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黨的十六屆三中全會提出要“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展。’，這一科學的發展觀，既是我國完善社會主義市場經濟體制，全面建設小康社會的客觀要求.也是我們創新行政體制的指南。第二次世界大戰以后，隨著國家干預和福利國家的興起，政府的職能日益擴張，政府的規模不斷擴充，政府的權力日益膨脹，政府管理主導了整個經濟社會的發展。如今，盡管信息社會改變了工業社會官僚體制賴以存在的基礎，但政府作為一種處理全)二川生利益矛盾，實現社會共同利益的工具性存在物這一本質特征并沒有改變。尤其是在各發展中國家，政府仍對各項事業的發展路向、進程與質量有著強大的控制作用。不過，政府這種作用發揮得如何，與政府行政體制自身是否完善有著密切聯系，如果行政體制科學合理、運轉協調，就能起到積極的推動作用，反之則會起阻礙或負面作用。因此，在我國完善社會主義市場經濟體制過程中，應依據科學的發展觀，大膽創新行政體制。

一、創新是行政體制救以構筑的“基石”

行政體制是指國家行政機關職權的劃分、機構的設置及運行等各種制度的總和。行政體制的性質及發展方向決定于一國的政治制度，這是根本性的前提。在這一前提之下，行政體制具體構筑的‘•基石’，則為政府職能。行政體制是否科學合理有賴于政府職能定位與優化狀況，職能定位合理、配置妥當，能為合理構建行政體制奠定良基，反之則不然。從政府作用的領域看，政府職能分為政治職能、經濟職能、文化職能、社會職能四大基本職能，這四大領域的職能內容，可根據不同時期社會、經濟發展水平，進行程度不同的、方式有異的創新。目前，可采取以下舉措積極推進。

(一)創新政府職能的界定方式政府基本職能除在總體方向、宏觀控制上尤其是政治職能由國家依法規定外，各領域具體職能界定的方式方法可予以創新。現行各政府職能界定來自兩個方面，或參照上級政府的做法定之;或根據政府各部門自身對環境的理解而定之。一言以蔽之，由管理者、服務提供者一一政府自己界定。這種界定辦法，易受管理主體意志左右，因此，現實中人們對政府想管什么、管到什么程度，難以把握，政府機關往往從自身利益的需要考量，或從政府主觀愿望出發，沒有真正考慮到經濟社會發展的客觀要求，沒有顧及到公眾合理的需求。對此，必須予以創新。政府職能要體現社會公眾的“公意”，其具體內容應交由公眾、企業、社會中介組織等根據實際情況提出，或由政府委托某個公共組織提出交由社會廣泛評議，政府組織研究分析后再予界定。這樣界定的政府職能符合客觀實際，能滿足公民、社會的需要，避免政府單方面強制界定后產生的不必要的問題。

(二)收縮政府職能作用的范圍政府作為超然于社會之上的一種權威性公共機構，其職能作用的范圍是公共領域，而不應是私人領域。我國現有的政府職能范圍較廣，存在許多“越位，，、“錯位’，現象，政府管了許多屬私人領域的事務。其主要原因，一是受計劃經濟體制慣性的影響。二是不適當地擴大了私人領域中的“公共，，面。盡管私人領域在主要限度內或一定的層面內為“私’，，但這種“私”活動需在公共規則下進行，而這些公共規則除由非政府公共組織如行業協會等明定外，主要由政府從宏觀上進行規范。政府在組織擬定公共規則時，通常事先也考慮了執行公共規則的需要，為確保規則落實到位，往往既規定了監管職責，也一并規定了具體的實施，使得監管演變成了直接的干預，許多私人領域的事務都被納入到政府職能范圍之內。結果使政府陷人不必要的私務之中，宏觀調控乏力，市場活力受損，社會自身能量無法釋放，整個經濟社會發展受阻，因此，收縮政府職能作用的“觸角”，不只是樹立“有限政府’，理念問題，而必須采取措施付諸實施。一方面要根據實情，將政府現承辦的一些具體事務推向市場，實行市場化，如市政基礎設施建設與管理等事務可通過一定的形式實現市場化。一方面要依據條件，將政府現直接提供的公共服務轉交社會，推行社會化，如把一些資質評定、產品鑒定工作交由行業協會等中介組織;把為居民辦理某些證件等工作可轉交給社區組織承辦，等等。唯此，政府職能方能真正歸位。

