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一、改革開放以來我國訴訟費用管理制度的發展與變遷

建國伊始至1984年之前，我國曾經歷了一個長達30余年的訴訟無償時代。[i]1984年，最高人民法院依據《民事訴訟法（試行）》頒布了第一個全國統一適用的《民事訴訟收費辦法（試行）》，1985年9月20日最高人民法院、財政部印發《關于法院業務費開支范圍的規定的通知》（法（司）發[1985]23號），用以規范法院內部的財務管理。

1989年，最高人民法院又以《人民法院訴訟收費辦法》代替了《民事訴訟收費辦法（試行）》。同時，為了配合《人民法院訴訟收費辦法》的實施，加強訴訟費用的管理工作，最高人民法院聯合財政部頒布了《關于加強訴訟費用管理的暫行規定》（法（司）發〔1989〕25號）。訴訟費用管理是法院財政制度的重要內容，它與訴訟費用征收制度和法院經費保障問題密切相關，因此，我們以該規定作為研究法院訴訟費用管理制度的一個起點。

（一）1989年-1996年訴訟費用管理制度

1989年9月18日最高人民法院聯合財政部頒布了《關于加強訴訟費用管理的暫行規定》（法（司）發〔1989〕25號）。《關于加強訴訟費用管理的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）該規定基本上構建起了1989年到1996年期間的訴訟費用管理制度：

第一，訴訟費用坐收坐支制度。根據《暫行規定》，各級人民法院依法收取的訴訟費用屬于國家規費。考慮到當時的財政困難，撥給法院的業務經費還不能完全滿足審判工作的需要，法院依法收取的訴訟費用暫不上交財政，以彌補法院業務經費的不足。

第二，高級人民法院統籌制度。根據暫行規定，地方各級人民法院所收的訴訟費用，可按一定比例上交給高級人民法院，用以統一購置必需的業務設備和適當補助其它困難地區法院的業務經費。

第三，財務監督制度。根據暫行規定，各級人民法院對于訴訟費用的收支，應接受財政、

審計部門的監督。并定期向上級人民法院和同級財政部門報送訴訟費用收支等情況。

（二）1996年-1999年訴訟費用管理制度

1996年1月16日，財政部、最高人民法院聯合《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（財文字[1996]4號），該辦法自1996年1月1日起實行，《關于加強人民法院訴訟費用管理的暫行規定》同時廢止。《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（以下簡稱《暫行管理辦法》）的實施標志著我國法院財政制度進入新的階段。

《暫行管理辦法》明確規定，訴訟收費制度是我國一項重要的司法制度。該辦法在訴訟費用的收取、訴訟費用的使用和管理、訴訟費用的監督和檢查三個方面對1989年以來形成的訴訟費用管理制度都有較大的改變和發展。

第一，訴訟費用的收取制度

《暫行管理辦法》明確規定各級人民法院收取訴訟費用，要嚴格按照國家統一規定執行。任何部門和單位均不得另行制定收費辦法，不得自行增加收費項目、擴大收費范圍、提高或降低收費標準。訴訟費用的緩交、減交、免交，由主管院長批準；訴訟費用的收取實行確定收費部門（即審判業務部門）同具體收費部門（即財務部門）相分離的原則。這些規定基本上搭建起我國訴訟費用收取方面的基本框架。

第二，訴訟費用的使用和管理制度

《暫行管理辦法》開始在訴訟費用領域實行“收支兩條線管理”，收取的訴訟費用扣除該案必要的辦案費用支出后，應按期將結余及時上交同級財政專戶，由財政部門按核定的數額撥付，并與預算內資金結合使用。《暫行管理辦法》對訴訟費用的使用范圍作出規定，訴訟費用主要用于補充辦案所需業務經費和事先征得同級財政部門同意的其他支出。《暫行管理辦法》對訴訟費用使用的審批制度，訴訟費用收取和使用情況的審核制度作出規定。在沿用《暫行規定》的高級人民法院統籌制度外，又規定了最高人民法院統籌制度。

《暫行管理辦法》在《暫行規定》的基礎上進一步強化了訴訟費用的監督和檢查制度。

這一時期訴訟費用管理制度最大的變化，就是訴訟費用坐收坐支制度向訴訟費用收支兩條線制度的轉變。這種變化是在國家財政管理制度改革的大背景下發生的。隨著市場經濟的發展和各方面改革的深入，政法部門將行政性收費和罰沒收入的數字報財政，坐收坐支，實行“一條線”管理的制度暴露出很多弊端。“從法院系統看，一些法院不嚴格執行訴訟費收費和管理規定，隨意提高收費標準、擴大收費范圍、難度小的案件愿意受理，難度大的案件不愿意受理；訴訟標的大的案件搶著辦，訴訟標的小的案件拖著辦。有的接受當事人的贊助，對幫助過法院建設的當事人給予”關照“。而經濟、民事案件審理和執行中與當事人同吃、同住、同行的”三同“行為，更是嚴重損害了審判機關的聲望和信譽，對公正審判有百害而無一利。這些行為既是對司法權的扭曲，又是對財政權的沖擊。”[ii]司法的本質精神是公正，公正是司法的靈魂，法院是公正的殿堂，法官是公正的化身。法院的基本職責就是公正司法。如果不實行收支相分離的辦法，而是采取坐收坐支訴訟費，彌補經費不足，必然造成法院利益與部門利益、地方利益交織在一起，導致利益驅動，損害司法正義。實行“收支兩條線”管理，能夠在一定程度上避免地方利益、部門利益對司法行為的干擾，從制度上為公正司法提供有利條件，維護國家法制的權威和尊嚴。

