公共行政改革論文
時間:2022-08-26 11:24:05
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一、政府體育行政職能的含義
(一)現(xiàn)代政府行政理念的轉(zhuǎn)變
當(dāng)今社會的進(jìn)步、經(jīng)濟的快速發(fā)展,必然會影響同一時期的行政法及行政法學(xué)的發(fā)展?!靶姓ㄔ谌魏螘r候都是與當(dāng)時流行的國家主導(dǎo)理論直接相關(guān)的”[3]。在21世紀(jì),占主導(dǎo)地位的行政理論是服務(wù)行政理論,管制行政理論已被取代,理論基礎(chǔ)的變化決定了政府職能將會得到全面發(fā)展。新的公共服務(wù)理論理念的引入,使我國政府行政管理從過去的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。新的公共服務(wù)理論要求政府:其一,政府的職能從管理行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變,服務(wù)的對象是“公民”,而不能理解為“顧客”,是主動關(guān)注公共利益具有一定權(quán)力的公民;其二,社會管理主體由單一走向多元,政府的管理手段也逐漸從行政型向法律型和經(jīng)濟型為主轉(zhuǎn)變;其三,多種社會公共服務(wù)供給方式的公共服務(wù)體系的初步形成。我國從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟,從管理型行政到服務(wù)型行政,管理的理念在發(fā)生轉(zhuǎn)變,服務(wù)型政府的本質(zhì)是以公共利益為價值取向和出發(fā)點,所以,需要在不斷提高對服務(wù)型政府行政認(rèn)識的同時轉(zhuǎn)變政府行政職能,重新研究我國政府與公民之間的關(guān)系,確立政府的職能。
(二)現(xiàn)代政府體育行政職能的含義
政府體育行政職能是受原生性職能影響的一種再生性職能,它源于社會但隨著社會環(huán)境的變化而產(chǎn)生變化,是相對穩(wěn)定的一種動態(tài)平衡。政府新的體育行政職能再生,而原有的部分職能返還給社會,通過一個動態(tài)過程逐步形成社會體育管理需求與政府體育行政的相對平衡。政府的體育行政職能源于社會,隨著我國以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革的不斷深入,社會環(huán)境發(fā)生了變化,使政府的體育行政職能隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。目前,政府的體育行政職能中有一部分要調(diào)整變化,有新增政府體育行政職能,也要減少部分政府體育行政職能,這里需要強調(diào)的是減少的職能由非政府體育組織承擔(dān),但要依據(jù)非政府體育管理組織的成熟度,不能盲目地一刀切。社會環(huán)境條件好成熟度高,就釋放部分政府體育行政職能,也就是我們經(jīng)常講的,對于社會或市場能有效解決的,應(yīng)放給市場和社會。政府釋放部分體育行政職能,同時又再生了新的政府體育行政職能,這就要求政府在釋放體育行政職能的同時,要理清自身的職能,不能出現(xiàn)釋放不夠、再生過分的局面,形成行政職能沉積。具體地講就是,政府釋放了部分體育行政職能,成立了運動項目管理中心,其目的是釋放部分政府職能,逐步返還職能于社會,但運動項目管理中心在多年的實踐中并沒有理清自身的職責(zé),并逐步發(fā)展成“二政府”的局面,并且在項目的推廣方面職責(zé)不明,主要工作體現(xiàn)在經(jīng)營奧運項目上,而項目自身體育文化的發(fā)展弱化。當(dāng)今,服務(wù)行政的理念推動我國行政法和行政法學(xué)的發(fā)展及行政觀念的革新,從而導(dǎo)致政府職能含義的變化,致使政府體育行政職能內(nèi)容需要重新界定。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、體育文化的進(jìn)步,人們對體育文化需求在不斷地增多,這就要求政府重新考慮自身體育價值取向的定位,確定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能,履行政府行政職能上的義務(wù)。