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編者按：本文主要從縣級政府經濟職能的特點；縣級政府經濟職能創新的必要性；縣級政府經濟職能的定位進行論述。其中，主要包括：縣級政府經濟職能的實踐性、縣級政府經濟職能的趨利性、縣級政府經濟職能的綜合性、縣級政府經濟職能的農村性、縣級政府經濟職能的差異性、錯位表現在與企業、市場分工不清，行使了應由企業和市場行使的職能、越位表現在以行政手段干預企業和市場、缺位表現在應該由政府去做而沒有去做、縣域經濟發展的推動者、縣域經濟基礎設施的供給者、縣域生態環境的保護者、縣城市場秩序的監管者、縣域經濟發展環境的營造者、縣域社會和諧的保障者等，具體請詳見。

加快政府管理創新是改革攻堅的主要領域。政府管理創新，關鍵在于政府職能轉變取得實質性進展。縣級政府具有承上啟下，聯結城鄉，溝通條塊的作用。切實把縣級政府經濟職能轉變到為市場主體服務和營造良好發展環境上來，對于縣域經濟發展意義重大。

一、縣級政府經濟職能的特點

中國的縣制起源于春秋時期，秦統一六國后，在全國確立“郡縣制”行政管理體制，開始了將縣作為基本行政單位的國家管理體制。2000多年來，不管其他行政區劃的名稱、地位任何變化，縣制始終保持不變，而且縣在發展過程中，大部分行政區劃和邊界保存下來。“郡縣治，天下安”。截至2004年12月31日，全國縣域經濟單位（含縣級市）共計2005個，縣域陸地國土面積874萬多平方公里，占全國陸地國土面積的94%，全國縣域內人口達9.15億，占全國總人口的70.41%，全國縣域GDP為7.71萬億元，占全國GDP的56.31%。縣級政府在國民經濟管理中具有特殊的地位和作用。

1.縣級政府經濟職能的實踐性。縣級政府是中央在地方設置的一級相對獨立的、法定的、具有一定行政轄區范圍的職能齊全的完整的基層政權組織。其經濟職能主要是執行中央政府及省級政府宏觀經濟政策，在總供求平衡、通貨膨脹和通貨緊縮、國際收支平衡等宏觀經濟方面，縣級政府沒有經濟手段干預。縣級政府沒有制定經濟法律法規的職權，縣級政府也沒有稅收政策、金融政策、外貿政策的制定權，只有制定財政政策的權利。從行政管理角度看，中央政府、省級政府、市（州）級政府對縣級政府具有管轄控制權，有權監督縣級政府工作，有權糾正縣級政府違法或不當經濟行為，上級政府有權決定重大項目、資金的投向和財政轉移支付的多少。縣級政府的這種行政隸屬地位，決定了縣級政府經濟職能具有實踐性。

2.縣級政府經濟職能的趨利性。縣級政府是縣域經濟利益主體。因此，縣級政府在行使經濟職能時就會不斷追求自身經濟利益的最大化。在實踐中表現為：縣級政府總是千方百計地一是調動縣域內的資金、勞動力、技術和自然資源優勢，實現縣域經濟發展，具體指標是地區生產總值、財政收入、人均收入增長；二是爭取上級地方政府在稅收分成、重點工程項目建設、財政轉移支付等方面向本縣域傾斜。這種趨利性，一方面成為縣級政府推動縣域經濟發展和社會進步的動力；另一方面又妨礙經濟職能的正確實施。為追求地方利益，縣級政府在行使經濟職能時，會出現該干預的不干預，不該干預的大力干預現象，搞地方保護主義和“上有政策，下有對策”。

3.縣級政府經濟職能的綜合性。縣域經濟具有類似國民經濟大系統的綜合性，是國民經濟的一個縮影，具有與國民經濟相對應的各個產業、領域和部門。縣域經濟集三次產業于一體，集生產和非生產于一體，集經營和管理于一體，具有很強的綜合性。因此，作為縣域經濟管理主體的縣級政府其經濟職能也具有綜合性。從管理的內容看，既要搞縣域經濟規劃又要組織實施；既包括農業、工業，又包括交通運輸、建筑業等產業部門；既包括生產與分配，又包括交換與消費；從管理的手段看，既可運用經濟手段與法律手段，又可運用行政手段；從管理職能部門看，中央政府及上級地方政府具有的經濟管理部門縣級政府基本都有，可謂“麻雀雖小，肝膽俱全”。