早在1993年，中共中央就做出行政性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”的指示，但是因為沒有具體的配套制度“收支一條線”的財務管理制度并沒有大的改變。1998年是“收支兩條線”制度的“貫徹落實年”。在一年內，財政部聯合其他國家機關相繼頒發了四個貫徹落實收支兩條線的辦法和通知，使“收支兩條線”真正成為一項制度實踐。在這四個辦法和通知中，人民法院收取的訴訟費用被當作“行政性收費”納入到“收支兩條線”管理中。1998年6月8日，財政部頒發《公檢法工商行政管理部門行政性收費收入和罰沒收入監繳暫行辦法》（財預字[1998]221號）。該辦法就地方各級公安機關、檢察機關、法院、工商行政管理部門應繳中央預算的行政性收費收入和罰沒收入的解繳方式和財政監繳方式作出規定。按照該辦法作為“行政性收費”收入的訴訟費用必須及時、足額上繳同級財政專戶。該辦法對隱瞞、截留、轉移、坐支行政性收費收入和罰沒收入，以及利用行政性收費收入和罰沒收入私設“小金庫”和貪污私分、應收不收行政性收費收入和罰沒收入的、收取行政性收費收入和罰沒收入不使用合法票據的、拒不執行罰款決定與罰款收繳分離規定的、拒絕或阻礙財政部門監繳工作的行為的處罰措施作出規定。該辦法對監繳工作責任制也作出了規定。1998年6月19日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發出通知，轉發《財政部、國家發展計劃委員會、監察部、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院、國家工商行政管理局關于加強公檢法工商部門行政性收費和罰沒收入收支兩條線管理工作的規定》。該規定就嚴格行政性收費的立項審批工作、加強票據管理，嚴格執行罰款決定與罰款收繳相分離的制度、加強行政性收費和罰沒收入上繳國庫和財政預算外資金專戶的工作、建立行政性收費和罰沒收入統計報表制度、完善預算核定辦法、加強支出管理、加強監督檢查工作幾個方面的問題作出規定。法院的行政性收費項目是指訴訟費用。1998年10月9日，財政部頒發《關于認真做好公檢法工商四部門“收支兩條線”管理工作的通知》（財公字[1998]106號），強調了及時報送統計報表的重要性，同時指出嚴禁收支掛鉤，及時核撥經費，要根據公、檢、法和工商行政管理部門的經費開支范圍及有關預算定額標準，按照預算內、外資金結合使用的原則，統一核定部門預算。嚴禁將預算安排與部門行政性收費和罰沒收入的收入數額掛鉤，或采取其他“明脫暗掛”的做法。對上述部門的經費申請，要在核定預算數額和上交財政專戶總額以內，根據用款計劃和預算外資金使用計劃，及時予以審核撥付，不得無故拖延；該通知明確規定要進一步加大經費保障力度，為支持貧困地區公、檢、法部門改善基礎設施建設，中央財政當年增撥了部分專項經費。號召各地也應積極采取措施，籌措資金，配合中央專款，加大對貧困地區基礎設施建設的投入力度。要結合本地實際，逐步建立起對貧困地區的經費保障機制，尤其要保證編制內人員經費的按時發放。

1998年12月3日，財政部聯合國家計委、監察部、高法院、高檢院、公安部、國家工商局《關于進一步加強落實“收支兩條線”規定工作的通知》（財公字[1998]267號）。該通知確立了貫徹落實“收支兩條線”的兩個標準，一是法院、檢察院、公安和工商行政管部門落實“收支兩條線”規定的標準；[iii]二是財政部門落實“收支兩條線”規定的標準。[iv]這一年，財政部、監察部、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院、國家工商行政管理局等六部門聯合召開全國電視電話會議，對貫徹落實“收支兩條線”工作進行專項部署。為了做好全國法院貫徹執行“收支兩條線”規定的工作，最高人民法院印發了肖揚院長在落實“收支兩條線”規定全國電視電話會議上的發言和《關于認真貫徹落實“收支兩條線”規定的通知》，表明了我國法院實施“收支兩條線”的決心，對具體實施辦法作出部署。同時，為《人民法院訴訟費用管理辦法》的出臺埋下伏筆。

（三）1999年以來的訴訟費用管理制度

1、“收支兩條線”的進一步落實

1996年制定《人民法院訴訟費用管理暫行辦法》（以下簡稱1996《暫行辦法》）時，“收支兩條線”還處在政策意識的層面，實踐中處于探索狀態，尚未完全成為一項制度實踐。為認真貫徹落實中央關于“收支兩條線”管理的決定，改進和加強人民法院訴訟費用的管理，更好地促進法院業務建設，1999年7月22日，財政部和最高人民法院聯合《人民法院訴訟費用管理辦法》（公字[1999]406號）。該辦法自1999年10月1日起施行。原《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（財文字[1996]4號）和《關于最高人民法院集中部分訴訟費用的實施辦法》（法字[1996]81號）同時廢止，標志著我國訴訟費用管理制度又進入一個新的階段。1999年《人民法院訴訟費用管理辦法》（以下簡稱1999《辦法》）在1996年人民法院訴訟費用管理辦法的基礎上，進一步落實、具化了“收支兩條線”制度。該辦法明確規定，各級人民法院依法收取的訴訟費用，屬于國家財政性資金，訴訟收費制度是我國的一項重要司法制度。在訴訟費用的收取、訴訟費用的管理和使用、訴訟費用的監督和檢查方面都有新的發展。

第一，訴訟費用收取制度

按1996《人民法院訴訟費用管理暫行辦法》（以下簡稱1996《暫行辦法》）的規定，審判業務部門確定收費的適用標準和具體數額后，由法院財務部門統一收取。1999《辦法》明確規定訴訟費用的收取實行收繳分離。人民法院按照受理案件適用的訴訟費用標準確定具體數額后，以書面形式通知當事人繳納訴訟費用；當事人憑人民法院開具的交費通知到指定銀行交費，并以銀行開具的收據作為已預交訴訟費用的憑據，到人民法院換領訴訟費用專用票據。按1996《暫行辦法》的規定，人民法庭收取訴訟費用指定專人負責，定期將收取的訴訟費用和收費票據一并上交基層法院即可。1999《辦法》規定，人民法庭收取訴訟費用，也要實行收繳分離。個別不便由指定銀行收取訴訟費用的特殊地區，可由人民法庭直接代收，但需經省級財政部門和高級人民法院批準。

按1996《暫行辦法》的規定，地方各級法院的收費專用票據由各省、自治區、直轄市財政部門會同各高級人民法院，對最高人民法院的收費專用票據由財政部印制發放部門未作出規定。1999《辦法》嚴格了票據管理，訴訟費用的專用票據包括預收、退費、結算三類，實行全國統一式樣。地方各級法院的收費專用票據由各省、自治區、直轄市財政部門統一印制、編號后，由地方各級財政部門向同級人民法院發放；最高人民法院的收費專用票據由財政部印制發放。

第二，訴訟費用的管理和使用制度

按1996《暫行辦法》的規定，訴訟費用要納入地方各級人民法院的單位預算，統一核算和使用管理。地方各級法院的收取的訴訟費用扣除該案必要的辦案費用支出后，應按期將結余上交同級財政專戶。很明顯，“先扣后繳”的辦法，還不算完全意義上的收支脫鉤。1999《辦法》規定，各級人民法院的訴訟費用全額納入財政專戶，嚴格實行“收支兩條線”管理。地方各級人民法院的訴訟費用由省級財政專戶集中管理，實行分級使用與省級統籌相結合的方式；地方各級人民法院的訴訟費用，要由當事人直接全額交入省級財政在當地指定銀行開設的省級財政專戶分戶，由省級財政專戶集中管理；省級財政專戶集中的地方各級人民法院訴訟費用，由省級財政專戶分戶的銀行，按規定比例就地及時分別劃支地方各級人民法院所在的同級財政專戶和省級財政專戶；地方各級人民法院訴訟費收入分級使用和省級統籌的具體比例，由各省級財政部門會同高級人民法院根據本地實際情況確定，其中省級統籌的比例不得高子各級地方法院所收取訴訟費用的30％；省級統籌的訴訟費用由高級人民法院提出使用計劃，經省級財政部門審核批準后共同下達執行。資金通過財政專戶核撥，用于統一購置轄區內法院系統必需的業務設備和補助貧困地區法院業務經費，不得用于高級法院本身的支出；納入地方各級財政專戶管理的訴訟費用，由各級財政部門按審批的訴訟費用收支計劃，作為“業務補助經費”按月核撥給同級人民法院使用；最高人民法院通過指定銀行依法收取的訴訟費用直接全額劃入中央財政專戶。財政部根據審批的收支計劃和訴訟費用繳入財政專戶的進度，作為“業務補助經費”定期核撥給最高人民法院使用；訴訟費用的收取和劃撥事宜委托國有商業銀行辦理。