所以,服務(wù)行政理念要求政府體育行政職能有三重含義:一是新的體育行政再生職能。由于社會環(huán)境的變化,體育需求增多,社會自身不能解決的問題出現(xiàn),就再生出必須由政府承擔(dān)的職能。二是在政府體育行政中政府不能也不應(yīng)該是全能的,政府要考慮自身的能力,擺正自身的位置,下放部分權(quán)力,服務(wù)公民。三是政府在確定自身能力的基礎(chǔ)上,研究公共體育服務(wù)的內(nèi)涵及供給的方式,承擔(dān)本國體育全局發(fā)展宏觀調(diào)整的重任。長期以來,我國政府體育行政職能受政治職能的影響極大,政府體育行政職能占據(jù)了體育管理的大部分空間,也就是政府集決策與執(zhí)行于一身,這也是因為新中國成立時間短,統(tǒng)治階級維護(hù)自身利益的需要;但隨著今天我國經(jīng)濟體制改革的深入,社會環(huán)境發(fā)生巨大的變化,就要求政府讓空間于社會,將體育管理的部分公共職能返還于社會,同時又要承擔(dān)社會產(chǎn)生的新的社會自身無法解決的職能,這是社會發(fā)展的需求。目前,我國政府體育行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于兩方面:一是調(diào)整政府體育行政與體育市場和體育產(chǎn)業(yè)的關(guān)系,在市場逐步成熟的基礎(chǔ)上,把部分權(quán)力返還給產(chǎn)業(yè),同時,讓市場在資源配置中起決定性作用。政府體育行政職能的重點應(yīng)該放在市場不能做和做不好的地方,切實把政府體育行政職能轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、制定體育產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)范監(jiān)督體育市場和提供公共體育服務(wù)等方面上來,以推動體育市場、體育產(chǎn)業(yè)向前發(fā)展。二是調(diào)整政府與非政府體育組織的關(guān)系。在非政府體育組織逐步發(fā)展成熟的過程中,逐步下放轉(zhuǎn)移部分權(quán)力,發(fā)揮非政府體育組織管理的積極性,而政府體育行政在把握全局的基礎(chǔ)上,辦好非政府體育組織自身不能解決的問題。難點是如何把握社會環(huán)境條件發(fā)展的成熟度問題。釋放政府體育行政職能需要社會條件的支撐,如果社會環(huán)境條件的成熟度把握得不好,就會出現(xiàn)機構(gòu)臃腫、人員冗余、效率低下等一系列問題,這時政府又會向社會體育領(lǐng)域伸出看得見的手,干預(yù)社會環(huán)境。所以體育行政職能轉(zhuǎn)變是長期的問題,總是在釋放、再生、釋放再生中尋找平衡。
二、政府體育行政職能轉(zhuǎn)變中的幾種關(guān)系
(一)政府體育行政職責(zé)與職權(quán)的關(guān)系
在現(xiàn)實中,政府職能的外部表現(xiàn)一般為職責(zé),而職責(zé)非常容易同政府職權(quán)混雜在一起,這樣會使政府在工作行為時對哪些行為是依法可以做的,哪些是不能做的造成混淆,出現(xiàn)政府不作為、亂作為的現(xiàn)象,造成政府的體育行政能力下降。那么,政府行政職責(zé)的概念是什么?“行政職責(zé)是指行政主體在行使國家賦予的行政職權(quán),實施國家行政管理活動的過程中,所必須承擔(dān)的法定義務(wù)。行政職責(zé)隨行政職權(quán)的產(chǎn)生、變更或消滅而變化”[4]。我們可以把這種觀點理解為,政府行政職責(zé)是在實施政府行政活動過程中,所承擔(dān)的法定義務(wù);也可以理解為行政職責(zé)與行政職權(quán)力的先后順序,即先有行政職權(quán)再有行政職責(zé),而且容易理解為只有行使行政職權(quán)時才有所承擔(dān)的法定義務(wù),也容易理解為只有行使職權(quán)時才有職能,而忘記了政府應(yīng)該承擔(dān)的法定義務(wù)。職責(zé)含義的發(fā)展,傳統(tǒng)的行政職責(zé)系指行政主體及其行政人在行使行政職權(quán)過程中依法必須承擔(dān)的義務(wù)。這種定義是建立在行政職權(quán)的基礎(chǔ)之上的。