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一、行政文明的內涵及其研究意義

(一)行政文明:人類社會行政管理的一種進步狀態

行政文明是政治文明的重要組成部分,是政治文明的表現形式和實現途徑,是人類自進入文明社會以來,改造社會、實現自身完善和提高過程中創造和積累的所有積極的行政成果以及與社會生產力相適應的行政進步狀態。這一定義的意義和價值在于:

其一,行政文明既然是人類社會行政進步狀態,那么行政現象的各個方面都應涵蓋在其中,包括行政目標、行政行為、行政職能、行政取向、行政方法、行政制度、行政責任等方面的文明。

其二,行政文明作為政治文明的重要組成部分,作為政治文明的表現形式和實現途徑,它主要講的是程序文明,表現為公共權力活動或運用的制度化、規范化、標準化、程序化和秩序化。有了行政文明,良好的政治會得到較好的表現和實現,不良的政治也會得到一定的防范與糾正;沒有行政文明,良好的政治決策便難以產生,即使產生也難以實現,不良的政治就會陷入更加嚴重的錯誤與野蠻。

其三,行政文明是與社會生產力相適應的進步狀態,社會生產力是不斷向前發展的,行政文明也是隨著時代的發展而發展,是個與時俱進的文明體系。

(二)新時代研究行政文明的意義

行政文明是社會行政建設和行政發展的重要內容,社會主義行政文明是社會主義現代化建設的重要內容和特征。新世紀研究行政文明有助于與時俱進地推進中國特色社會主義行政文明的建設,有利于提高國家行政事務與活動的整體文明水平,有助于構建一個行政目標社會化、職能有限化、行為法治化、決策科學化、取向服務化、方法公開化、責任誠信化的行政文明體系,推進有限行政。

二、有限行政與行政文明的關系定位

(一)關于有限行政的界定

本文所講的“有限行政”指的是政府行政的有限性,可看作“有限政府”或“有限干預”的同義語。從政府行為介入社會或市場的程度來看,它應當介于全能政府與無為政府之間。當然,界定有限行政的內涵,首先還應先追述有限行政的歷史淵源。1.有限行政的歷史淵源

(1)洛克的有限行政理論合法的國家是建立在人民共同協商的契約基礎之上的,憲政自由是政府運作的制度界限。洛克堅持了議會主權論,但認為人民仍享有最后的控制權,為此他把國家權力分為立法權、執行權、對外權三個部分。洛克把這三種權力分由國家不同的部門來行使,同時指出要對這三種權力加以限制,即要這三種權力既相互獨立又相互制約,使政府權力在每個分點都處于某種力量的可控制狀態,其最終目的是為了人民的和平、安全和公眾福利。

(2)亞當•斯密消極的“守夜人”政府這是自由主義在國家問題上的主張。亞當•斯密等人主張由市場機制這只“看不見的手”去引導經濟活動,政府要少干預,只能充當自由經濟的“守夜人”,要把政府的開支縮減到最低限度,政府的作用僅僅限于保護社會免受外敵侵犯;保護每一個社會成員免受其他成員的強制,保護私有財產,實現社會公正;建設和保護公共設施。

(3)凱恩斯的全面積極干預式政府隨著自由資本主義向壟斷資本主義的過渡,資本主義市場經濟所固有的一系列弊病更加嚴重,特別是1929-1933年的大蕭條,使人們意識到市場機制本身也有局限性,于是,奉行政府全面干預的凱恩斯主義興起了。凱恩斯認為市場價格制度在沒有政府干預時,就不可能創造出就業的有效需求,唯一的出路就是政府干預。凱恩斯主張放棄自由放任的經濟主義主張,實行政府對經濟生活的全面干預,實行國家壟斷資本主義的干預政策。認為政府不僅要履行傳統職能,而且要對充分就業、物價穩定、經濟增長、國際收支平衡、收入均等化等負責。美國的羅斯福新政和英國的福利國家改革可以說是凱恩斯主義運用得最為徹底的表現。

