導語：FDI與公共行政革新的關系一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

中國公共行政與公共管理研究從20世紀80年代開始，但其實踐始點很難清楚地描述。長期以來我們致力于運用管理學、政治學、經濟學、法學、社會學、系統科學多學科的理論與方法對政府和公共組織進行有效治理，取得的進步有目共睹。fdi是資本跨國流動的一種方式，毫無疑問，FDI對中國經濟的推動作用是明顯的，但FDI對中國公共管理的影響和推動作用常常隱藏在各種表象之后，其關聯性不易觀察。對這些關聯性的研究和分析，有助于揭示FDI對中國經濟社會的全面影響。

一、FDI催生新的非官方的公共政策活動者

改革開放以來，中國FDI增長速度一直比較快。2010年，中國FDI為1057億美元，居世界的位次從2005年的第4位提高到第2位，占世界的比重從2005年的7.3%提高到9.4%，中國已成為世界最具吸引力的外商直接投資國之一。統計數字的背后實際上反映中國FDI的增長引起較深層次的變化———它使長期以來以國有企業和集體所有制企業為特征的經濟體系被打破，外資企業（中外合資企業、中外合作企業、外商獨資企業）作為公共政策的新的活動者開始在中國的公共政策的舞臺扮演角色。外資企業與國有企業和集體所有制企業不同，政府直接干預管理的影響比較小，它們生存的政策和法律有別于國有企業和集體所有制企業；而且外資企業其獨立性遠大于國有企業和集體所有制企業，國有企業和集體所有制企業從誕生之日起在很大程度上依附于政府，自我生存和發展的能力較弱。在外資企業工作的員工與國有企業和集體所有制企業也有很大不一樣，外資企業員工和外資企業有比較清楚地契約關系，國有企業和集體所有制企業這種關系比較模糊。FDI催生有別于國有企業和集體所有制企業的外資企業和外資企業員工不可避免地改變了中國行政管理的經濟環境，以中國國有企業和集體所有制企業為重心的公共行政管理制度和方法必須順應這種變化。這種變化的動力不是全部來自FDI,但離不開FDI,換言之，正是FDI使中國市場經濟主體多元化，使得中國行政管理政策和制度的制定必須將它們作為其中因素加以考慮才能行之有效。與FDI高度相關的外資企業及其員工在公共行政管理改革中所起的作用也會隨著其地位的提升不斷增大。外資企業利用它們掌握的資源，通過游說、宣傳、捐款等方式，或者通過政協、人大等官方正式的渠道表達自身利益要求，對公共政策施加越來越大的影響，盡管它們在一般情況下并不直接參與公共政策的制定。在外企工作的員工年富力強，大多享受良好教育；與他們的外籍員工一樣，他們是知識和技能的載體，這些新生代工人通過參加利益集團或利益團隊，或者對實施的政策采取合作或者不合作的態度來表達他們的利益傾向，對公共政策施加影響。

二、FDI是推動中國制度創新的力量

中國對外開放政策的實踐始于20世紀80年代，其中一個目的也是為了吸引外國資金，利用國內國外兩個市場和兩種資源發展中國經濟。但中國經濟體制改革或者政府機構改革也有很多矛盾和阻力，需要重組和改革才能達到目的。如果內部力量比較平衡，引入新的因素可能就能打破平衡，實現飛躍，這個新的因素可能是FDI。擴大對外開放，加快外國資金進入的步伐，促使FDI上規模上水平，中國應該進行比較大規模的制度創新。借鑒和模仿是制度創新的開始，比較容易被接受的辦法就是按國際通行的慣例管理中國經濟，也就是說可以援用國際上一些通行的做法和管理制度。加入世界貿易組織彰顯了中國領導人改革開放的努力和決心。從直接影響上分析，加入世界貿易組織促進中國貿易投資便利化，但在公共政策層面，它要求廢除和建立大量的經濟法律制度，包括政府管理經濟的制度和程序，這樣才能與世界貿易組織的制度基本吻合或者不至于有矛盾。所以FDI與中國公共行政之制度創新的關聯性是清楚的：如果中國不需要FDI，也不需要加入世界貿易組織，也不需要重新審視經濟法律制度進行必要的廢止或新立。FDI對中國經濟發展的貢獻是積極的，雖然它是中國通過用市場或其它資源換取。它不僅推動中國進一步對外開放，而且對中國公共行政和公共管理的影響也在悄然發生，成為中國公共政策變化的一個重要的考量因素。