(三)適時調整政府職能結構經濟、社會發展不同階段，政府職能結構有別。建國初至十一屆三中全會前，我國政府職能以政治職能為主，其他的則位居其次;十一屆三中全會后，政府職能重點轉向經濟職能，發展經濟成為政府工作重中之重。各級政府竭盡所能地吸引外資、擴大投資、拉動消費、推動出口，相互競爭，自覺或不自覺地將GDP增長作為增長和發展核心，極力加快經濟增長，忽視r社會其他方面的均衡發展，特別是生態環境保護、公民的基本生活保障、文化教育、醫療衛生等方面積累了較多問題。因此，在我國進人全面建設小康社會過程中，要及時將政府職能結構進行根本性調整，要將以經濟職能為主調整為經濟職能與社會職能并重，強化公共管理與公共服務，按照十六屆三中全會提出的“五個統籌’，要求，推進社會整體發展。除對政府職能基本結構調整外，對政府運行職能結構也應全面調整。現在，政府機關在管理活動中，重執行、輕決策，決策往往受部門利益左右，受追求執行效率的影響，決策缺乏科學合理性，造成多變和失誤，決策、執行、監督三職能整體分割各政府部門，職權缺乏應有的制約，造成監督乏力，效能缺失等。因此，應按照黨的十六大提出的決策、執行、監督相協調的原則，強化公共決策，改善宏觀調控，加強依法行政，增強行政監督的效力。

二、創新是行政體翻組織“續體”

公眾與行政體制最直接的接觸是各類政府機構.它們的管理活動直接或間接地影響著公眾的生產、生活。在日常生活中，公眾要辦一些事情往往首先想到是相應的政府機構。政府機構是政府職能的“載體，，，是推行各類管理與服務的主體。政府機構作為行政體制的組織載體，雖然總體七是依政府職能的需要而設，但是在政府職能已明確定位的前提下，政府機構如何具體設置則有相當的彈性空間。如相近的兩項或兩項以上職能既可由一個機構承擔，也可設兩個機構;既可在上一級政府設立機構，也可在上、下多級政府設置相應機構等等。表面來看，政府機構的設置似乎缺乏“規矩”，實則不然。政府機構設置與經濟、社會發展密切相關，在工業社會，政府是按照德國社會學家馬克斯•韋伯提出的“官僚組織模型’，設置的，官僚等級制是組織載體的主要形式。進入知識經濟時代，官僚等級制則顯現出許多與新形勢不相適應的矛盾，如官僚組織非人情化與人性之間的矛盾、專業化分工與協調之間的矛盾、官僚體系的封閉性與民主社會的開放性之間的矛盾等等，因此“重塑政府’，，構建新的治理模式已成為西方發達國家公共行政變革的主流。處于經濟、社會、行政全方位變革的時代，我國各級政府組織機構，應按照完善社會主義市場經濟體制的總要求，積極借鑒西方發達國家公共行政改革經驗，不斷創新。

(一)應積極隨職能轉變整合政府機構在政府職能轉向公共領域過程中，一些事務被推向市場，另一些事務被轉交社會，相應的政府機構應予調整，或撤銷改制，或弱化歸并整合。對納入公共領域范圍內的社會公共事務，則應根據職能性質、職能運行要求合理設置機構，宜綜合設置的，機構不應分設;確需分設的，還應綜合考慮上下層級之間的合理分工等。在調整政府職能結構過程中，應弱化管制性部門，按精干原則重新整合;強化市場監管和公共服務部門;加強宏觀決策研究部門。

(二)應大膽隨組織結構形態的發展創新政府機構隨著信息技術的廣泛運用，政府機構的組織結構形態將逐步由官僚制的金字塔式的層級結構向扁平網絡化發展。扁平型組織結構，既影響傳統行政區劃層級體制，尤其是城市的市轄區政府，在信息技術應用達到一定程度時，市轄區政府機關可予虛化，或撤銷，重新歸并整合為市政府的執行機構(新加坡、香港實行一級政府的模式體現了這個特點);還會影響傳統政府機構設置模式，傳統政府機構集政策制定與政策執行于一身，權力集中，而扁平型組織結構沖擊了傳統的權力結構，削弱了集中化程度，加強了分權趨向，20世紀80年代英國實行的執行局化改革體現了這一特征。因此，在以科學的發展觀追求新的發展目標過程中，應視條件成熟情況逐步創新政府機構的結構形態。

(三)應積極穩妥地借鑒治理理論創新政府機構傳統社會主要是“政府一企業’，二維度格局的社會，政府是公共事務治理的唯一主體，政府壟斷了管理;當今，“政府一社會中介組織一企業’，三維度結構正逐漸取代二維度結構，在這個變化過程中，公共事務與私人事務相互滲透、公共事務日趨復雜化，政府“壟斷’，公共事務日益困難。治理理論認為，應將公共事務的管理權限和責任，從政府壟斷中解放出來，形成由政府與社會共同治理的局面，即由政府、非政府公共組織共同治理。非政府公共組織包括行業協會、社會福利組織、社區組織等，它們可作為準公共管理主體，依法從事一定的公共管理和服務活動。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，我國各類非政府組織將逐步發展與完善起來，并對公共管理產生積極影響作用。因此，要逐步培育非政府組織，目前應重點培育和發展各類行業協會、中介組織、社區組織，使其增強能力，有效地承接政府職能轉變、政府機構撤并后轉交的公共事務，并通過它們的作用，進一步推進政府機構的創新。

