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改革開放以后，我國在公共行政領域進行了持續深入的改革，在行政組織結構、政府職能、人員管理、權力配置等方面取得了顯著成就，更引起社會和經濟領域的跳躍式發展。與此同時，以“英、美”為代表的西方發達國家也進行了行政改革，緩解了困擾資本主義國家的滯脹與福利危機。中西方國家幾乎同時進行的這場行政改革都引入了企業管理的方法與藝術，以結果為導向，重視公共行政的效率、效益與績效評價。張夢中認為，從我國行政改革采取的舉措來看，與英、美、日具有共性特征，也是一場“新公共管理運動”意義上的改革。［1］但是，中西方國家的行政改革沿襲了不同的發展路徑，中國特色的社會主義在促進經濟社會發展方面取得了更為顯著的成就。路徑依賴在中西方國家的行政改革中起到了哪些作用？針對當前我國的情況，如何突破路徑障礙因素，深化行政改革，推動社會主義事業發展成為亟待解決的問題。

一、問題的提出

（一）概念界定

新公共管理，也叫“管理主義”（Pollitt，1990）、“以市場為基礎的公共行政”（FanandRosenbloom，1992）、“后官僚制典范”（Barzelay，1992）等，產生于20世紀80年代，其主旨思想是克服古典官僚制以及傳統行政的缺陷，將私部門管理的方法與標準應用于公共機構的管理，重視3E（經濟、效率、效能）。在公共行政中采用的策略包括專業化管理、私有化、合同外包、競爭、績效測量等。路徑依賴（Path－Dependence）是由W•BrianAr－thur首先提出。他指出，新技術的采用具有報酬遞增的性質。著名經濟學家道格拉斯•諾思（DouglassC．North）豐富完善了路徑依賴理論，他將制度變量引進經濟增長的分析中，指出國家發展與其所實行的制度具有密切關系，導致國家長期貧窮的重要因素之一在于制度低效并且長期依賴，即制度變遷也具有類似于物理學中的慣性，一旦進入某一路徑（無論是“好”還是“壞”），就可能對這種路徑產生依賴，并且強化。因此，低效制度很難走出路徑依賴自我強化的怪圈。［2］

（二）問題：發展突破與路徑依賴

路徑依賴理論對解釋不同社會體系中行政改革的成效提供了一個新的視角，也為經驗借鑒提供了有價值的對策建議。新公共管理運動的本質是一場突破路徑依賴，但同時又受制于路徑依賴的行政改革。各國政府所進行的以“新公共管理”為主旨的行政改革都面臨著這一“突破與依賴”的矛盾。新公共管理運動在克服古典公共行政缺陷的同時，也是對傳統官僚制的脫離與改革。新公共管理運動以市場化的方式提升了公共服務的質量與效率，幫助克服困擾資本主義社會的滯脹和福利危機，幫助社會主義國家克服過度追求公平造成的社會效率低下。但是，當代中西方國家在新公共管理運動中，也面臨著諸多困難與障礙，英美國家的改革中先后都遭到反對派的大力阻撓，我國的公共行政改革也步履維艱。歷史的限定與新理念的突破象一對天敵伴生而行，中西方國家共時下實施的“新公共管理運動”因歷史的限定而呈現不同的效果與發展趨勢。我國的行政改革取得了更為顯著的成就，民生狀況大幅度改進，經濟社會呈跳躍式發展，但面臨的“路徑依賴與突破發展”的矛盾也更為顯著。西方國家的“新公共管理”運動雖廣受批評與質疑，但對公共行政效率的提升以及緩解其社會問題都起到了積極的作用。相比較而言，西方國家的行政改革體現了顯著的“路徑依賴”特征。在“跳躍式發展”與“路徑依賴”的矛盾體下，怎樣推進我國的行政改革？西方的“新公共管理”運動能夠提供哪些經驗借鑒？

