導語：檢察機關行政公益訴訟問題研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：2017年的《行政訴訟法》新增了檢察機關提起行政公益訴訟的相關規定，標志著該制度在我國的正式確立。雖然公益訴訟在前幾年的試點推行中取得了良好的效果，但是其仍處于起步階段，發展尚不完善，檢察機關在實際操作中面臨著受案范圍狹窄、線索來源單一、舉證責任分配和配套機制不健全等諸多困境。為此需要適當擴大受案范圍，增加多渠道線索來源，明確檢察機關與行政機關的舉證責任和權限等，以更好地完善行政公益訴訟制度。

關鍵詞：檢察機關；行政機關；行政公益訴訟；舉證責任

一、檢察機關在行政公益訴訟中的角色定位

《行政訴訟法》第25條第4款明確規定檢察機關在履行職責過程中發現行政機關的違法行政行為或者不作為等致使公共利益遭受損害，有權向人民法院提起公益訴訟，但理論界和實務界對檢察機關在行政公益訴訟的定位尚有爭議。持“原告說”的學者認為檢察機關是基于原告的身份提起訴訟，其權利、義務與普通訴訟中的公民、法人或其他社會組織等并無差異，只是在“利益代表”上有所區別，檢察機關并非由于自身權益受損才提起公益訴訟，而是公共利益受到侵害，而普通訴訟中的原告只要認為行政行為侵害自身合法權益就可以提起訴訟。持“公訴人”說的學者其實是對比檢察機關在刑事訴訟中的刑事公訴人身份［1］。我國《憲法》明確規定檢察機關的法律監督職能，其當然享有監督行政機關，保護公共利益的權力，因而行政公訴人的身份定位實質上是檢察機關的職能體現。2018年3月，“兩高”了《關于檢察公益訴訟適用法律若干問題解釋》（以下簡稱《解釋》）讓檢察機關有較清晰的角色定位，該《解釋》第四條規定了人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起訴訟，并依照民事訴訟法和行政訴訟法的相關規定享有權利和履行義務，并且第十條規定了檢察機關享有案件上訴權。由此看來，將行政公益訴訟中的檢察機關定位為“公益訴訟原告”可能更為合適。“公訴人說”雖然承認了檢察機關作為法律監督者的身份基礎，但現代公訴制度基本圍繞刑事公訴展開，在目標追求與程序設計上與行政訴訟制度差別較大，難以調和，也容易陷入刑事訴訟中訴訟地位的爭議［2］。而檢察機關作為公益訴訟原告提起訴訟是基于檢察監督職能所應盡的客觀義務，所代表的是公共利益，也有助于維護當事人平等的法律地位。