行政主體先有職權(quán),再有職責(zé),職責(zé)是行政主體在享有和使用職權(quán)時才必須履行的。這種定義并不符合服務(wù)行政的要求。服務(wù)行政要求政府全心全意為人民服務(wù)。人民創(chuàng)立政府的根本目的是希望政府能解決個人不能解決的社會問題,滿足人民的各種需求。所以,政府首先擁有的是職責(zé)[5]。從上述分析我們可以得出,在服務(wù)行政的理論中應(yīng)是先有職責(zé),而后有行政職權(quán),行政職責(zé)是法律規(guī)定的行政機關(guān)必須履行的行政義務(wù)。法律規(guī)定了行政機關(guān)的行政職責(zé)之后,才會賦予行政機關(guān)相應(yīng)的行政職權(quán)。也就是政府體育行政職責(zé)的概念是行政機關(guān)必須履行的政府體育行政上的義務(wù)。
(二)政府體育行政職能與體育產(chǎn)業(yè)和市場的關(guān)系
隨著中國社會經(jīng)濟的發(fā)展,過去的計劃經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)生了根本改變,按照市場經(jīng)濟改革的要求,政府體育行政職能應(yīng)該從體育產(chǎn)業(yè)和市場活動中退出,市場在體育資源配置中起決定性作用,所以,需要正確認(rèn)識以政府為主導(dǎo)的體育管理體制與體育產(chǎn)業(yè)及市場之間的平衡問題,通過轉(zhuǎn)變政府體育行政的職能,解決目前體育發(fā)展問題。政府體育行政在逐步從體育產(chǎn)業(yè)、體育市場中退出,長期以來被行政管理學(xué)界稱為“既當(dāng)教練員,又當(dāng)運動員”、“既劃槳,又掌舵”的政府體育行政行為將成為歷史。“2014年3在26日,同志在沈陽主持召開部分省市經(jīng)濟形勢座談會,他說:我們要相信市場,相信老百姓有無窮的創(chuàng)造力。你根本想象不到,市場有多大的創(chuàng)造力。因而政府必須要下定決心轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán),充分發(fā)揮市場‘想象不到的作用’。政府要當(dāng)裁判員,不要老想當(dāng)運動員”[6]。由此可以看出,解決體育市場與政府體育行政職能的問題,將是水到渠成、順理成章的事情。同時,要認(rèn)識到政府對體育產(chǎn)業(yè)和市場的間接管理,政府從體育產(chǎn)業(yè)、體育市場退出,是一種轉(zhuǎn)變不是弱化政府對社會的管理,而是一種與現(xiàn)代管理理念接軌的全新管理模式。十八屆三中全會《決定》指出“市場在資源配置上起決定性作用”,我國體育發(fā)展在這方面最明顯的問題,就是中國職業(yè)體育發(fā)展的扭曲,俱樂部資本的投入方?jīng)]有權(quán)力,而是政府行政控制資本權(quán)力,形成產(chǎn)權(quán)不明的局面。幸好投入的是國有資產(chǎn)居多,政府可利用政策方面優(yōu)勢從另一方給予一定的平衡,這不是政府的扶持,而是政府的掌控,政府在辦中國的職業(yè)體育。新的政府體育行政理念要求必須放權(quán)于資本方,讓資本在市場中運作,并擁有其自身的權(quán)力。
(三)政府體育行政職能與非政府體育組織的關(guān)系
新的公共服務(wù)理論理念的引入,既意味著我國在社會體育管理主體向多元發(fā)展,又意味著政府權(quán)力由無限轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢蕖U皇求w育管理的唯一組織管理主體,體育管理由政府體育行政部門同非政府體育組織共同承擔(dān),各管理主體承擔(dān)自身的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)力,公共體育管理要充分發(fā)揮非政府體育組織的能力,逐步形成共同管理社會公共體育的新的適應(yīng)中國特色的體育管理模式。也就是說,社會公共體育的管理要由全社會來承擔(dān)。這就需要對公共社會體育管理的職能、責(zé)任、義務(wù)的承擔(dān)主體進(jìn)行重新組合與分工,具體講就是,部分政府體育行政公權(quán)力的主體轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移公權(quán)力要通過立法的形式,實現(xiàn)權(quán)力的轉(zhuǎn)移。