1999辦法規定了“備用金”制度。各級人民法院可根據審判工作的實際需要，用財政撥給的“業務補助經費”，按全年訴訟費收入的一定比例或數額建立備用金，專門用于支付應退還的預交訴訟費用和其他訴訟費用的支出。備用金的具體比例或數額，由各省級財政部門會同高級人民法院確定。備用金支出后，應及時予以補充。

1999辦法規定各級人民法院要按照預算內外資金收支統管的原則，將各級財政部門核撥的“業務補助經費”與同級財政部門核撥的預算內業務經費相結合，納入本單位預算，統一核算、統一管理、統籌安排使用。對加強對“業務補助經費”的管理，1999《辦法》仍沿用1996《暫行辦法》的規定，如繼續實行一支筆審批制度等。

第三，訴訟費用的監督和檢查制度

1999年辦法明確規定，人民法院依法收取的訴訟費用是法院業務經費的重要來源。各地要采取措施確保其真正用于法院的業務工作，其他部門不得調用。各級財政部門要依據訴訟費用收支計劃和法院實際工作需要及時核撥，嚴禁占壓、挪用。

1999年《辦法》在1996《暫行辦法》的基礎上，在一定程度上嚴格了訴訟費用的監督檢查制度，如1999辦法規定各級財政部門要加強對人民法院訴訟費用的管理。制定和完善有關制度，規范收支管理，加強監督檢查，對違反規定的，應及時提出、限期糾正。對情節嚴重或未按規定時間糾正的，財政部門有權在違反的數額以內，適當扣減業務經費預算，并按有關規定對責任人進行處罰；最高人民法院和高級人民法院要加強對各級人民法院訴訟費用管理工作的監督和指導，定期對下級法院訴訟費收入和“業務補助經費”支出情況進行檢查。發現違反規定的，應立即提出糾正意見。對情節嚴重的，上級法院有權在本轄區內進行通報批評，并追究有關領導者和直接責任人員的責任。

2、法院財務管理的進一步加強

為規范和加強人民法院財務管理，提高資金使用效益，保障人民法院依法履行審判職能和各項工作任務的順利完成，根據《中華人民共和國預算法》、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發〈財政部關于政法機關不再從事經商活動和實行收支兩條線管理后財政經費保障的若干意見〉的通知》和《行政單位財務規則》等法律、法規和國家有關財經政策。財政部、最高人民法院2001年11月28日《人民法院財務管理暫行辦法》（財行[2001]276號）。該辦法從2002年1月1日起施行。1985年9月20日最高人民法院、財政部印發的《關于法院業務費開支范圍的規定的通知》（法（司）發[1985]23號）同時廢止。

《人民法院財務管理暫行辦法》對法院財務管理，當然也涉及到訴訟費用管理的規范化運作所起的積極作用不可低估。它規定了人民法院財務管理的原則，即分級管理、分級負擔；依法理財、厲行節約；量入為出、保證重點；注重資金使用效益。《人民法院財務管理暫行辦法》規定人民法院財務管理的主要任務即通過資金的領撥和運用，對本部門的財務收支活動進行全面管理。[v]人民法院預算是指人民法院根據其職責、工作任務和業務發展計劃編制的年度財務收支計劃。人民法院預算由收入預算和支出預算組成。《人民法院財務管理暫行辦法》對預算管理的依據、預算管理的要求作出規定。人民法院的收入是指人民法院在預算年度內依照有關法律、法規和政策取得的非償還性資金。人民法院的收入，包括財政預算撥款收入、預算外資金收入以及其他合法收入。《人民法院財務管理暫行辦法》對收入管理的要求作出規定。支出是指人民法院為履行職責所發生的各項資金耗費。人民法院的支出，包括基本支出（經常性支出）[vi]、項目支出（專項支出）[vii]和自籌基本建設支出[viii].《人民法院財務管理暫行辦法》對人民法院支出包括的內容作出詳盡的規定，并對人民法院業務經費開支范圍附表列舉。同時，也規定了各項支出的管理制度。資產是指人民法院占有或使用的、能以貨幣計量的經濟資源，包括固定資產和流動資產，是保障人民法院工作順利進行的重要物質條件。《人民法院財務管理暫行辦法》對資產管理的要求作出規定。《人民法院財務管理暫行辦法》對財務報告和財務分析編制的要求、財務監督、財務機構及財會人員幾個方面也作出規定。

訴訟費用是各級人民法院業務經費的重要來源，要納入各級人民法院的單位預算。訴訟費用管理狀況、經費保障水平與訴訟收費制度實施效果的密切聯系可想而知。通過上述對訴訟費用管理制度變遷與發展的考察，可以看出訴訟費用管理制度的每一步變遷與改革都是由訴訟費用征收制度領域的問題和不規范行為引致的，也是為了解決這些問題，促使訴訟費用征收規范化而服務的。可以說，訴訟費用管理制度改革是訴訟費用征收制度改革成功的前提條件，如果不考慮訴訟費用管理制度對訴訟費用征收制度改革的制約性，訴訟費用征收制度的改革很可能陷入“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的短期政策操作中。

二、我國訴訟收費制度改革：“囚徒困境”與“諾思悖論”

我國訴訟收費制度改革面臨兩個問題，一是要減輕當事人的訴訟負擔，降低訴訟費用；二是要保障法院經費，提高法官待遇，優化法院審判工作條件。第一個目標是法治國家的政府獲得其正當性的必然選擇；第二個目標是法院和法官群體的現實要求。低訴訟費用意味著政府要增加財政投入，保障法院經費，提高法官待遇，優化法院審判工作條件最直接的辦法當然是增加訴訟費收入。這也是當前在訴訟費用升降問題上，學者和法官群體的爭議所在。最理想的結果降低訴訟費用，法院經費的缺口由政府財政支付。然而，作為兩類都要謀求自己利益最大化的主體，在眾多的財政需求的壓力下，政府會選擇盡可能少地向法院提供財政支持，同時為了獲得其正當性還要降低訴訟費用；法院和法官作為被動接受制度安排的主體，為了實現其自身利益的最大化，最佳選擇就是將自身的需求轉嫁到當事人身上。這樣的結果就是正式的收費雖然減下來，非正式的收費卻可能潛滋暗長，法官向當事人的尋租現象可能增多。這在一定程度上會促生司法腐敗，進而，也動搖了政府的正當性。博弈論是研究決策主體的行為發生直接相互作用時的決策以及這種決策的均衡，也就是說，當一個主體的選擇受到其他主體選擇的影響，而且反過來影響到其他主體選擇時的決策問題和均衡問題。政府與法院之間在圍繞審判的資源獲取與分配領域的行為事實上也是一種博弈。上述圍繞審判資源的獲取與分配的最理想的結果與兩主體各自最佳選擇的結果的脫節現象，是博弈論的經典范例“囚徒困境”[ix]的體現。