(4)新公共管理主義的再造式政府20世紀60年代后期,西方資本主義發達國家的經濟普遍陷入“滯脹”,結束了二戰以后的快速增長周期。“滯脹”的形成表明,從20世紀30年代開始,特別是二戰結束以來在西方盛行的凱恩斯主義經濟學和在不同程度上以此為依據而實行的國家壟斷資本主義的干預政策,開始出現失靈并有副作用。人們開始意識到政府的干預也是有缺陷的、是有限的,市場解決不好的問題,政府不一定能解決好,而且政府干預的失敗代價更高、更可怕。于是20世紀后期一股新的變革要求興起。這場變革主要是應對新的管理環境,新的管理要求進行的。布坎南提出反凱恩斯主義和反對傳統經濟決策的公共選擇理論,認為必須對政府施加憲法的限制以保證人權不被踐踏。奧斯本提出政府再造的“企業家政府”理論,提出政府應像企業家一樣具備效率意識,改革政府管理體制,明確職能責任。

2.有限行政的內涵

(1)有限政府(LimitedGovernment)的價值

有限政府是指在權力、職能和規模上都受到嚴格的憲法和法律制約的政府。[1](P404)這一概念的價值在于:

其一,追求有限行政的政府,并不等于它就是一個弱政府或低效政府,恰恰相反,它的實質就是追求強有力政府和高效行政。美國當代著名的管理學家德魯克在《新現實》中指出:“政府的作用必須更接近于19世紀保守主義的信條,他們之所以把某些限制強加給政府,恰恰是因為他們希望一個強有力的和高效的政府。”[2](P56)從這個意義上,我們歸納出有限政府的核心內涵:有限政府既要提高服務質量又要降低成本,其目的是追求高效的政府。

其二,追求有限行政的目標,在現實中既具有價值合理性,又具有工具合理性。有限行政從政府本身的特點與能力出發,認識到政府不是萬能的,其本身存在自身難以克服的缺陷以及組織、功能限度,與全能政府是相對立的,它更關注“政府能夠做什么”,這更適合現實政府的能力限度、效率限度與合法限度。“事實上,使國家與政府有所作為的最好辦法,就是對國家和政府的權力和能力加以必要的限制。”[3](P405)

其三,“有限政府”和“最小限度政府”這兩個概念,表面上看好像沒有什么區別,實質上二者強調的重點各有不同:最小限度的政府強調的是國家規模,認為國家規模越小越好,而有限政府注重的則是國家結構,國家結構的合理與科學才是有限政府關注的;最小限度政府倡導的是“管得最少的政府就是最好的政府”,政府要好、管事要少,而有限政府則主張通過嚴格的法制來限制政府權力、規模與職能,并以保障個人權利為宗旨;最小限度的政府只是憲政國家剛剛誕生時的一種暫時現象,而有限政府的著眼點在于自由制度的實施。有限政府觀念并不妨礙政府在必要時變成一個大政府。有限政府在更大程度上是一種理念,只不過它體現在具體的政治制度安排上就將其稱之為有限政府:“判斷有限政府與無限政府的尺度在于一個政府、或者說一個政權在權力、職能、規模上是否受到來自法律的明文規定,是否公開自愿接受社會的監督與制約。政府的權力和規模在越出其法定疆界時,是否得到及時有效地糾正。”[4](P73)有限政府不僅應當有所為,而且應當大有所為,只要它的權威活動始終在法制的范圍內,始終著眼于自由制度的實施,那么我們不應該把國家的規模看得比其結構更重要。

(2)有限政府的內涵

有限政府是基于理性考量和一定政治理論指導下形成的政府,既考慮到政府對于社會發展的客觀需要,又考慮到政府作為民眾異己力量有可能對民眾利益侵害,對政府權力進行必要的限度。它的內涵主要體現在:

其一,政府合法性限度。政府的權力大小、范圍、規模、職能都在憲法和法律嚴格且明確的規定內。政府的干預必須在憲法和法律允許的范圍內進行,主張法治,為政府行為提供合法性資源,以符合法律與公正的原則,做一個守法的政府。

其二,政府能力限度。因為政府的能力與市場的能力都不是萬能的,政府應該將自己的行為嚴格限制在公共生活領域和宏觀經濟調控領域,政府只有在其能夠的制度支持與管理范圍之內才能達到管理的目的,沒有能力就不要干預,做一個負責任的政府。