三、FDI對政府經濟治理方式提出新要求

FDI對以政府為核心的公共管理產生影響的力量還在于它對政府職能部門提供的服務提出了不同的要求。政府治理經濟的方法必須由針對傳統的計劃經濟的轉向市場經濟，部門功能也應隨之改變才能順應這種要求。換言之，政府開始在引進和借鑒西方管理經濟的理論和方法，比較間接地管理經濟而非直接干預，讓市場機制發揮其應有的作用。與這些轉變同步發生的就是使公共行政與公共管理的模式的轉變，政府做什么不做什么應有比較清晰地界線。這樣政府與企業界線清晰也使政府不至于由于國有企業經營不善背上沉重包袱。FDI可能通過跨國公司兼并國企進入中國，它不僅改變國企的性質和運營方式，而且間接驅動政府職能轉變，以適應新經濟環境的要求。這些被兼并的國企—先是“國營企業”再轉變為“國有企業”，一般而言盈利的動機并不如跨國公司強勁，自主經營的能力較弱，與政府的界線不夠清晰。兼并后要求的外部的運營環境畢竟不一樣。FDI也可以通過綠地投資進入中國，但創造的就業機會略有不同。綠地投資接納新生代勞動力比較多，不一定能夠象兼并一樣仍然雇傭被兼并的企業的員工。但政府面對就業的壓力也需要FDI進入以解決部分問題。這種相互需要的關系使得政府愿意做出某種改變，比如更具有回應性、更具有效率和效能，更公開廉潔以這些改變最為交換外資進入。當然，上述的改變從根本上也是政府和執政黨本質上的要求。FDI同時對政府機構改革提供樣板，FDI無論是通過綠地投資或者兼并創辦企業，產權清晰、管理水平較高、盈利能力較強，容納勞動力較多，稅收貢獻較大。其效率與效益都是政府想要的，對中國政府再造企業型的政府有借鑒意義。FDI還使得中國政府提供的公共服務與其他國家能夠進行比較。比如投資人可能有較多的機會與政府官員接觸，他們可能會告訴這些官員在他們的國家類似的行政事務如此這般處理，通過比較官員能夠學習和借鑒其他國家的經驗，進一步官員們可能會審視和修改部門職能和辦事程序，以便服務更到位、效率更高。

四、FDI需要政府“善政”，推動政府提高效率和效能

FDI產生和規模擴大的原動力是追逐利潤，它需要東道國提供良好的治理（goodgovernance）環境。因為一個不善于治理的政府會把其低效率和高成本轉嫁到企業，包括以FDI方式進入的外資企業。什么樣的治理可以稱得上是良好的治理，或者什么樣的公共行政從經濟的角度判斷堪稱“善政”（“goodgovernment”）。彼特認為（Peters，2001:86)其中一個標準是“他的決定應該代表它服務的公眾的利益”。伍德（Hood1991,inToonen2003b:470)也認為公共行政的三個核心價值在于回應性和滿意度（respon-sivenessandsatisfaction）、正直和信賴（integrityandtrust）、可靠和信度（reliabilityandconfidence）。圖那（Toonen，2003b:470-471)解釋說回應性和滿意度強調的是公共行政節儉和經濟，以保證公共行政精簡和目的性強；實誠和信賴意味著政府應該公正、公平、清廉，以保證政府誠實公正；可靠和信度包含穩健、靈活和可持續，以保證政府強健和富有恢復力。盡管不同的政治文化對“善政”和“正確的行政”（“properadministration”）有不同的標準，但公共行政和公共管理的方向都指向“3E”—效率、效能、公正（effi-ciency,effectivenessandequity）。FDI對公共行政或公共管理的影響在于外商與政府進行磋商時他們具有一定的討價還加能力。在實踐中，投資人在中國市場準備進行投資最先接觸的幾乎就是政府官員，此類接觸是一種政治環境的調查。此后對政府服務的一些要求也可以看作是一種磋商，這些磋商可能包含列舉了對政府公共行政服務質量的要求，或者是他們心目中“善政”和“正確的行政”的要求。為什么外國投資人能夠和政府坐在同一談判桌上進行磋商？外資的流動性決定FDI有這種討價還價的能力。外資進入的“雙贏”效應使政府愿意用“市場換資金”或“市場換技術”甚至“善政換資金”。迄今為止，僅靠“市場換資金”恐怕已經遠遠不夠，良好的治理能力和具備“3E”特征的“善政”吸引力越來越大。如果我們不具備提供市場和“善政”的能力和條件，外資就會流向其他國家和地區。“有限政府”的觀念也有助于優異的政府治理的形成。因為“有限政府”使政府將有限的時間和財力集中在有限的目標上，比如說宏觀層面的公共行政，在理論上它就能保證服務的質量。良好的治理不完全是迎合FDI，也是政府機構自身改革發展的需要。