為了走出“囚徒困境”，片面地強調增加政府對司法的財政支持，會產生什么樣的效果呢？現代經濟學的研究表明，政府作為理性人，從本質上是追求正當性（Legitimacy）最大化的，即政府追求長治久安。但是，諾斯（1991）曾經明確地指出：政府在追求這一目標的過程中存在著兩難的選擇，在歷史中經常會出現財政目標偏離社會目標的現象。具體表現為，為了增加財政收入而不惜采取損害社會經濟發展的措施，這就是“諾斯悖論”。政府之所以面臨兩難選擇，關鍵的一條在于社會目標是長期的，而財政目標是短期的。在長期的制度建設和短期的政策操作的博弈中，面對“囚徒困境”式的兩難選擇，作為理性人，政府選擇后者是必然的。[x]因為，如果不能解決短期的財政困難，即期的負面效應便會便會立刻凸現，直接影響到政府認為必須調整的重要關系的穩定性，進而影響到政治的穩定。具體到司法領域，財政困難會導致司法系統失靈，正常的審判工作無法有效的進行，司法改革的思路和設想無從落實；另一方面，在社會資源既定的約束下，市場和政府是有活動邊界的。如果政府為實現某個社會目標而在短期內獲取的公共收入過多，或者說超過了社會最有效率要求的公共產品的范圍，市場的效率便不可避免地會受到損失，從而根本上動搖了財政的基礎。[xi]解決“諾斯悖論”的根本方法就是政府要選擇一種有利于長期制度建設的改革之路。

從經濟學的視角分析，訴訟收費制度所陷入的“囚徒困境”，是一個蘊含著“諾斯悖論”的困境，如果政府為了滿足包括法院在內的各類公共部門的財政需求不顧經濟規律地增加財政收入，最終會損害經濟的正常發展，而經濟發展受損又會動搖公共財政的基礎。要解開“諾斯悖論”帶來的困惑，就要為尋找一條有利于長期制度建設的改革之路而進行細致的分析和論證。

（一）降低訴訟費用與訴訟費用在法院經費中的重要性

降低訴訟費用與訴訟費用在當前法院運轉中的重要性顯然構成一組尖銳的矛盾。降低訴訟費用是公眾接近司法的必要條件，然而，降低訴訟費用又會影響到法院的正常運轉。公眾接近司法的程度不足將使司法的價值不能充分體現，司法的公信力影響的范圍也會受到限制，但是，倘若，法院不能正常運轉司法的價值更難體現，司法的公信力也更難確立。因此，能不能降低訴訟費用，如何確定降低幅度的合理界限與訴訟費用在法院運轉中的重要性密切相關。訴訟費用在法院運轉中究竟占什么樣的地位呢？按照日本學者棚瀨孝雄將“生產正義的成本”分為“審判成本”和“訴訟成本”的學說，這個問題就轉化為訴訟費用在審判成本中究竟占多大比重的問題。根據2002年1月1日起施行的《人民法院財務管理暫行辦法》中的規定，我國法院的審判成本即法院的支出主要由三大塊構成，第一，基本支出（包括機關經費支出、外事經費支出和業務費支出），其中機關經費支出包括人員經費和日常公用經費兩部分。第二，項目支出，其范圍按照財政部門規定的項目計劃予以確認，其項目申報、審核、實施、監督檢查和績效考核按財政部門的有關項目管理辦法執行。第三，自籌基本建設支出包括法院業務用房、人民法庭等建設支出。法院的審判成本是由人民法院的收入來支付的，人民法院的收入也由三塊構成，即財政預算撥款收入、預算外資金收入以及其他合法收入。其中財政預算撥款收入，是指各級財政部門核定給人民法院的年度財政預算資金；預算外資金收入，是指暫未納入預算管理，由財政部門從財政專戶按照規定核撥給人民法院的訴訟費收入和經財政部門核準由人民法院按計劃使用，不上繳財政專戶的少量預算外資金。從人民法院的收入結構來看，不上繳財政專戶的少量預算外資金和其他收入在人民法院總收入中所占比例甚微，人民法院的收入主要由訴訟費收入和財政撥款（即預算內收入）構成。對已公開的法院收支情況統計數據的分析，也驗證了上述結論，訴訟費用在維持法院運轉中起著舉足輕重的作用。

根據江西省高級人民法院提供的統計數據，江西省各級人民法院預算外收入在總收入中所占比例，分別為1997年的65.6%，1998年的64.3％，1999年的62.5%，2000年的49.1%.預算外收入在總收入中所占比例雖然逐年遞減，從1997年的65.6%跌至2000年的49.1%，但仍然占總收入的一半左右，其重要性不言而喻。（見表1）訴訟費收入是預算外收入的主要部分，這種訴訟費收入與財政撥款并重的法院經費來源結構，決定了當前訴訟收費制度改革必須審慎地有計劃地進行，具體而言采取下列措施實現降低訴訟費用的目的較為適宜，即采取通過明文列舉訴訟費用種類設置堵塞“亂收費”的漏洞；調整訴訟費用的計征方法，對確認之訴、給付之訴、變更之訴的計征方法應區別對待；就有請求金額案件的征收比例，根據我國物價指數、通貨膨脹率、居民收入水平和法院實際開支對有請求金額案件的受理費征收比例適當下調；對不應收取程序啟動費的情形，在充分論證的基礎上予以適當擴展；細化規則，落實“備用金”制度，切實做好退還勝訴當事人預交訴訟費用的退還工作等措施。

表1：江西省法院預算外收入（主要是訴訟費用收入）在總收入中的比例

1997年

1998年

1999年

2000年

預算外收入

6451.2

7909

9785.4

13671.8

財政撥款

12300

14218.8

16304.3

13184.9

總收入

18751.2

22127.8

26089.7

26856.7

預算外收入比例

65.6%

64.3%

62.5%

49.1%

財政撥款比例

34.3%

35.7%

37.5%

50.9%

（二）增加財政投入與財政的風險與危機

國家設立審判制度，為社會上各種各樣的當事人通過訴訟解決糾紛提供司法服務，需要持續地支出費用。而這些費用作為審判的成本或支撐審判的資源，又必須直接或間接地向社會獲取。從審判資源的供給方式上看，大抵有兩種，一是國家（包括地方各級政府）向法院投入從別的地方取得的資源以支持其審判，二是要求法院通過審判收費來自行解決其審判成本的支出。前一種選擇為“公共負擔原則”，后一種選擇為“當事人負擔原則”。從世界各國的司法實踐來看，實行純粹的公共負擔原則或純粹的當事人負擔原則都很罕見（我國改革開放前的民事訴訟就是這樣一個罕見的事例）。因此問題實際上應理解為：究竟是以公共負擔原則為主，當事人負擔原則為補充，還是相反？[xii]