二、西方國家的新公共管理運動：路徑沿襲與政策修正

從近百年來西方國家頻繁的行政改革來看，公共行政一直在“效率—公正”的鐘擺下前行。“新公共管理”運動沿襲了“效率與公正”的鐘擺路徑，因其對效率的重視廣受贊譽，同時又因公正問題備受詬病，政策在效率與公正之間不斷進行調整。早期的公共行政為擺脫政黨分贓、行政效率低下，實施了“政治—行政”二分。西方政府亦在“政治—行政”二分法理念的指導之下，在政治、行政領域開展了一系列改革，追求公共行政的專業化、高效率。然而，過于重視效率導致了20世紀60年代的新公共行政思潮，公共行政逐漸強調公平、公正和民主，許多國家開始實施普遍的福利政策，降低貧富差距，工會權力強化，社會力量增強。普遍的福利政策又帶來了新的危機。20世紀70年代，西方資本主義國家遭遇“滯脹”，通貨膨脹、經濟下滑、失業率居高不下同時并存。在這樣的社會背景下，以英、美為代表的西方發達國家實施行政改革，將企業管理的方法應用于政府管理中，提高了公共行政的效率。這場改革被稱之為“新公共管理”運動。由于“新公共管理”對效率及結果的的過度重視，相關政策亦在不斷的調整中。新公共管理運動是西方國家政府為應對資本主義問題的自我改良方式之一。新公共管理將企業管理的方法應用于公共部門中，實現了行政方法上的創新，但并未突破西方公共行政的理念與價值觀。總的來看，新公共管理運動是西方發達國家的一次政策修正，是西方行政改革整體路徑非常重要的一環，它沿襲了資本主義社會的發展路徑，在“效率—公正”的搖擺中尋求平衡，體現了資本主義發展的路徑依賴特征。

三、我國行政改革的路徑沿襲與突破

當前我國實施的行政改革是對中國特色社會主義路徑的沿襲，同時，在行政管理的具體理念與方法上也實現了一定的突破，尤其是帶動我國經濟社會跳躍式快速發展。改革開放以后，我國在政治、經濟、行政領域開啟了大規模、有體系的全面改革。行政領域在經歷了十年的癱瘓式運作之后，漸進調適型的改革開啟，各項制度重新建構。當代我國的行政改革是公共機構為應對社會問題作出的重大政策調整，它的發展可以追溯至建國時期，先后經歷了公平至上到效率至上的路徑突破。建國之初，我國實施的是高度計劃經濟體制，政府全能，行政效率低下、行政機構龐大。無論在政治、經濟還是社會領域，都奉行“公平至上”的原則。十一屆三中全會以后，我國實施改革開放政策。在經濟領域，先后實施的商品經濟、市場經濟改革，大力進行國有企業改革，下放權力，賦予企業更大自主權；在行政領域，改革行政機構設置、轉變行政職能、實施公務員制度、進行績效考核等；在社會領域，積極培育社會力量，提升社會參與，鼓勵社會組織發展等。這一時期的改革，以“效率至上”為基本準則，社會、政治、經濟和文化領域都得到較大改觀，生產效率提高，民眾生活水平提升。但是，“效率至上”導致中國社會問題頻發，社會差距擴大、社會矛盾增多、社會不信任持續增強并引發“塔西佗”陷阱，社會需求更加多元。公共行政需要在更深更廣的意義上回應社會需求。十八大之后，改革更為深入，并將著重點放在“法治”、“公平”上。從我國行政改革的路徑來看，在觀念、理念上存在一定程度的突破，表現為以更加科學理性的精神進行社會主義建設，并在民生改善上實現了突破性發展。同時也要看到，行政改革旨在建設中國特色的社會主義社會，現行的行政改革是對中國特色社會主義路徑的沿襲與發展。

四、當代中西方國家行政改革的路徑差異

綜上所述，我們發現在中西方幾乎同時進行的“新公共管理”取向的行政改革具有很多共同點，如對效率的追求，對績效、競爭的重視，市場化機制的引進等，但是在背景、文化、價值等路徑依賴的主要因素方面二者表現出明顯差異。

（一）社會文化

西方新公共管理運動依托于西方文化體系，重視個體性，強調個體利益、求異思維，改革的目標是個體福利的增長。我國的行政改革依托于東方文化體系，強調整體性和綜合性，重視整體利益、求同思維，行政改革的目標是國家利益與民族利益的整體提升。

（二）社會價值觀

18、19世紀，歐洲的啟蒙思想家，如洛克、密爾、盧梭、伏爾泰等提出的天賦人權、人人平等、社會契約論等思想奠定了西方社會的價值基礎。西方發達國家的新公共管理運動依托于這些價值理念，進行行政方法上的革新。我國的行政改革依托于以儒家文化為核心的中華傳統文化，強調“仁、義、禮、德”等。同時，馬克思主義的價值觀不僅是我國政治文化的主導，也是社會文化的重要組成部分，對當前我國的行政改革來說，起到價值引領的作用。

（三）經濟環境

從行政改革所依托的經濟環境來看，西方國家的市場經濟是在法治基礎上的私有制經濟，經過200多年的發展，相關制度比較規范，企業更是積累了豐富的管理經驗與管理方法，為新公共管理運動提供了具體的管理工具。在我國，黨的十四大初次確立社會主義市場經濟體制的改革目標，市場經濟以公有制為基礎，僅有二十多年的發展歷程，有關市場經濟的法制還不太完善，公共機構的宏觀調控、市場監管還面臨艱巨的任務。