4.縣級政府經濟職能的農村性。在中國，習慣上總是把“縣”與農民、農村、農業聯系在一起，離開了“三農”，也就不稱其為“縣”。農業勞動是其他一切勞動得以存在的自然基礎和前提。城市人口和農村人口的基本生活資料主要來源于縣域農業。農產品具有滿足人們生活需要的不可替代性，使農業在縣域經濟以至于整個國民經濟中具有十分重要的作用。縣域土地絕大部分是農業用地，如果大部分是工業及商業用地，就是區或市了。能被農業利用的土地是縣域土地的基本構成部分，對這些土地的開發就構成縣域經濟的基礎產業，這是縣域經濟的顯著特點。社會主義新農村建設任務要靠縣級政府去組織實施，這就決定了縣級政府經濟職能的農村性。

5.縣級政府經濟職能的差異性。縣域自然稟賦的差異性和經濟結構的差異性決定了縣級政府經濟職能的差異性。我國內地32個省級行政區2000多個縣域經濟單位所處的地理位置差異很大，從縣域地形地貌看，山區縣占43%，丘陵縣占26%，平原縣占31%；從縣域氣候條件看，2000多個縣域經濟單位，分屬6個不同的熱量帶和一個青藏高寒區，縱跨緯度50度，海拔4000多米。自然稟賦的差異性決定了縣域經濟必須走因地制宜的特色經濟發展思路，宜工則工，宜農則農，宜商則商。縣域經濟是特色經濟，縣域經濟的產業結構不同，其經濟管理的內容和對象就不同。縣域資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力不同，其經濟職能的具體內容也不同，處于禁止開發區的縣級政府保護生態環境是其主要職能。

二、縣級政府經濟職能創新的必要性

計劃經濟體制下，政府包攬一切，既擔負著經濟與社會管理職能又直接從事生產經營活動。經過近30年的改革，縣級政府經濟管理的范圍不斷縮減，管理方式從直接轉向間接，管理手段從以行政手段為主轉向以經濟和法律手段為主。但政府錯位、越位和缺位的問題并沒有從根本上解決。

1.錯位表現在與企業、市場分工不清，行使了應由企業和市場行使的職能。政府“有形之手”干了市場“無形之手”的事，還沒有把政府經濟管理職能轉變到為市場主體服務和營造良好的發展環境上來。有的縣級地方政府仍沒有完全擺脫計劃經濟的慣性，政府及其部門仍然管了許多不該管，管不了也管不好的事；行政許可和審批事項仍然過多；應該履行職責的不作為，不該履行職責的亂作為。比如，應該由政府做的，市場缺乏監管，社會缺乏管理，公共缺乏服務，治安缺乏治理，環境缺乏建設；不應該由政府做的，招商引資過多介入，甚至干預企業生產經營決策，用行政手段要求企業上某個項目，下指標分任務要求企業生產某種產品。政府直接介入微觀經濟運行，政企不分，政資不分的問題還沒有徹底解決。重審批輕監管；重收費輕服務等問題普遍存在；政府經濟行為仍然是會議動員，文件安排，考核檢查，出了問題開展專項整治。

2.越位表現在以行政手段干預企業和市場。新中國建立以來，由于地緣政治因素和農村經濟的分散特點，縣級行政區劃相對穩定、變動較少，其政權建設也隨著經濟社會的發展而不斷加強。縣級政府擁有較強的行政功能，但缺乏經濟調控的有效手段，加之政府經濟職能轉變滯后，縣級政府在管理縣域經濟中常常依靠行政手段這一自身優勢來彌補自身的劣勢。針對市場交易中以劣充優、以假亂真、拖欠賴賬、欺行霸市等損害經營者和消費者合法權益的行為，縣級政府一般通過行政手段來維持市場秩序。有的縣級政府采用價格、收費手段搞市場分割和地區封鎖，造成流通渠道堵塞，各種商品和生產要素不能自由流動，致使縣域之間、行業之間的優勢無法互補，造成資源浪費，阻礙統一開放、競爭有序的國內大市場的形成。濫用權力，亂收費的現象依然存在。有的經濟管理部門利用職權吃拿卡要，亂收費、亂罰款、亂攤派；有的公開“設租”謀取非法利益。這種不該由政府做的事，政府為了本縣、本部門的利益而“越位”去做，從而阻礙了縣域經濟的發展。