二、檢察機關提起行政公益訴訟的實踐困境

2017年《行政訴訟法》的修改使我國行政公益訴訟制度邁入一個新階段，2018年的《解釋》通過對行政公益訴訟的訴訟主體、受案范圍、訴訟程序等內容作出規定使得行政公益訴訟制度穩步推進。近兩年檢察機關通過提起行政公益訴訟督促行政機關依法行政，極大減少了公共財產和利益的受損，但在具體的實踐操作中仍存在一些問題亟待解決。（一）受案范圍狹窄。《行政訴訟法》第25條規定人民檢察院發現有關行政機關在生態環境保護、食品藥品安全領域、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域有違法行使職權或怠于行使職權的行為時可以向人民法院提起行政公益訴訟［3］。雖然立法者在制定法律時對該條款以“等領域”采取了兜底解釋，表明在除以上四個領域之外若有損害國家或社會公共利益的情況，檢察機關也可提起行政公益訴訟，但是據最高檢的工作報告中顯示，2018年全年共辦理了108767件行政公益訴訟案件，其中，涉及生態環境和資源保護的有59312件、食品藥品安全領域41118件，占據了總案件數的絕大部分。可見，實踐中行政公益訴訟的范圍最主要還是基于第25條所列舉的四類。可是實踐中除以上《行政訴訟法》中列舉的四個領域之外尚存在大量因行政機關違法行使職權或不作為導致國家利益、社會公共利益受侵害的案件［4］，這些案件由于沒有直接的利害關系人而無法起訴，本應由檢察機關承擔維護公共利益的責任，但是法條中受案范圍規定的欠缺使得檢察機關未能及時提起公益訴訟，不僅使國家和社會公共利益面臨著損害不斷擴大的危險，也使檢察院的監督職能得不到充分發揮。隨著行政公益訴訟的深度開展，現有關于受案范圍的規定已滿足不了現實需要，適當擴大受案范圍是相當必要的。（二）案件線索來源渠道模糊。從現有法律規定來看，我國將檢察機關提起公益訴訟案件的線索來源界定為“在履行職責過程中發現”［5］，從試點工作積累的經驗和目前實踐可以得知檢察機關履行職責通常包括職務犯罪的審查，偵查起訴以及訴訟案件監督等，但是2018年的《解釋》中并未對此進行具體說明，這就造成了線索來源渠道的模糊。一般來說，學術界通常認為線索來源有三：群眾舉報，其他機關告知以及檢察機關履行職責中自行發現。首先就群眾舉報而言，由于行政公益訴訟重在保護國家和社會公共利益，并沒有直接的受害者，雖然現實中不乏有正義之士勇于捍衛公共利益，但絕大部分群眾出于時間精力等考量并不會進行舉報。其次在其他機關告知上，人大、政協等其他單位在日常的工作處理或調查中一定能發現許多線索，并且具有較大真實性，但是目前還未形成完備的機關間溝通告知機制，大大限制了檢察機關獲取案件線索。最后關于履行職責中自行發現是法律明文規定檢察機關可采取的一種線索來源方式，主要是防止檢察權對行政權的過多干預，但隨著公益訴訟的開展，檢察機關僅通過履職中發現這一方式難以保證所有損害公共利益的違法行政行為都能得到處理。對此檢察機關需要拓寬線索來源渠道，多方收集和聽取人民群眾或其他單位的線索信息，以便更好地推動公益訴訟制度的發展。（三）舉證責任分配問題。舉證責任分配是訴訟中的核心問題，證明主體需要對自己所主張的事實提供證據加以證明，否則就要承擔結果不利于已的訴訟風險。我國《行政訴訟法》第34條規定了一般訴訟中當事人的舉證責任分配規則，即由原告承擔因被告做出的行政行為導致自己利益受損的證明事實，而被告須對自己行為的合法性做出證明，通常稱之為舉證責任倒置規則。行政公益訴訟屬于行政訴訟的范疇，那么在公益訴訟中，是否也應該主張該規則呢？從現有法律規定來看，似乎并非如此。2018年的《關于檢察公益訴訟案件的司法解釋》第22條規定，人民檢察院在提起行政公益訴訟時需要提交起訴書、行政機關違法行使職權或不作為而導致國家利益或社會公共利益受侵以及檢察機關已進行訴前程序的證明材料［6］，由此看來檢察機關需要對行政機關行政行為的違法性進行舉證。因此在行政公益訴訟中采取的是“誰主張誰舉證”的規則，這明顯與行政訴訟法規定的舉證規則相沖突。而理論界對行政公益訴訟的舉證責任分配也有分歧：一種觀點認為行政訴訟法中關于舉證責任分配的規定同樣適用于行政公益訴訟，原因在于公益訴訟也屬于行政訴訟范疇；另一種觀點認為行政訴訟法中規定舉證責任倒置規則是為了平衡訴訟中雙方當事人法律地位不平等，但在行政公益訴訟中檢察機關擁有與行政機關對等的地位并足以抗衡行政權，因而并不適用舉證責任倒置規則，應當由檢察機關承擔證明責任。那么關于舉證責任到底該如何分配才能最大程度發揮公益訴訟制度功能，目前法律規定的舉證規則是否最方便案件的審理是值得完善和探討的問題。（四）配套機制不健全，辦案隊伍薄弱。第一，就行政公益訴訟的配套機制而言，首先體現在專業鑒定機構的缺乏上，因為公益訴訟常常發生于那些專業性強又極其復雜的領域，必須經專業機構鑒定和檢測才能得出確切的結果，而全國能從事專業領域鑒定的機構數量并不多，遠遠滿足不了現實需要。其次在財力支撐上，雖然近年來檢察機關加大了對各種硬件設備等的投入，由于公益訴訟的特殊性，通常需要咨詢專業機構或委托鑒定、評估等，費用高昂的問題長期存在。這些費用是由檢察機關先行墊付還是被起訴人行政機關承擔，目前還沒有明確的定論。第二，在辦案隊伍上，目前檢察機關內部辦理公益訴訟的部門是民事行政檢察部門，由于近年來新增加許多業務，直接導致辦案力量的薄弱，特別是一些基層檢察機關的民行檢察部門只有一兩名員額檢察官，案多人少的矛盾更加突出。其次，行政公益訴訟作為新時期的一項重要任務涉及行政執法的各個環節，對檢察人員的業務素養，專業知識儲備，調查取證等方面的能力提出了更高的要求，但是由試點經驗看來，具有專業行政理論知識和業務能力的檢察隊伍尚顯薄弱，影響了公益訴訟工作的順利開展。

