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本文作者：高琳閆瑩工作單位：長安大學經濟與管理學院

郗恩崇教授在《道路運輸行政管理》一書中明確地提出了交通行政綜合執法的概念，從多個方面論證了綜合執法在交通行業中實行的必要性與可行性，并概括了交通行政綜合執法改革的內容，為各地各部門的綜合執法改革提供了借鑒，具有一定的權威性。陳偉炯教授在《公路、水路交通行政綜合執法的必要性初探》中充分肯定了交通行政綜合執法的作用，通過分析綜合執法模式在各地的嘗試實踐活動，總結出了其發展的必要性及受制的瓶頸因素，并指出綜合執法是大勢所趨。重慶市交通委員會將重慶市高速公路綜合執法改革、區縣交通綜合執法改革和全市交通綜合執法改革的探索與實踐的成效總結為“兩降低兩提高”。此外，重慶市交通委員會還提出在改革過程中要將交通執法的3項職權分開，形成監督制約與協調機制。王濟鈞對交通行政綜合執法的概念進行了理清與界定，分別從管理熵理論、系統理論、效率理論和公平原則4個方面分析其對交通行政綜合執法改革的指導與借鑒意義。除此之外，國內還有很多學者對綜合執法進行了研究。比如，張成富在總結濟源市探索的綜合執法模式的基礎上，分析全國行政執法中存在的問題及解決措施等。學者們普遍認為綜合執法能夠提高執法效率、優化交通環境、提高隊伍素質，是交通執法發展的必然趨勢。雖然隨著國家政策的不斷調整（如費稅改革），這些理論中有一些內容已不再適用（如省市交通征稽機構消失），需要進行調整，但是其總體的思路是正確的，這些理論能夠指引著交通執法向著更加科學的方向發展。

目前，各地均在積極探索綜合執法改革，但各個省市的具體做法并不完全相同。要搞清楚綜合執法問題，首先要區分聯合執法與綜合執法之間的差異。聯合執法是為了解決由于平時執法不力長期積累起來的問題或者其他比較突出的問題，由兩個或兩個以上不同行政主體分別派出一定數量的工作人員組成聯合執法隊伍或機構，共同進行行政管理或行政處罰的活動。這種執法隊伍的建立往往是依據各地地方政府的文件或者行政命令而成立，沒有嚴格的法律依據來保障。而交通行政綜合執法就是將交通部門下設的多個行政執法機構歸并為一個機構，將各交通執法機構的交通行政處罰權、監督檢查權和行政強制執行權相對集中的交由經整合設立的交通綜合執法機構行使。聯合執法模式簡單易行，聯合了公路路政、道路運政以及公安警察共同執法，不用對多個交通執法部門進行徹底的改革，減少了改革過程中來自多方面的阻力。但是，聯合執法在實質上并沒有對執法部門進行徹底整合，交通部門分割與其利益沖突的問題沒有得到徹底的解決，這使得聯合執法體制短期成果明顯，長期效果不穩定。而綜合執法是把道路運政、水運行政、公路路政、航道行政、港口行政等行政機構的交通行政檢查、違法處罰、行政強制執行3項職責從原交通行政管理機構中分離出來，進行重組與整合，交由綜合執法機關統一行使，避免職能交叉。這種模式在制度上具有明顯的優越性。但由于改革過程中較大程度的涉及到各部門的利益問題，因而將面臨更多的阻力。總的來說，聯合執法并非長久之計。這種改革模式并不徹底，長期執行的結果是聯合執法之前的部門利益分割問題會再度出現。因此，交通運輸行政執法最終的發展方向還是要進行徹底地改革，向綜合執法轉變。