3.缺位表現在應該由政府去做而沒有去做。在從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的過程中，縣級政府對市場經濟條件下政府經濟管理職能及管理方式還不熟悉，出現了許多管理真空和管理不力的地方。對應該管的事情沒管好，甚至不去管；對應該辦的事情沒辦好，甚至沒去辦，行政上不作為。比如，在提供公共基礎設施，規范市場經濟秩序、打擊制假售假行為、保護生態環境、維護社會治安等方面，沒有很好地行使管理權力。對中央政府及上級地方政府的宏觀調控政策執行失控，一是對政策執行陽奉陰違，做表面應付，沒有真正落實到位；二是對政策執行斷章取義，各取所需，對本縣有利的政策擴大執行，對本縣不利的政策故意不執行或變相執行，使宏觀經濟政策在執行中變得殘缺不全。此外，制定的縣域經濟發展規劃缺乏針對性、指導性。產業政策只顧短期效益，急功近利，追求發展速度，忽視生態環境保護，浪費資源。

三、縣級政府經濟職能的定位

當前，縣級政府的社會經濟環境已經發生了全方位的變化。一是社會經濟基礎的變化。社會主義市場經濟體制取代了社會主義計劃經濟體制，所有制結構和企業的組織結構已經呈現多元并存、共同發展的格局；二是生產要素的配置方式已經發生變化。縣域經濟發展所需的資本、土地、勞動力和技術等主要通過市場配置；三是中央政府的基本職能發生了變化，經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務是中央政府的基本職能。地方政府的職能，既是對中央政府職能的承接，也是對中央政府職能的延伸。因此，縣級政府的經濟職能也應作相應地調整。四是改革處于攻堅階段，以政府職能轉變為核心的政府管理創新成為完善社會主義市場經濟體制的關鍵環節。在新的形勢下，縣級政府經濟職能應體現在以下方面：

1.縣域經濟發展的推動者。發展是執政興國的第一要務，抓發展，首先是發展經濟。推動縣域經濟發展，始終是縣級政府的一項重要任務。在市場經濟條件下，政府以管理者的身份介入社會經濟活動，不僅是可行的，而且是必要的。一是制定縣域經濟社會發展規劃，根據縣域自然資源、區位條件以及在上一級區域經濟中的分工，因地制宜，突出特色編制縣域經濟發展規劃。二是制定產業政策指導，推動產業結構的調整和優化。三是培育市場和部分地替代市場。由于我國市場發育受到社會歷史條件，特別是傳統計劃經濟體制的嚴重制約，地方政府必須承擔起培育市場的職責。縣級政府要在市場機制尚未充分發揮作用的領域，替代市場行使一部分配置資源的職能，以推動縣域經濟發展。四是創新微觀經濟制度。農村家庭聯產承包責任制，企業股份合作制，企業產權制度改革等都是先在縣域范圍內試點，取得經驗后在面上推廣。因此，創新微觀經濟制度是縣級政府的重要經濟職能。

2.縣域經濟基礎設施的供給者。基礎設施屬公共產品范疇，基礎設施項目規模大、配套性強，基礎設施建設周期長，所需資金數量大，具有典型的自然壟斷性和外部經濟性，僅靠市場機制難以達到供需平衡，不能完全由市場來提供。彌補“市場失靈”的根本途徑在于政府干預。隨著縣域經濟市場化進程的推進，縣域分工不斷發展，市場交換范圍不斷擴大，縣域之間的經濟聯系日趨廣泛，從而對交通、電力、通信等基礎設施產生了強烈的需求。基礎設施的發展已成為縣域經濟發展的必要條件。為此，要明確政府投入的主體責任，完善縣域基礎設施建設的工作機制；建立城鄉統籌的公共財政體制，完善對縣域基礎設施建設的長效投入機制；建立農民自愿，民主決策的勞動積累和激勵機制；探索建立全社會力量支持縣域基礎設施建設的參與機制。縣級政府要堅持從本地實際出發切實加大對基礎設施建設的投入，通過財政、稅收和產業政策等政府行為和公共政策手段加快縣域基礎設施建設。