減輕當事人訴訟負擔，降低訴訟費用是我們步入法治國家的必然選擇。因此，建立以公共負擔原則為主，當事人負擔原則為補充的審判資源供給機制是訴訟收費制度改革努力的一個大方向。從江西省高級人民法院提供的統計數據看，法院經費中公共負擔的部分（即財政撥款）呈大幅度增長的趨勢，就目前來看，公共負擔部分與當事人負擔部分平分秋色，公共負擔原則與當事人負擔原則難分主次，基本上處在一種均衡狀態。要打破這種均衡，進一步加大審判資源的公共負擔部分必然要考慮到公共財政的承受力問題。我國公共財政的承受力究竟如何呢？

1、國家財政與司法投入。如果把我國公共財政分為國家財政和地方財政，那么，我國的國家財政狀況并不盡如人意。有學者認為，中國的稅賦負擔即財政總體負擔十分沉重。國際上通常認為，人均GDP在260美元以下的低收入國家，最佳稅負為13%左右；人均GDP在750美元左右的國家，最佳稅負為20%左右；人均GDP在2000美元以上的中等收入國家，最佳稅負為23%左右；人均GDP在一萬美元以上的高收入國家，最佳稅負為30%左右。按照國際標準，財政赤字占當年GNP的3%是一條警戒線；財政赤字占當年財政支出的15%又是一條警戒線，這樣的警戒線，中國在1994年就已經超過。[xiii]還有學者認為，隨著“積極財政政策”的實施，政府，特別是中央政府控制的財力正在逐步加強。財政收入每年以超過國民經濟增長率幾近十成的速度迅猛增長，似乎看不出我國有什么財政危機的跡象。然而，從經濟決定財政的基本理論出發，我國財政的運行基礎不無隱憂。恩格爾系數（EM）是政府公共投資（預算內）增長率與GDP增長率的比值。從時間序列看，1980－81，1987-89，1992，2000年，EM1，政府公共投資屬于優等品。政府公共投資性質的時間特征加劇了中國經濟周期的波動。此外，民間投資萎靡，擠出效應明顯；社會分配不公導致的消費畸形；經濟增長嚴重依賴于外部需求，經濟運行風險難控諸因素加大了中國財政的風險系數，中國財政背后隱藏著一些不能不正視的公共風險問題。[xiv]在這樣的狀況下，期望國家財政在增加司法投入方面比現在更有作為，著實有些勉為其難；如果極力為之，有可能陷入“諾斯悖論”，影響經濟發展，損害國家財政的穩定性。此外，值得注意的是，1978～1995年國家財政收入增加了5.1倍，而財政支出中的行政費用增加了17.8倍，幾乎是每四年翻一番。財政支出幾乎每三年半就翻一番，支出遠遠大于收入。其原因在于我們的政府不是一個廉價政府，而是一個最昂貴的政府。我們的政府之所以昂貴，其中主要原因是需要養活4000多萬吃財政飯的人。[xv]在這4000多萬吃財政飯的人中間，法院占了二十分之一強，在政府各部門精簡機構的浪潮中，法院的冗員裁撤工作也在緊鑼密鼓地進行，但尚未見具體統計數據。不過，有一點可以肯定，如果法院的冗員裁撤力度不強，很難期望國家財政承擔起支付全國法院編制內人員工經費的重任，也很難期望國家財政在保障全國3000多家法院業務經費方面大有作為。

2、地方財政與司法投入。目前各級法院的審判成本主要是有地方財政支付的。言及地方財政，首當其沖的是“鋼絲財政”問題。我國《預算法》規定：“各級預算應當做到收支平衡”。因此，地方政府不存在財政赤字似乎是公認的事實。但是，不容忽視的是，地方政府在堅持“預算平衡”的同時，已經走上了“鋼絲財政”之路。“鋼絲財政”是指地方財政過分依賴于單一的財源，財政運行風險重重的現象。財源的單一，使得地方政府將稅利的的征收重點集中于一個或幾個企業。[xvi]單一的產業結構使得相當多的地方走上“鋼絲財政”之路。為了維系這條鋼絲不斷，地方政府付出極大的成本。鋼絲斷裂，地方經濟穩定受到嚴重沖擊的事例比比皆是，如山東省某縣著名的“秦池酒廠”衰敗的前后，當地政府的公共收入亦成云泥。[xvii]地方財政的不穩定性以及全國各地地方財政的不均衡性和差異性是當前法院系統出現的基層法院工資、業務經費得不到保障，各地方法院“苦樂不均”現象的主要原因。根據全國人大代表古兆圣的調查、統計，欠發工資的法院達到1423個（占全國法院總數的39.98％），欠發工資月累計達5536個月，欠發工資人數122403人（占在編人員的39.92％），欠發工資總額達2.29億元的情況下，全國僅有北京、天津、上海沒有拖欠法官工資的情況。“[xviii]以江西省為例，全省法院普遍存在人員經費未撥足的現象，財政只保證基本工資，崗位津貼、物價補助、醫藥費超支部分、遺屬補貼只能依靠預算外收入解決。1998年中央決定增發的工資和江西省確定的菜籃子補貼沒發，有的地方出現在職干警與離退休人員收入倒掛現象，2001年的國務院發文全國公務員增資，基層法院沒有按期到位，增資只是檔案工資的增加，政府給法院干警開了”白條“。截至2000年底，全省112個法院（不包括專門法院），欠發工資的法院有87個，約占法院總數77.68%；其中欠發補貼、津貼的法院77個，約占總數68.75%；既欠發基本工資又欠發崗位津貼、補貼的法院10個，約占總數的8.9%.還存在少數法院，連續幾個月只發生活費，不發工資的現象。全省法院欠發工資人數3836人，欠發工資1398萬元。[xix]基層法院的工資問題，是法院經費保障最基本的問題。保障基層法院法官及其他工作人員的工資是對法院經費保障的最基本的要求。基層法院工資大面積、長時間的欠發對于基層司法工作乃至整個國家的法治建設的不利影響是不言而喻的。法院人員經費存在問題的地區，往往也存在教師工資問題、政府公務員工資問題。法院人員經費的保障水準與所在地區的經濟發展水平、財政狀況息息相關，基層法院的經費問題是地方財政實力不均衡、近年來部分地區財政狀況不佳的一種反映，也反映了”分級管理、分級負擔“的法院財政體制在整體調控方面的不足與困境。如果最基本的人員經費尚且得不到保障，業務經費的保障從何談起呢？如果業務經費得不到保障如何能避免訴訟費用征收規范進行呢？如何保證降低訴訟費用、減輕當事人訴訟負擔的司法理念的實現呢？