五、FDI對思想庫的貢獻影響中國公共行政改革

觀點和政策的關系吸引很多學者加以研究。薩博提爾（Sabatier1991,inParsons,1995）認為觀點是“推動變革的力量”（inParsons,1995：195），彰顯觀點在政策形成中的重要作用。寇倫達和科斯（ColanderandCoats，1989,inParsons,1995)認為觀點和思想的傳播有三種模型：第一種模型是“傳染病模型”（theinfec-tiousdiseasemodel）；第二種模型是“觀點買賣型”（“themarketplaceforideasmodel”）；第三種模型是“資訊理論模型”（“thein-formationtheorymodel”）。第一種模型描述了觀點傳播象傳染病一樣，向敏感人群傳播；第二種模型認為觀點猶如產品可在市場上買賣；第三種模型解釋觀點就是信息流，不停地流傳和被賦予新意。FDI不僅可以是資本的載體，也還可以是觀點的載體，它是“傳染病”的攜帶者或觀點的“賣家”或“信息源”。經由FDI帶來的觀點和方法經過傳播形成“傳染病社區”（“epistemiccommu-nities”），影響思想庫，進而影響公共政策的制定。嚴格地說，其他因素對觀點傳播也有作用，但FDI所起的作用較為特殊，比如可能他們用不同的視角對政府進行評判：官員可能不僅僅是中國傳統文化中的“父母官”，還是人民的公仆；政府不僅是有權威的政府，也是服務型的政府。這些獨特的視角下的觀點的傳播對中國致力建設廉潔高效的政府的影響意義深遠。中國公共行政實踐中的一個問題就是還不能完全擺脫“人治”。FDI要求政府依法行政，政策相對穩定和透明，這也是資本增值內在的要求，即它總是要求資本運營在一種可預見的條件下進行，即使現實當中這種真正可預見的情形不見得一定存在。因為較為穩定和可預見的公共行政環境使投資人比較容易計算投入和產出，這樣投資人就可以據此確定投資或者不投資。為什么FDI和觀點有密不可分的聯系？因為FDI執行者是不同國家不同文化背景下的人，如果他們是他們各自政治經濟文化的代表也是情理之中的事。當這些人進入東道國投資，他們會不由自主地將母國文化和東道國文化進行比較，然后指出孰優孰劣。此外，FDI的執行人進行投資所執行的計劃有其完整性，即輸出資金的同時與之配套的觀點也夾帶輸出；這并不是意味著FDI不需要適應，恰恰相反，FDI很需要適應，但他們也會挑戰東道國習以為常的東西，比如會對公共行政環境和經濟環境提出不同的要求。FDI帶來的觀點最可能匯集到思想庫，然后在這些思想庫里被較為系統地整理、分析和研究。這些中國思想庫大多分布在政府政策研究機構、高校和科研院所，特別是前者，它們對公共政策的影響最直接、最有效。思想庫也不是被動地等待FDI到來點燃思想的火花，思想庫應該具有革命和創新精神。思想庫視野開闊，兼收并蓄，海納百川，可能最有能力甄別FDI帶來的觀點的正確性。所以FDI對思想庫的貢獻不僅僅是向思想庫輸出思想的過程，也是思想庫自身主動吸納各種有益觀點的過程。

六、結語

中國公共行政改革是在復雜的政治經濟背景下的改革，改革的發展和進步是多種力量和因素影響的結果。FDI對中國經濟發展的貢獻一開始就比較多地得到關注，但它對中國行政管理改革的作用較為隱蔽和間接，容易被人忽略。FDI與中國行政管理改革的相互作用的關系或其關聯性表現在FDI作為一種資本流動的方式進入中國，除了使得中國經濟成分多元化的同時催生了非官方的政策活動者；FDI的國際性要求中國法律和政策環境也有國際性和通用性即按國際通用的制度和方法來治理經濟，因而迫使中國法律和政策也做順應式的調整；與法律和政策調整同步的是中國治理經濟的方式的變化以及政府致力建設高效廉潔的服務型的政府，或者西方學者稱之為“優異的治理”或“善政”。對中國公共政策影響最直接的思想庫在不同的程度上也受FDI帶來的觀點的影響。對FDI與中國行政改革的這種關聯性進行定性分析有難度但仍可行，不易克服的困難是很難描述兩者之間作用力度的大小，即FDI究竟在多大的程度上影響中國公共行政改革的方向和進程。中國公共行政改革在經濟改革和政府機構改革的主戰場中穿梭前行，發現和揭示它的動力源和影響因素有學術價值更有指導實踐的意義。