其三,政府效率限度。政府干預應當以效率為準則,在市場機制、社會組織、政府行政具有相同的調節能力的前提下,應當有一個成本收益的比較問題,只要前兩者比政府干預更有效,政府都應該放手讓市場、企業、個人自己去做,做一個高效能的政府。

(二)有限行政是行政文明的重要內容

有限政府的提出是適應社會發展和管理新現實的需要:

其一,社會自治神話的破產與福利國家危機的出現,相繼給無為政府與全能政府以致命打擊。社會自治神話完全摒棄政府的作用,認為社會能很好的自我管理,在國家問題上實行自由放任主義;而福利國家則完全依賴政府的作用,把社會問題統統交給政府處理,政府成為包治百病的“全能政府”,而政府也樂此不疲,它的失敗說明政府能力的限制性。我們認為當代政府既不能無所不為也不能不無所為,而應該根據現時代的新需要,有所為有所不為。

其二,社會的多樣性發展格局,要求政府更多的關注宏觀制度的制定,而非微觀管理。當代社會利益集團與社會組織的多樣化發展與完善,其利益需求與表達也是多樣化的,政府在多元化社會中的主要職責只是制定規則而不是全面干預。因為政府職能作為政府在一定的時期內,根據國家和社會發展的需要而承擔的職責和功能是必須不斷根據社會需要而調整的。現時代社會的多樣化發展與利益的多樣化需求,迫切要求政府把自身的注意力放在提供更多更好的公共服務上來。

其三,全球化與中國加入世貿組織,使政府能力受到越來越多的外在限制,政府職能重心迫切需要轉移。因為,公共行政作為一個開放的生態系統不斷與周圍環境進行著物質和能量的交換,面對環境的變化,它還必須不斷進行自我調整以滿足新環境的要求,這些都是公共行政具有無限活力和持續發展的原因所在。全球化是一種客觀社會發展趨勢,對政府而言,不僅要考慮其對經濟的影響,還應有一個對自身角色與職能的重新審視和調整。全球化與中國入世使政府宏觀經濟調控與市場培育職能地位日益突出,而政府微觀經濟管理職能將逐漸放棄。因此,作為一種宏觀經濟調控手段,政府應該盡可能地把微觀經濟管理職能歸還給社會、企業乃至個人,以便集中精力處理好自身本職工作。

三、培育與發展公民社會,使政府走向治理之路

有限政府是一個追求政府結構合理、行政高效的政府,更是一個追求政府治理、公民自治的政府。因此,有限政府的目標在于發展一個公民社會,使政府走向治理之路。發展公民社會(或稱市民社會)不僅僅體現了國家權力向社會的回歸,更體現了政府治理向有效性與有限性的轉變。在有限政府中,尤其需要發展和完善公民社會,因為公民社會對制約政府權力與規模帶有根本性意義:

其一,公民社會自下而上的自治機制與政府的行動和要求著重整體效果是相互補充的。公民社會基于基層的需求滿足機制可以滿足不同群體的需求;而政府的政策要在自己的行政職責范圍內,針對全局考慮,對現實中的一些細節問題常常關注不夠,而在這些領域,恰是公民社會深入發揮作用的地方。發展公民社會就可以防止政府職能隨意擴大,政府機構隨意設置,政府規模隨意膨脹。

其二,公民社會的自治參與機制,符合新型公共治理的模式。一個良治的社會一方面需要強有力的政府保障全社會的公共利益,同時也需要發達的公民社會構建起多元和人性化的自治秩序。有限政府與公民社會的密切結合就是通向這種治理的預期目標的有效路徑。

其三,由于政府差不多壟斷著社會上的大部分資源,政府濫用權力與資源的可能性是存在的,而現實中也確實存在著這類現象。因此,我們需要發展公民社會來監督與牽制政府這類行為的發生。在有限政府中,政府應當執政為民、還政于民,不能與民爭權、與民奪權。執政為民、還政于民要有法律程序保證,使公民對政府的監督權落到實處。這一方面要求政府充分保障公民的知情權與監督權,另一方面需要提高公民的素質,提高監督的能力與效率。