三、檢察機關提起行政公益訴訟的制度完善

（一）檢察機關提起行政公益訴訟應遵循的原則。第一，遵循積極有為的原則。檢察機關作為行政公益訴訟的唯一提起主體，必須將促進行政機關依法行政以保護國家和社會公共利益作為其價值追求目標。在此基礎上檢察機關必須主動擔起責任，通過建立多渠道線索來源機制，部門間溝通合作機制，專業的辦案機制以推動行政公益訴訟的發展。第二，遵循有限監督的原則。因行政行為具有復雜性、專業性的特點，檢察機關在調查處理時并不比行政機關具有優勢，因而應當尊重行政機關的自由裁量權，切不可越俎代庖。特別是在提出檢察建議時，應當保持謙抑審慎的態度，重在讓行政機關自我糾正，而不是代替行政機關作決定。第三，遵循最后救濟的原則。檢察機關要充分發揮檢察建議的功能效用以節約司法資源。檢察機關發現因行政機關違法行使職權或不作為導致公益受損時要提起檢察建議，此外還要跟蹤檢察建議的實施，發現有錯誤應當及時修正，在面對專業性強的行政行為時應當與行政機關共同商量解決。若行政機關經過訴前程序仍不履職，檢察機關才能提起行政公益訴訟。（二）檢察機關提起行政公益訴訟的具體完善路徑。1.適當擴大公益訴訟案件的受案范圍。公益訴訟制度對檢察機關來說是一項全新的工作任務，目前還處于探索的初步階段，《行政訴訟法》將其受案范圍限定在四個主要領域內并用“等”字作為兜底，是為了讓檢察機關有足夠時間去適應這份業務積累經驗，如果將受案范圍盲目擴大，檢察機關內部人員、財力等跟不上實際需要，不僅影響公益訴訟工作的進行，還會對原先傳統業務造成阻礙。但經過試點和全面推行的階段，檢察機關在辦理公益訴訟案件中已經積累了相當多的經驗，因而可以適度擴大受案范圍以更大化地保護公益。除法律明確規定的四類以外，因違法行使職權或不作為導致公益受損的情況不計其數，雖不可全部將其納入受案范圍，但筆者認為在現階段應當納入的包括：一是英烈權益保護，根據最高檢2019年工作報告已辦理英烈保護公益訴訟案件57件，表明實踐中已經屬于受案范圍，但應當在法條中予以明確規定以更好地保護公益。二是弱勢群體權益保護，特別是針對弱勢群體的勞動權、休息權等基本權利受到侵害時理應得到保護。三是涉及城市規劃的，如城市規劃的垃圾焚燒廠、重度污染的企業、養殖場等，都直接影響著一定區域內公民的合法權益［7］。2.拓寬公益訴訟案件線索來源渠道。目前法律規定檢察機關只能在履行職責過程中獲得案件線索，實踐中有很多其他違法行使職權或不作為致使公共利益受損的情形卻屬于“履行職責”范圍之外，為使公共利益得到及時有效的救濟，筆者認為應當首先對“履行職責”作擴大解釋。作為目前公益訴訟的唯一提起主體，檢察機關擔負著保護公益的艱巨責任，其應當充分利用新聞媒體、微博等方式主動地發現案件線索，不該僅僅限制在“履行職責”這一圈子里。此外，就群眾舉報而言，由于沒有激勵機制導致公眾基于成本的考慮并未及時向檢察機關舉報其知道的案件線索，一方面檢察機關需要開通舉報熱線、網上舉報通道便利公眾，另一方面檢察機關可酌情給予公眾獎勵，并及時向舉報人或社會公布案件調查結果。另外，檢察機關應當與其他國家機關如人大、政協等建立暢通的線索溝通機制，保證其他機關得到的關于致使公共利益受損的線索信息能夠及時傳送到檢察機關手里。如此一來，不僅彌補了檢察機關線索來源單一的現狀，還使得社會公眾和其他機關參與公益訴訟中來，共同維護國家和社會公共利益。3.完善舉證責任分配規則。長期以來檢察機關作為我國唯一的法律監督機關一直處于優勢地位，那么在行政公益訴訟的舉證方面我們要求檢察機關承擔行政行為違法性的證明責任是否合理。筆者認為并非如此，原因有三：其一，檢察機關在收集證據方面并不一定比行政機關有優勢，因為行政行為是由行政機關做出的，大部分資料實際掌握在行政機關自己手里，由其證明行為的合法性可能更方便快捷。其二，雖然《解釋》中規定檢察機關在提起行政公益訴訟時須提交因行政機關違法行使職權或不作為導致國家和社會公共利益受損的證明材料，［8］實際上是將行政行為是否符合法律規定交由檢察機關，但與《行政訴訟法》規定的舉證責任倒置規則存在沖突。其三，行政公益訴訟工作對檢察機關來說也是全新工作，在證明行政行為是否合法方面并沒有行政機關經驗豐富，況且讓其承擔太多證明責任也會打擊工作積極性。綜上，筆者認為由行政機關承擔自己所做的行政行為符合法律規定的證明責任更為合理。但在因不作為導致公共利益受損的情況下，由于檢察機關自證較為困難，可由檢察機關承擔這一部分的證明責任。4.完善配套機制，加強辦案人員隊伍建設就完善配套機制而言，一是要建立國家專業鑒定機構庫，加強對專業鑒定機構的行政管理。一方面要實行嚴格的準入制度，對那些業務不熟練鑒定不過關的機構應當及時責令整改或作清退處理；另一方面要鼓勵專業鑒定機構間加強溝通與協作，提升鑒定能力，共同投入到行政公益訴訟的鑒定工作中來。二是要建立公益訴訟專項資金管理制度。面對鑒定、評估、咨詢等高額費用，檢察機關往往難以承擔，因此需要建立起公益訴訟專項資金，檢察機關在面對需要支付高額費用時可以向該資金賬戶申請領取，由財政部門統一劃撥，并監督檢察機關對資金的使用。此外，筆者認為若確實因行政機關的過錯而導致公益受損，這筆費用由行政機關最終承擔較為合理。就加強辦案人員隊伍建設而言，首先要增強壯大民行檢察部門隊伍力量以解決案多人少的矛盾。其次要提升辦案人員辦理公益訴訟案件的能力，行政公益訴訟涉及調查、訴前程序、提起訴訟、出庭應訴等多個環節，不僅要求檢察人員有扎實的檢察業務功底，還要求其要具備行政法專業知識理論、調查證據、文書寫作以及出庭應訴等多方面能力，因而需要定期開展專業性強的業務培訓會提高檢察人員各方面的能力，打造一支專業辦理公益訴訟案件的隊伍。