我國的公共體育管理發(fā)展要形成政府體育行政部門擔(dān)負(fù)體育發(fā)展宏觀的調(diào)控、把握體育發(fā)展大方向和建立規(guī)章制度準(zhǔn)則的重任,在政府體育行政部門的主導(dǎo)下形成政府體育行政部門與非政府體育組織共同管理的權(quán)力分配新格局。就政府而言,改革簡單地講就是簡政放權(quán)。通過改革現(xiàn)有的政府體育管理體制,建立新型的體育管理模式,不斷提高政府體育管理的績效,使體育事業(yè)單位、體育市場、公民社會體育得到發(fā)展,逐步形成社會體育管理的主體多元,最終達(dá)到協(xié)同共治的目的。
(四)政府體育行政職能中群眾體育與競技體育的關(guān)系
隨著我國經(jīng)濟水平的不斷提高,推動社會文化的發(fā)展,并帶動了體育文化的繁榮,使公民在社會生活中體育價值觀念發(fā)生了改變,出現(xiàn)了大量的公民體育需求。當(dāng)公民的體育需求社會自身能力不能解決時,就催生了政府新的體育行政職能,以維系社會體育的和諧發(fā)展。體育文化本身有多種功能,最常見的有政治功能、健身功能、經(jīng)濟功能等,在不同歷史時期受統(tǒng)治階級利益的影響會擴大某種功能的作用。在新中國成立初期,體育的政治功能發(fā)揮非常充分。但社會發(fā)展到今天,我們要重新研究政府體育行政職能的變化,研究新時期出現(xiàn)的新問題、新需求,要充公分析公民體育價值取向與國家體育價值取向的關(guān)系,要站在公共利益價值取向的基礎(chǔ)上,重視公民體育權(quán)力,轉(zhuǎn)變政府體育行政職能,扭轉(zhuǎn)在實踐中以“競技為上”的政府行政工作傾向,重新樹立政府體育行政的價值取向。我國《憲法》第二十一條明文規(guī)定:“國家發(fā)展體育事業(yè),開展群眾性的體育活動,增強人民體質(zhì)?!钡谒氖鶙l規(guī)定:“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展?!睉椃ㄊ俏覈母敬蠓ǎ钦_展各項工作的法律依據(jù),在研究政府體育行政職能中競技體育與群眾體育之間關(guān)系時,必須運用法律的思維,以憲法為根據(jù)解決現(xiàn)實問題,要加強全民健身運動及關(guān)注全民健康,尤其是對青少年健康體質(zhì)的關(guān)注度。政府要充分利用政策與財政等管理方法,處理好我國當(dāng)前競技體育與群眾體育之間的關(guān)系。
三、政府體育行政職能轉(zhuǎn)變的幾點思考
(一)如何提高政府體育行政公信力和執(zhí)行力的幾點思考
政府體育行政公信力主要表現(xiàn)為政府行政行為在公民中的信用能力,反映了公民對政府體育行政行為的信任態(tài)度。執(zhí)行力是政府體育行政工作的生命力,同時是執(zhí)行能力和效能在工作中的體現(xiàn)。政府體育行政公信力下降的主要原因:一是政府體育行政職能轉(zhuǎn)變嚴(yán)重滯后。由于政府沒有很好地處理競技體育與群眾體育之間的關(guān)系,導(dǎo)致青少年的健康體質(zhì)連續(xù)二十五年下降是不爭的事實,全民健身計劃開展得不好,群眾不滿意,導(dǎo)致公眾對政府的體育行政行為的公信力下降。二是傳統(tǒng)體育行政管理方式不適合社會的發(fā)展要求。三是政府體育部門的決策缺乏科學(xué)化、民主化和透明度,行政效率不高,形式主義和腐敗問題突出,例如:運動競賽的局外操縱,用暗示、“君子協(xié)定”、“場外交易”、“分配金牌”、“黑哨”及參賽運動員資格等問題突出,致使公民對我國運動比賽的信任度下降。1.政府要全面轉(zhuǎn)變體育行政管理職能,改革現(xiàn)行行政管理體制,提供充足優(yōu)質(zhì)的體育公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。2.各級政府體育行政部門要堅持依法行政,優(yōu)化工作流程。推進(jìn)審批制度的改革,減少審批的環(huán)節(jié),提高審批效率。3.政府體育行政決策與執(zhí)行要分離,加強社會監(jiān)督機制,推行行政問責(zé)制。
(二)體育事業(yè)單位改革的幾點思考