綜上所述，在我國公共財政的現有狀況下，繼續大幅度地增加對法院的投入實在是件困難而又不無風險的事情。是不是除了從公正審判、依法治國的高度，呼喚公共財政制度的改革步伐更快一些，更穩一些之外，在這一領域就無所作為了呢？八十年代以來，我國一直在強調“制度挖潛”，應用到我們分析的話題上，應該相信由于制度安排上的不妥當性的客觀存在，國家財政預算體制、財政收付體制、審判資源的管理和使用上還有尚待“清理”和“壓縮”的空間。從江西省高級人民法院提供的數據看，從1997年到2000年財政撥款數逐年遞增，其年均遞增率為28.63%，預算外收入也逐年遞增，但增幅遠遠低于財政撥款的增幅，其年均遞增率為3.71%.該省法院系統總收入年均遞增率約為12.93%，相對于該省法院系統10.35%的年均支出遞增率，收入遞增率略有高出。但是，從總體收支平衡狀況來看，該省法院系統經費缺口仍然很大，分別為1997年的2074.8萬元，1998年的1391.7萬元，1999年的311萬元，2000年的1097萬元。[xx]為什么收入總趕不上支出增長得快呢？為什么撥款越多支出越多呢？該省法院1998年到1999年業務經費支出的增長額為854.5萬元，1999年到2000年業務經費支出的增長額為1609.9萬元。[xxi]究竟是審理案件增多，耗費增多呢？還是暗示業務經費支出與收入的增長有某種內在的聯系？在一定程度上，這個個案證明了“制度挖潛”的可能性。

（三）法院財政體制的非憲政化問題

在第一部分對我國訴訟費用管理制度的梳理和概述中，我們沒有發現作為權力機關的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會及其常務委員會的身影。這是一個偶然嗎？如果聯系財政權，這一重要的國家權力，非憲政化的事實，應該承認這絕非偶然。

財政權是國家權力的重要組成部分，是國家機關履行其管理公共事務職權的基礎。因此，近現代國家都通過憲法對財政權作出規定并建立相應的財政監督體制。財政權在民主憲政中占有重要地位，規范財政權是近代憲政的重要內容，是人民主權和基本人權原則的體現，規范財政權是民主和法治的保障。財政權既與立法權有關，也與行政權有關，因此它不能屬于某一個國家機關的專有職權，因此，它屬于混合型的權力。我國憲法學家對財政權在立法機關與行政機關之間的分散配置進行了歸納和研究。具體來講，貨幣的發行、財政立法、稅目和稅率的確定、財政支出的規模以及財政監督屬于議會的權力。而預算法案的提出、政府經費的使用及監督屬于行政部門的權力。議會的財政權是一種決定權，與行政部門的財政權相比，它擁有對財政的實際的控制權，這種權力的形成既有歷史因素，也有其現實的合理性。由代議機關控制財政是民主制度穩定的手段之一，如果財政權完全由行政部門控制，那么國家權力的配置將會不利于代議機關行使其職權。憲法在配置財政權力的同時，也規定相應的限制手段。憲法對財政權的控制表現在兩個方面，第一是對財政收入和財政支出的限制，第二是建立國家財政監督體制。[xxii]該學者從憲政的高度闡述、分析了憲法配置財政權的重要性，立論深刻、意義重大。美中不足的是該學者沒有將法院財政權納入到憲政的視野，綜觀世界上法治國家的法院財政，大都是獨立性顯著，不受制于行政的。一般而言，由法院預算、議會批準、財政部門執行。我國與世界上的法治國家在法院財政方面的制度建構上大相徑庭，法院經費由同級財政部門作出預算，由財政部門審核、撥付、管理監督，使地方政府得以通過財政決定、分配權主宰法院的經費保障，損害法院經費保障的現象屢見不鮮，在很大程度上影響了司法獨立。

法院財政體制的非憲政化在法院財政運行流程中造成諸多不可視而不見的制度“黑洞”，是法院經費得不到保障的根本原因。因此，從根本上實現訴訟收費制度改革并使其產生實效，必先從法院財政體制憲政化入手。

三、訴訟費用管理制度的問題所在與改革的構想

訴訟費用的管理制度是訴訟收費制度的重要組成部分，對訴訟費用的征收有著很大影響。本部分在考察法院訴訟費管理制度的運行績效與法院財政體制的合理性的基礎上提出改革思路。

（一）對人民法院征收訴訟費用的監督

《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》曾規定，訴訟費用的收取、使用要納入財政管理范圍，并接受財政部門、審計部門和上級人民法院的監督。對于財政部門、審計部門和上級人民法院的監督方式未作明確規定。取而代之的《人民法院訴訟費用管理辦法》僅規定各級人民法院要嚴格按照國家統一規定收取訴訟費用，不得另行制定收費辦法、自行增加收費項目、擴大收費范圍、提高或降低收費標準。對人民法院征收訴訟費用的監督主體未作出規定。我們認為當事人是對人民法院征收訴訟費用的最適合的監督者，建議在交給當事人的票據上應列明項目金額，寫清楚所收訴訟費用的計征方法，進而完善當事人對訴訟費用征收金額有異議情形下的救濟途徑，對于當事人的異議，人民法院有義務及時作出答復并妥善處理。

（二）中央統籌缺位、省級統籌效果不彰，貧困落后地區辦案經費得不到保障，間接導致訴訟費用征收中的不當行為。

訴訟費用最終要轉化為法院的業務經費。當前我國法院業務經費保障水平極不平衡。在我國經濟發達的地區，案件數量多，標的數額大，法院訴訟費收入豐厚，某些省份法院年訴訟費收入達到幾億元。在這些地區，法院的訴訟費收入不僅可以完全彌補法院的業務經費支出，還有大量的剩余。這些地區的財政部門幾乎不給法院撥款，作為一種補償，財政部門放寬對法院“業務補助經費”使用范圍的核撥。貧困落后地區不僅辦案經費得不到保障，甚至人員經費也不能按時發放。這就形成法院系統內苦樂不均的現象，因而也不可避免地導致一些地區存在的訴訟費用征收中的不當行為。《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》中曾規定了最高人民法院統籌制度，在《人民法院訴訟費用管理辦法》被取消。《人民法院訴訟費用管理辦法》規定，省級財政專戶可以按不高于各級地方法院所收取訴訟費用的30％的比例建立省級統籌；省級統籌的訴訟費用，用于統一購置轄區內法院系統必需的業務設備和補助貧困地區法院業務經費，不得用于高級法院本身的支出。從目前的情況開，訴訟費用中央統籌缺位，省級統籌制度貫徹不力，有必要進一步加強。

（三）“收支兩條線”制度在法院系統中推行的問題點

經1989年、1996年、1999年的發展與完善，我國形成了以收支兩條線為特征的訴訟費用管理與分配制度。十四屆中紀委二次全會根據中央決定，明確提出：“任何地方和部門不能擅自下達收費、罰款的指標，也絕不允許把法定的本應上繳的收費、罰沒收入與本地本部門的經費劃撥、職工獎金福利掛鉤，堅決禁止上繳提成”。黨的十五大又指出，反腐敗是關系黨和國家生死存亡的嚴重政治斗爭，要通過深化改革，不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤，明確要求“繼續落實黨政機關與所辦經濟實體脫鉤的規定和行政性收費、罰沒收入實行‘收支兩條線’的規定，制止黨和國家機關違反規定搞‘創收’”。落實“收支兩條線”規定是從源頭上預防和治理腐敗的一項重要措施。誠然，收支兩條線制度在將收費與部門自身的經費、利益相分離，杜絕法院系統內“亂收費”、“私設小金庫”等現象，克服法院利益最大化傾向方面，起到一定積極的作用。然而，在現實運行中也暴露出一些迫切需要解決的問題。