參考文獻：

［1］李洪雷.檢察機關提起行政公益訴訟的法治化路徑［J］.行政法學研究，2017（5）：52-62.

［2］汪瑩.檢察機關提起行政公益訴訟的問題研究［D］.廣東：廣東外語外貿大學，2018：13.

［3］秦鵬，田韶華.檢察機關提起行政公益訴訟的相關問題探析［J］.河北科技大學學報（社會科學版），2018，18（4）：51-57.

［4］李偉，林仙芝.對行政公益訴訟的若干思考——以公益訴訟司法解釋第26條的理解為視角［J］.人民司法（應用），2018（22）：107-111.

［5］邵世星.檢察機關提起公益訴訟狀況評估與對策建議［C］⫽國家檢察官學院，中國人民大學法學院.深化依法治國實踐背景下的檢察權運行——第十四屆國家高級檢察官論壇論文集，2018：22.

［6］原凱.檢察機關提起行政公益訴訟的角色定位與制度構建［J］.湖北工業職業技術學院學報，2018，31（6）：39-45.

［7］解睿.檢察機關提起行政公益訴訟制度的現實困境與完善［D］.西安：西北大學，2018：22.

［8］丁震.檢察機關提起行政公益訴訟舉證責任分配問題研究［D］.蚌埠：安徽財經大學，2018：25.

作者:廣曉健 單位:安徽大學