三.創新是行政體創運行“軟件”

行政體制有效發揮其推進經濟社會發展的積極作用，除按職能科學設置政府機構這一“硬件’，外，還應設計好其運行“軟件’，一一機制。行政運行機制是政府機構為有效行使職能而制定的各類工作定則與制度。機制的合理設計，是政府機構協調、高效運轉的前提與基礎，機制設計不完善，即使職能定位合理、機構設置科學，整個行政體制的能量仍難以釋放;機制設計相對完善，不僅能實現體制所追求的目標，而且能反過來推進體制的完善與創新，包括對職能定位的調校;對機構設置的調整等。誠然，創新行政運行機制對體制創新意義重大，然而，現實中，各級政府在開展行政體制改革過程中，總是把政府機構的調整作為改革重點，盡管近幾年政府已經意識到職能轉變的重要性，但仍然沒有把行政運行機制創新提上議事日程，以致改革雖然聲勢浩大，投入了較大成本，卻總是成效甚微，體制之“舊病’，常常復發，達不到應有的“境界”。機制創新，乃行政體制創新的突破口。可以講，西方的“新公共管理，，運動，除政府職能市場化轉變外，實質上是一場行政運行機制的變革。因此，在全面建設小康社會征程中，創新行政運行機制刻不容緩。

(一)應創新行政決策機制行政決策是行政機關對如何履行職能做出決定的活動。行政決策既要體現社會公共事務的客觀要求一一科學性;又要體現公眾的“民意”，做到公平、公正，即具有民主性。而要實現科學性和民主性，就必須有相應的機制作保障。現行的政府決策，大多由政府機關做出，并未真正廣納社會的意見，沒有進行充分的論證;政府機關的決策，大多部門化，部門往往依自身工作便利或責任最小化原則決策，難以實現經濟、社會發展利益最大化，與行政決策內含的特性相悖。為此，我們應按照黨的十六大及十六屆三中全會精神，堅持以人為本的原則，不斷改革和完善決策機制。一要采取切實可行的措施，建立公眾和社會各界意愿充分表達的機制，建立健全民意測驗和社會輿論調查、收集系統，使民意能合理地作用于政府決策。二要建立各類專家咨詢委員會，及時咨詢和聽取專家的意見，全面提高決策質量。三要建立健全決策評估系統與機制，考核和評估政府決策質量、水平和效益，適時修正和完善決策不當和偏差。四要建立決策責任追究機制，對不依民主科學決策程序而造成不必要的失誤，視情況追究相關人員的責任。

(二)應創新行政協調機制行政協調是為保證各政府機構有序運轉而開展的必要活動。行政協調之必需，乃因政府職能分工配置后，職能之間仍存在合理的交叉銜接問題，或相關部門需互動，或相關部門部分職能有因果關系，或此部門職能的履行需彼部門協助配合，或此部門的活動對彼部門有重大影響等。在這些合理的關系下，如不進行有效協調，則會使關系紊亂，或影響整個政府工作，或影響局部工作，結果既損害政府形象，又對社會、經濟的發展造成不利后果。因此，必須有效協調。而要確保行政協調的效力，就必須建立健全以工作為中心的行政協調機制，按不同的工作關系特點，確立主動型協調工作制度，如凡有因果關系的，屬原因方的應積極主動協調結果方，后者要自覺地接受協調，并按彼此協調意見行為。如此創新行政協調機制，能改變目前我國各級政府中習慣以領導人的身份、行政級別高低開展行政協調，以及不斷設立臨時協調機構協調的傳統做法，做到既職責分明，又協調行動，相互主動溝通，并共享資源(可借電子政務建設予以支撐和加強)，努力形成一體化的、“無縫隙”的、高效協調運轉的政府。

(三)應大膽引人項目制治理機制項目制在工程建設領域廣泛應用，項目法人對項目的策劃、籌資、建設、經營、償債和資產的保值增值，實行全過程負責•法人既享受充分的權利，又承擔相應的風險。政府在實施治理過程中，也應積極引入這種機制。如將公共物品的供給與公共服務的提供，按不同項目予以分解，采取競爭方式交給擁有豐富專業知識與技能的組織具體實施，政府只負責宏觀規劃、有效監管。這種項目制式的市場機制，能改變現行政府既“掌舵”，又“劃槳”的治理模式，實現為公眾、社會提供更多、更優的服務目的。此外，還應不斷完善行政監督制約機制，規范政府的行政行為，推進依法行政，增進政府的績效。建立健全政府行政成本控制機制、行政責任機制等。創新行政體制，任重道遠，在建設小康社會的征途上，我們應全面樹立科學的發展觀，及時抓住時機，大膽探索，勇于實踐。唯有如此，方有新的突破，并取得實效。