首先，“收支兩條線”只是一種形式性的“兩條線”，法院多收，財政多退，法院少收，財政少退的常規作法使得“收”和“支”仍然變相地掛著鉤。這種當前普遍存在的制度失效現象使得“收支兩條線”制度在法院系統推行的預期效果并未完全實現。

其次，收支兩條線制度在實際的運作中，在經濟落后的貧困地區，普遍存在訴訟費用被同級財政截留、調劑的現象，使原本拮據的法院經費供給更加緊張。根據《人民法院訴訟費用管理辦法》，訴訟費用實行銀行代收制以后，不低于70%的訴訟費用交納給同級財政，同級財政應將所收訴訟費用全額返還法院用于法院的業務經費支出。據江西省高級人民法院的調查，全省75%的法院訴訟費收入不能按時足額到位，不僅52%的基層法院被同級財政調撥10—25%不等的訴訟費收入，就連省高院也被省級財政調撥30％左右的訴訟費收入。[xxiii]換言之，收支兩條線在法院系統中的推行，在相當多的地區，未建司法公正之效，先增司法拮據之弊。

再次，備用金制度貫徹不力。備用金制度是《人民法院訴訟費用管理辦法》中貫徹“收支兩條線”的重要制度。它解決的是預收訴訟費用退還和其他訴訟費用支出的問題。其他訴訟費用是法院審理活動的實際耗費，不屬于財政收入，在執行“收支兩條線”過程中，存在其他訴訟費用要不要入財政專戶，入財政專戶會不會影響案件審理，如不入財政專戶又怎樣管理和監督使用等問題，對此，法院內部和外部、各地各部門在認識上和做法上都不盡相同。1999年《人民法院訴訟費用管理辦法》辦法規定各級人民法院的訴訟費用全額納入財政專戶，同時規定各級法院要建立備用金，專門用于支付應退還的預交訴訟費用和其他訴訟費用的支出。在司法實踐中，備用金制度貫徹不力，仍有相當多的法院代收其他費用，甚至從中牟利。

最后，從制度文本看，收支兩條線制度將訴訟收費納入到行政性收費的范圍之內，混淆了行政性收費與訴訟收費、行政機關與法院的界限。

（五）改革思路

1、改進型改革思路

改進型改革思路即在維持法院現有財政體制的基礎上，對收支兩條線制度的充實與完善。

在貫徹執行“收支兩條線”制度過程中，過去過多強調的是各級法院在訴訟費用的收、管、用三個環節上加強管理，沒有預料到克服財政部門的“占壓、挪用”訴訟費用問題的嚴峻性。為克服這一弊端，建議將訴訟費用納入國家正擬建立的國庫集中收付制度中，及時開展試點工作。值得注意的是，財政部門的“占壓、挪用”訴訟費用問題在很大程度上是因各級財政不能作出較為合理的財政預算，出現支出缺口所致。缺乏有效的財政監督，也是財政部門的“占壓、挪用”訴訟費用問題的重要成因。因此，從更深層次看，克服這一弊端還需國家財政預算的科學化，財政監督的憲政化的保障。財政預算的科學化，意味著財政預算體制應由傳統預算向部門預算轉變，由基數預算向零基預算轉變。財政監督的憲政化，意味著充分發揮人民代表大會的財政資金所有者的職能，意味著行政化審計要向國家化審計轉變。

在維持法院現有財政體制的基礎上，對收支兩條線制度進行充實與完善，實施起來組織成本較小，阻力較小，但有賴于更深層次改革的支撐。

2、變革型改革思路

變革型改革思路是以法院現行財政體制由財政預算、決定型轉變為法院獨立預算型的變革為前提的。法院獨立預算型法院財政體制是指法院獨立對法院的收支作出預算，報同級人大審議，人大審議通過后，由同級財政執行的財政運行機制。

（1）訴訟費用最高法院統收統支方案。當事人將訴訟費用全額交納同級國庫，集中于中央國庫，財政部按全國人大通過的最高法院預算案全額劃撥，由最高法院按照各級人民法院的收支計劃統籌、核撥，用于補助各級法院的辦案經費。

（2）訴訟費用省高級人民法院統收統支方案。當事人將訴訟費用全額交納同級國庫，集中于中央國庫，省（直轄市、自治區）財政部門按省級人大通過的省高法院預算案全額劃撥，由省高法院按照本省各級人民法院的收支計劃統籌、核撥，用于補助本省各級法院的辦案經費。

法院獨立預算的法院財政運行機制是法治國家的通行做法，能使法院財政實現真正意義

上的獨立，進而有利于實現司法獨立；能夠統一保障法院必須的業務經費開支，從而避免法院因經費不足而通過不當收取訴訟費用的方式來侵害當事人的利益。訴訟費用最高法院統收統支方案、訴訟費用省高級人民法院統收統支方案相比較，前者更為徹底也更為理想，后者更為現實。就當下的實際狀況而言，實施兩個方案中任何一個都存在的共同的制度制約和操作難點。需要現有財政體制實現憲政意義上的調整，因此涉及的部門多，關系復雜，需要投入較大的組織成本、技術成本、信息成本；需要強化各級人大的預算審核及預算執行監督職能；需要法院內部財務部門的職能轉化，由現在的領撥、管理為主的職能向預算、管理為主的職能轉變，同時要強化法院內部的財務審計。

四、小結

訴訟收費制度是關系到國民接近司法的程度，關系到法院運行的經費保障的重要制度。它以訴訟費用征收制度為中心，涵蓋訴訟費用的管理制度。訴訟收費制度改革既涉及到訴訟費用征收中的費用種類、計征方法以及相關司法政策的調整，也涉及到法院財政運行機制的合理化問題。訴訟收費制度改革是一個實現訴訟費用征收制度、訴訟費用管理制度乃至整個法院財政運行機制各自完善、相互配合的復合的制度良性化運作的過程。本稿從既要促進國民接近司法，又要保障法院獨立運營的財政基礎的基本理路出發，探索了我國訴訟費用管理制度與訴訟收費制度改革的一般原理，并在借鑒國外相關制度及經驗的基礎上，結合我國國情提出相應的改革思路，從司法獨立的高度提出改革的思路，以期對我國的訴訟收費制度改革有所助益和推動。