（四）路徑連續性

從路徑連續性來看，西方國家的新公共管理運動是連續式路徑。西方“新公共管理”未導致公共管理范式的轉變。［3］在行政改革的整個路徑上，西方國家表現出了目標、價值理念、依托文化上的連續性，政策變化屬于框架之內的修正。我國的行政改革在路徑上既有沿襲，也有突破，對市場經濟、公共部門、社會等的認識不斷深化，行政組織的結構、職能亦在不斷調整甚至突破。總的來說，當代中西方國家的行政改革沿著各自的歷史軌跡前行，階段性策略的相似性并未改變二者前行的軌跡。但同時應該看到，追求社會物質福利的增長是中西方行政改革的共同愿景之一，因此，在策略的選擇上會出現共同點，這也是中西方國家“新公共管理”取向的公共行政改革在路徑上偶合的主要原因。

五、路徑依賴理論對我國行政改革的啟示

十八屆三中全會之后，我國進入全面深化改革的關鍵時刻，改革的未來走向成為社會關注的焦點。中西方新公共管理運動的對比分析表明，每一個國家和社會都有自己存在和發展的特殊環境和條件，不能輕易改變或取代。但是，不同發展路徑下的經驗可以互相借鑒，西方新公共管理運動的方法，尤其是新公共管理運動在路徑上的延續，通過政策微調實現社會改良為我國的行政改革提供了有價值的對策建議。

（一）確立傳統文化的根基

哈耶克曾說：“在長期歷史上經過篩選的意識形態是真正成功的，這是人類最寶貴的東西，你不能輕易的用另外的東西來代替它。”上下五千年的文明是中華民族繁衍生息的基礎，傳統文化所確立的價值觀念悄無聲息的引領著人們對事物的認知、對世界的看法。當前的行政體系是我國文明發展的一部分，行政改革對服務型、責任型政府的追求，對和諧社會的追求也是我國傳統文化的集中體現。僅基于行政改革方法、形式上的特征模糊對我國改革路徑依賴的價值觀的認識是膚淺的。可以說，在我國的行政改革路徑中，傳統文化從未缺失過，它一直都是那只“看不見的手”。當前的行政改革，需要揭開那只“看不見的手”的面紗，清晰認知傳統文化給予行政體系的滋養，明晰行政改革路徑依賴的文化與價值基礎，借鑒西方的經驗，取其精華，使改革適應并回應本土需求。

（二）經驗與方法的本土化

新公共管理運動起源于西方國家，行政改革的主要策略、方法與西方國家的政治、經濟和文化狀況是吻合的。我國的行政改革借鑒西方國家的方法，行政改革的策略與方法面臨水土不服的問題。我國改革要取得成效，必須進行經驗與方法的本土化。結合我國的政治、經濟和文化狀況，對西方國家公共管理運動的成功的經驗方法進行改造、消化和吸收，使之適合我國國情。

（三）完善社會主義市場經濟體制

當前，我國的社會主義市場經濟體制還不完善，對行政體制改革既有需求，也是障礙因素。完善社會主義市場經濟體制，需以法治為基礎，規范市場運行。公共機構對市場經濟以宏觀監控、政策引導為主，要激勵企業創新，促進民營經濟發展。完善市場經濟體制還要在社會中確立市場中平等、自由的價值觀念，以經濟發展帶動社會發展，為政治、行政體制改革創造更好的環境。

（四）路徑延續與突破

“路徑依賴的分析并不一定意味著一個特定的選擇將永久鎖定在自我強化的路徑中。”［4］我國的公共管理運動在價值理念、文化基礎等方面承襲過往，但是，隨著全球化時代的到來，突破原路徑的限制性要素是行政改革取得發展的關鍵。因此，今天的行政改革應正視這些問題，理性分析傳統與現代、東方與西方，進行路徑設計，明晰繼承與發展的問題。另外，行政改革也是利益調整的過程，利益相關者之間的博弈激烈而殘酷。因此，一條健康的行政改革路徑需要一個強有力的、立于公共利益之上的、獨立的改革部門。

綜合中西方國家行政改革的路徑來看，一個國家原有的制度、文化、環境等因素對行政改革的成效具有重要作用，“路徑依賴”的作用不可忽視。因此，我國在進行行政改革的過程中，要立于民族的可持續發展與持久繁榮之上，確立改革的基理與基本價值準則，立于公共利益之上，設計改革的路徑，打造負責任的、服務與公眾的、可持續發展的行政管理體制。

作者:韓芳單位:濟南大學