體育事業(yè)單位是我國體育事業(yè)發(fā)展過程中的主要載體,是建設(shè)體育大國和體育強國的重要力量,在我國體育事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。國家要利用政府體育行政職能轉(zhuǎn)變時期,推進(jìn)我國體育事業(yè)單位的改革。1.多年的實踐告訴我們,在體育事業(yè)單位改革中肯定會遇到許多基礎(chǔ)性、共性和銜接性的問題,所以,體育事業(yè)單位改革要制定整體的規(guī)劃,出臺頂層設(shè)計,指明體育事業(yè)單位管理體制改革的基本方向。同時,政府要逐步完善整體配套條件,避免在整體配套條件不成熟期進(jìn)行改革,那樣會造成改革的盲目、片面、被動,改革的成本太大。2.改革中要準(zhǔn)確劃分體育事業(yè)單位的分類。在計劃經(jīng)濟時期把體育只看作精神文明的一部分,而今天體育在市場中存在強大的生產(chǎn)力,并且公共體育事業(yè)管理主體向多元化發(fā)展,所以,把部分體育事業(yè)作為產(chǎn)業(yè)來辦。具體來講,體育事業(yè)單位在職能分類過程中,保留那些有一定公共性和社會共同需求的社會公共體育事務(wù)單位,例如,國家體育運動隊、公共的體育場(館)等。其余的均可以推向體育市場,實現(xiàn)體育生產(chǎn)、開發(fā)、經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)化與市場化。3.公共體育資源配置與利用社會化。我國體育事業(yè)單位體制改革的一個基本方向就應(yīng)該是公共體育資源配置與利用的社會化,主要目的是體育公共資源的優(yōu)化配置與資源共享,打破部門所有制、單位所有制和行政化分割。
(三)非政府社會體育組織改革的幾點思考
通過政府體育行政職能轉(zhuǎn)變,推動非政府社會體育組織的改革。我國政府作為公共權(quán)力組織實體,主要職能在于協(xié)調(diào)各種社會組織無法完成的各類公共事務(wù),保障公眾的權(quán)益等。政府體育行政職能范圍雖然涉及一些社會體育組織,但政府的體育行政職能并不是代替這些社會體育組織個體去活動,政府應(yīng)把社會非政府體育組織從其過去超常的控制中釋放出來,在政府的引導(dǎo)下,不斷探索創(chuàng)新非政府社會體育組織管理的新范式。1.政府在非政府體育組織發(fā)展過程中的主導(dǎo)作用不能缺失,政府的扶持不等于代替,特別是在我國體育非政府社會體育組織發(fā)展的不成熟期,政府不能“越位”代辦。2.借鑒世界現(xiàn)代的先進(jìn)管理經(jīng)驗,不是照搬,而是要尊重本國的國情,尋找本國自身非政府體育組織的發(fā)展道路。3.非政府體育組織的發(fā)展過程中必然要出現(xiàn)一些非政府體育組織自身不能解決的問題,這時,政府的職能不能“缺位”。4.研究制定“政府購買體育服務(wù)”和“委托管理”的規(guī)則,必須用法治的思維,以公共利益為價值起點,解決遇到的新問題。
四、小結(jié)
新公共服務(wù)的理論來源于西方,是建立在西方發(fā)展多年的法治社會基礎(chǔ)上。新公共服務(wù)理論的理念旨在調(diào)整政府與公民之間的關(guān)系,但新的公民與政府的關(guān)系必須要建立在法治的基礎(chǔ)上,這就給我國的政府體育行政提出了新的要求。政府體育行政要不斷研究政府行政主體與行政相對人主體之間的法律關(guān)系,以法律的思維解決政府體育行政中的新問題,其核心在于體育行政中的公眾參與機制、權(quán)利救濟機制、行政問責(zé)機制、績效考核機制等重要的法律問題?!皬恼w育行政職能與社會進(jìn)程的內(nèi)在聯(lián)系和互動發(fā)展規(guī)律角度,反視政府職能轉(zhuǎn)變問題,結(jié)論是顯而易見的”[7]。政府體育行政職能將在再生和釋放中不斷再生和強化。隨著社會自我管理和自我發(fā)展功能的不斷提高,政府體育行政職能將會越來越多地向社會釋放和再生,應(yīng)該認(rèn)識到并正確處理好政府體育行政職能向社會釋放和再生過程中出現(xiàn)的各種法律問題,利用法律的思維建立我國社會和諧的體育行政關(guān)系。
作者:宋劍英單位:上海政法學(xué)院體育法研究中心
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