參考文獻：

[i]參見：王亞新：《社會變革中的民事訴訟》，181頁，中國法制出版社，2001年第1版；柴發邦主編：《民事訴訟法學新編》，第280—281頁，法律出版社，1992年版。綜觀世界各國的訴訟收費制度，實行無償主義的有法國和西班牙諸國，其依據是，法律既禁止私人自力救濟，顯系認為保護私權為國家的責任，因此裁判費用應由國家來負擔，而不再向訴訟當事人收取。參見鐘鳳玲：《臺灣地區民事訴訟收費制度》，《比較法研究》，第3、4期。根據王亞新教授的考察和理解，在特定時期我國民事訴訟實行一種相當純粹的公共負擔原則，與法國、西班牙等國訴訟無償主義制度的立法初衷或者“路徑依賴”是不同的。我國之所以要實行一種相當純粹的公共負擔原則，且能夠在一個較長的時段上維持這種作法，取決于很多歷史的、社會的條件。這主要是因為當時的民事訴訟基本宗旨在于通過解決糾紛來防止矛盾激化以維護社會治安。在對民事訴訟這種“刑事性”的理解下，民事審判所發揮的外部性效果在本質上與刑事審判并無二致。與刑事審判在今天依然實行完全的公共負擔原則一樣，當時的民事審判采取公共負擔的作法也是順理成章的。

[ii]柏春：《落實“收支兩條線”的重要意義及應注意的問題》，《人民司法》，1998年第7期。

[iii]1、所有收費項目和收費標準，必須按規定得到批準，國務院、省政府明確規定取消的收費項目全部取消，要求降低標準的已作降低，沒有發生違反規定越權新設收費項目，擴大收費范圍，提高收費標準的問題；2、依據國家法律、法規和行政規章執行罰款決定，無亂罰款行為。做到執行罰款決定與收繳相分離；3、收費要憑物價部門頒發的《收費許可證》，做到亮證收費。收費和罰款使用中央或省級財政部門統一印制（監制）的票據，無自行印制票據（或無票據）行為；4、按規定將行政性收費和罰沒收入及時、足額繳入國庫和預算外資金財政專戶，無截留、坐支、私分等行為；5、罰沒物品的管理符合國家規定，無占用、私分或低價變賣罰沒物品行為；6、按照國家有關規定使用和管理訴訟費，無亂支、濫用訴訟費行為；7、單位財務收支由財務部門統一歸口管理，所設銀行賬戶符合規定，財政部門核定撤銷的賬戶已全部撤銷，無擅自開設銀行賬戶和私設“小金庫”問題；8、按規定期限填報《行政性收費收入統計月報表》和《罰沒收入統計月報表》，真實反映行政性收費和罰沒收入的收繳情況；9、本單位在落實“收支兩條線”規定方面制定了嚴格的領導責任制和有關規章制度。在加強管理和監督方面采取了得力措施；10、對違反“收支兩條線”規定的行為，能夠及時依法依紀作出處理。

[iv]1、財政部門按照預算內外資金結合使用的原則，統一核定法院、檢察院、公安和工商行政管理部門預算，預算安排與部門行政性收費和罰沒收入脫鉤。2、在核定部門或單位預算時，對編制內人員經費優先保證；對法院、檢察院、公安部門的公用經費，按照高于當地一般行政機關一倍以上的標準安排；對工商行政管理部門正常運轉所需公用經費，按照高于當地一般行政機關的標準安排；對辦案、裝備和基礎設施經費，根據工作任務專項予以安排。3、對法院、檢察院、公安和工商行政管理部門的經費申請、撥款，在預算核定數額內，及時審核撥付，無拖延行為。4、按規定印制（監制）票據，發放及時，按規定委托罰款繳納代收機構。5、按規定上報統計報表，真實反映行政性收費和罰沒收入的解繳情況。

[v]人民法院財務管理的主要任務主要包括：1、合理編制人民法院預算，統籌安排、節約使用各項資金，保障人民法院正常運轉的資金需要；2、定期編制財務報告，如實反映人民法院預算執行情況，進行財務活動分析；3、建立、健全內部財務管理制度，對人民法院的財務活動進行控制和監督；4、擬定裝備、物資配備標準；5、加強人民法院資產管理，防止資產流失；6、對人民法院直屬單位及轄區內下級人民法院的財務活動實施指導、監督；7、依法管理訴訟費和罰沒收入。

[vi]基本支出是指人民法院為保障其機構正常運轉、完成日常工作任務所發生的各項支出。

[vii]項目支出是指人民法院為完成特定工作任務或事業發展目標，在基本支出之外所發生的支出。

[viii]自籌基本建設支出，是指人民法院經批準用財政預算撥款以外的資金安排的基本建設支出。

[ix]“囚徒困境”是博弈論里的經典范例之一，講的是兩個嫌疑犯作案后被警察抓住，分別被關在不同的屋子里審訊。警察告訴他們：如果兩人都坦白，各判刑8年；如果兩個人都抵賴，各判1年；如果其中一人坦白另一人抵賴，坦白的放出去，不坦白的判刑10年。這里，每個囚徒都有兩種戰略：坦白或抵賴。結果是，每個人都選擇坦白，各判刑8年。兩個決策主體最理想的結果和各自最佳的選擇結果之所以脫節，是因為在無法傳遞信息、進行溝通和協商的情境下，他們能且只能作出使各自利益最大化的決策。

[x]2001年7月至10月政府為籌集區區幾十億社會保障資金而減持國有股對整個證券市場的破壞給我們帶來“諾斯悖論”的感性認識。參見魏鳳春、于紅鑫：《中國潛在財政危機的成因與對策》，《戰略與管理》，2002年第1期。

[xi]參見魏鳳春、于紅鑫：《中國潛在財政危機的成因與對策》，《戰略與管理》，2002年第1期。

[xii]參見：王亞新：《社會變革中的民事訴訟》，167頁，175頁、179頁，中國法制出版社，2001年4月第1版。

[xiii]張木生：《中國公共財政的困境》，《戰略與管理》，2001年第2期。

[xiv]魏鳳春、于紅鑫：《中國潛在財政危機的成因與對策》，《戰略與管理》，2002年第1期。

[xv]張木生：《中國公共財政的困境》，《戰略與管理》，2001年第2期。

[xvi]如紅塔集團每年提供的利潤和稅收占云南省財政收入的60%—70%；山東省蒙陰縣銀麥集團、魚臺縣孔府宴集團都大約提供當地財政收入的90%左右。參見：魏鳳春、于紅鑫：《中國潛在財政危機的成因與對策》，《戰略與管理》，2002年第1期。

[xvii]魏鳳春、于紅鑫：《中國潛在財政危機的成因與對策》，《戰略與管理》，2002年第1期。

[xviii]《來自基層訴心聲》，《人民法院報》，2002年3月14日。

[xix]參見：薛江武、張勇玲：《法院經費保障問題的分析與思考-江西法院經費保障情況調查報告》，《人民司法》，2001年第8期。

[xx]數據來源：薛江武、張勇玲：《法院經費保障問題的分析與思考-江西法院經費保障情況調查報告》，《人民司法》，2001年第8期。

[xxi]數據來源：薛江武、張勇玲：《法院經費保障問題的分析與思考-江西法院經費保障情況調查報告》，《人民司法》，2001年第8期。

[xxii]參見：朱福惠：《憲法與制度創新》，288—293頁，法律出版社，2000年9月第1版。

[xxiii]參見：薛江武、張勇玲：《法院經費保障問題的分析與思考-江西法院經費保障情況調查報告》，《人民司法》，2001年第8期。