3.縣域生態環境的保護者。縣級政府必須彌補市場的不足承擔起保護環境的重任。一是加大投入。環境保護是公共行為，政府是環境保護的投入主體，縣級政府要將環保投入作為本級財政支出的重點并逐年增加。建立社會多元化環保投融資機制，運用經濟手段治理污染，并加快其市場化進程。二是嚴格執法。健全環境監管體系，提高監管能力，加大環保執法力度。按照“誰污染，誰治理”的原則，嚴格執行環境保護的法律法規，依法治理環境污染。按照“三同步”的要求，嚴格執行市場準人制度，引導企業發展綠色產業，實現對污染的有效控制和預防。對嚴重污染的企業、治污不達標的企業，堅決關停。三是大力發展循環經濟。堅持開發節約并重、節約優先，按照減量化、再利用、資源化的原則，在資源開采、生產消耗、廢物生產、消費等環節，逐步建立全社會的資源循環利用體系。

4.縣城市場秩序的監管者。縣級政府是中央政府和上級地方政府制定的市場規則的執行者和監督者，維護縣域市場秩序是縣級政府的重要經濟職能。一是規范微觀經濟主體行為。縣級政府要運用法律法規等手段，規范縣域經濟主體的行為，限制各種不正當經濟行為。依法打擊走私販私、制售假冒偽劣商品、偷稅漏稅等經濟違法行為。加強價格監管，禁止價格欺詐、價格操縱等行為。二是強化對中介組織的管理。一方面，地方政府要大力培育和發展市場中介組織，健全中介服務體系，使會計、律師、公證、資產評估、咨詢等社會中介組織在市場經濟中充分發揮作用；另一方面，縣級政府要加強對社會中介組織機構的管理和約束，促使其客觀公正地履行職責。三是開放縣域市場。進一步打破行政性壟斷和地區封鎖，完善商品市場，健全資本、土地、技術和勞動力等要素市場。完善經營性用地招標拍賣掛牌和非經營性用地公開供地制度。逐步建立城鄉統一的勞動力市場。

5.縣域經濟發展環境的營造者。環境出生產力，環境出競爭力。我國人世后，縣域經濟已直接面對“國際競爭國內化，國內市場國際化”的新形勢，縣域間爭奪資源、爭奪市場競爭更加激烈。如何在競爭中加快縣域經濟發展，環境的優劣成為關鍵因素。為此，一是營造高效廉潔的政務環境。縣級政府管理縣域經濟，不能局限于管制，而應立足于服務。創建“服務型”政府，切實從“管理企業、管理百姓”向“服務企業、服務民眾”轉變，最大限度地實現行政提速、審批暢通和辦事高效；要從適應企業和農戶的實際需求出發，由單一搞審批、辦手續向搞好產業指導、信息咨詢和市場體系的健全完善等方面拓展；由企業圍著政府轉，變為政府圍著企業轉。二是營造開明開放的政策環境。開明開放的經濟政策能夠激發企業的生機與活力，吸引縣外經濟要素向縣內聚集。縣級政府在制定政策的過程中，要注意因地制宜，因時制宜，創造性地貫徹落實上級政府的經濟政策。維護政策的權威性和嚴肅性，決不能朝令夕改，失去信任。三是營造公正公平的執法環境。市場經濟是法治經濟，政府執法部門要嚴格執行經濟法律法規，嚴厲打擊破壞經濟秩序的各種犯罪活動，使縣域企業平等競爭；要為企業提供法律咨詢和服務，依法保護企業的合法權益。

6.縣域社會和諧的保障者。一是提供就業機會。就業是民生之本。人口多，就業壓力大，是我國的基本國情。據測算，今后幾年，全國城鎮每年新增勞動力1000萬人，另外還有1400萬下崗失業人員，即使經濟增長保持8%－10%左右的速度，每年城鎮勞動力供求缺口仍在1000萬左右。與此同時，還有大量農村富裕勞動力需要轉移，我國已面臨著勞動力供需極度失衡的矛盾。縣級政府應千方百計增加就業崗位，大力培育勞動力市場，為廣大勞動者提供就業機會；培訓農民工，轉移農村剩余勞動力。二是提供社會保障。社會保障體系是經濟發展的推進器，也是社會和諧的穩定器。在完善社會主義市場經濟體制，推進科學發展，構建和諧社會過程中，建立健全社會保障體系是縣級政府的一項重要任務。三是調節收入分配。要努力提高低收入者收入水平，擴大中等收入者比重，有效調節過高收入，取締非法收入，千方百計增加農民收入。四是維護社會穩定，確保一方平安。縣級政府必須把維持社會秩序，維護社會穩定，保障公民人身安全和私人財產安全作為一項重要任務。