1.陜西省行政執法現狀分析目前，陜西省政府有26個交通行政管理直屬單位，包括公路局、運輸管理局、航運管理局、路政執法總隊等。其中，公路局路政執法總隊是陜西省公路路政執法主體，日常業務與公路局路政管理處合署辦公。它是獨立的法人機構，省公路局行使實際的管理職責。省交通運輸行政管理共有8個執法門類4支執法隊伍。由于陜西省現行的交通管理體制采用條塊結合的管理模式，公路路政條、水運運政條、航道行政條以及道路運輸管理條有其各自的執法隊伍負責所轄管理范圍內的職責。因而在執法過程中存在著職能交叉、政出多門等現象，影響了行政執法的效率。總的來說，陜西省交通行政執法存在以下問題。（1）政出多門、重復執法。陜西省現行的行政管理體系中，交通管理的主體是交通行政主管部門。道路運政、公路路政等機構分別依照相關法律法規行使職責。與此同時，公安部門負責保障交通安全，具有管理車輛等職能。公路路政條、水運運政條、航道行政條、港口行政條以及道路運輸管理條有其各自的執法隊伍負責所轄管理范圍內的職責。這些職能分工將交通管理分割成很多條塊，每一條塊的執法主體都有可能為了維護自身的利益而破壞整個行政執法的利益。由于職責權限劃分不清，導致各執法部門之間缺乏協調、各自為政、重復執法的現象增多。公安、公路路政和道路運政部門之間對權力和利益的爭奪破壞了交通行政管理的完整性。對道路使用者來說，將面臨不同部門的重復收費和重復受罰，違反了交通行政處罰中“一事一罰”的原則，也有損執法隊伍的形象。（2）行政立法體系不完善。隨著我國立法的迅速發展，交通法律法規及規章制度日趨成熟。我國交通行政法規體系是由若干個交通子行業的法規體系組成的。從當前交通主管部門所管轄的范圍來看，具有相對獨立行政職能的子法規體系有道路運政、公路路政、水運行政、航道行政、港務行政和公路收費行政等。公路路政、港口行政分別有《公路法》和《港口法》作為法律保障，道路運政、水運行政、航道行政和公路收費行政分別有《道路運輸條例》、《水路運輸管理條例》、《航道管理條例》和《收費公路管理條例》作為保障。交通運輸雖然在立法上得到了迅速發展，但是由于執法體制的不完善，導致執法部門在做出行政行為時，仍然存在缺乏法規依據和相關規定不合理、不配套的問題。例如，《陜西省公路路政管理條例》第二十條規定：對公路造成較大損害的車輛，應當立即停止行駛，接受公路管理機構的調查處理。而在公路執法過程中，由于賠償費的尺度過寬，往往致使路產受損，國家資產流失。因此，應針對現行法律法規在執行過程中存在的矛盾及時進行調整，使執法部門在執法過程中做到有法可依。（3）行政執法成本高?，F行重復的管理體制將大幅增加行政管理成本。各個部門重復購置設備、建立執法辦公設施，大大增加了固定資產投資成本。由于陜西省內實行分頭管理的執法模式，每個執法部門都組織執法隊伍。同時，為了擴大自身的管理范圍與權限，各部門都在擴大執法隊伍，導致執法隊伍人員臃腫。這種膨脹很容易導致“養人來執法，執法為養人”的結果，其結果最終反映在管理成本上。（4）執法人員素質低。目前，從事交通行政執法的人員中有一部分是從社會人員中招聘而來的。這些執法人員沒有經過嚴格的執法培訓，在簡單地了解執法知識后就上路執法。有些聘用人員素質較低、缺乏耐心，很容易出現暴力執法的現象，這對執法人員的形象造成了一定的負面影響。雖然聘用社會人員為相關執法部門充實了隊伍，但是無疑會降低執法人員的整體素質。2.陜西省綜合執法改革的必要性（1）進行綜合執法改革符合科學發展觀的要求。綜合執法改革可以避免政出多門和重復執法，完善行政立法，提高執法人員素質水平，解決執法隊伍中長期存在的級別、性質、編制等問題，是陜西省在交通運輸領域內貫徹科學發展觀的必然要求。解決上述問題的核心在于理順執法體制，建立高素質的綜合執法隊伍，實行交通行政綜合執法，使分散的執法機構變為綜合的執法機構，從而減少執法主體的數量，避免多頭執法的現象。這無疑會促使執法隊伍改變工作作風，實現執法人員的專職化，提高執法人員的素質。（2）進行綜合執法改革是深化交通行政體制改革的必然要求。交通執法改革是交通行政改革的一個重要組成部分，要完成交通行政改革，必須要進行執法改革。我國目前正在向法治社會轉變，執法的規范性與公正性對形成合理的行政執法體系、提升執法機關公信力起著關鍵性的作用。對交通執法資源進行整合，能夠推進依法行政，增強交通行政執法的公正性和權威性，有利于轉變政府職能，提高行政執法的整體實力和效率。有些省市的交通行政綜合執法的理論與實踐研究已經相對完善，陜西省可以結合實際情況進行借鑒。事實上，隨著交通行業的快速發展，為了調整交通市場秩序，交通行政綜合執法成為了實現交通行政管理目標的具體標志，因此，其執行的好壞越來越成為國家交通行政相關法律法規的執行效果評定的標準。