導語：機動車行駛證法律性質分析論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]提交廣州市人大常委會第一次審議的《廣州市機動車排氣污染防治規定》（修訂草案修改建議稿）規定，上路行駛的機動車排氣不符合污染物排放標準規定的，由公安機關暫扣機動車行駛證。對于該規定中暫扣行駛證的法律性質，大家看法不一，爭論焦點主要在于暫扣機動車行駛證到底屬于行政處罰還是行政強制措施。本文認為，某些行政處罰與行政強制措施形式重合，如暫扣許可證既可成為行政處罰的形式，也可成為行政強制措施的形式，在判斷其具體屬性時須根據具體情況作具體分析。廣州市在修訂《廣州市機動車排氣污染防治規定》時，宜將因車輛排污超標而暫扣行駛證的行為認定為行政強制措施。

[關鍵詞]行政處罰行政強制措施暫扣機動車行駛證

為防治機動車排氣污染，保護和改善大氣環境，保障人體健康，促進社會、環境、經濟的協調發展，廣州市正緊鑼密鼓修訂地方性法規《廣州市機動車排氣污染防治規定》。提交廣州市人大常委會第一次審議的《廣州市機動車排氣污染防治規定》（修訂草案修改建議稿）第三十三條規定：“在道路上行駛的在用機動車排氣不符合國家和地方規定的在用機動車污染物排放標準的，由公安機關暫扣機動車行駛證，環境保護行政主管部門責令限期維修合格?！睂τ谠摋l條文規定的暫扣行駛證的法律性質，大家看法不一，觀點有異，爭論焦點主要在于該種因排污超標而暫扣機動車行駛證的行為到底屬于行政處罰抑或屬于行政強制措施。下文，將結合相關資料，對這一焦點問題進行剖析，力爭得出客觀、準確的結論。

一、行政處罰和行政強制措施的概念和性質

行政處罰具有以下幾種本質屬性：其一，行政處罰的主體是行政主體，實施行政處罰必須符合法定原則，必須依據法定權限；其二，行政違法性是產生行政處罰的前提，行政處罰是針對違反行政法律規范的行為作出的；其三，行政處罰是行政主體對行政相對人的一種懲罰，具有制裁性；其四，行政處罰是行政主體對行政相對人權利的處分，而不是臨時限制，因而具有處分性；其五，行政處罰的直接目的是對違法者予以懲戒，促使其以后不再犯；其六，行政處罰的對象是違反行政法律規范但尚未構成犯罪的行政相對人。

與行政處罰的情形不同，人們對于行政強制措施概念的理解存在較大差異，觀點不一。這主要體現在行政強制措施與行政強制執行的關系問題上。但大多數學者認為，行政強制措施與行政強制執行應相互獨立，兩者是并列關系。這種觀點認為，行政強制措施與行政強制執行最根本的區別在于：前者是特定的行政主體，出于維持社會管理秩序的需要，預防或制止危害社會事件的發生，針對行政相對人的人身、行為、財產或其他權益所作出的限權性的強制行為；后者是指因行政相對人逾期不履行行政處理決定，有關國家機關對其采取強制手段，迫使其履行該義務的具體行政行為。目前，這種觀點為大多數學者論著認可，事實上已逐漸成為通論。

2005年首次提請全國人大常委會審議的《中華人民共和國行政強制法（草案）》（以下簡稱行政強制法草案）對行政強制措施的概念進行了明確說明，其第二條規定：“本法所稱行政強制是指行政強制措施和和行政強制執行。行政強制措施是指行政機關在實施行政管理的過程中，依法對公民人身自由進行暫時性限制，或者對公民、法人或其他組織的財產實施暫時性控制的措施。行政強制執行是指行政機關或者由行政機關申請人民法院，對不履行發生法律效力的行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制其履行義務的行為?！边@種規定，肯定了前文所述第三種觀點，認為行政強制措施與行政強制執行是并列關系，二者共同組成行政強制制度，同時，它還在立法層面上揭示了行政強制措施的概念，這對于我們統一對行政強制措施的內涵、外延的認識具有重要的作用。在此，需要著重說明的是，依照《法制日報》刊登的《行政強制法草案審議實錄》，全國人大常委會組成人員和列席人員在對行政強制法草案審議的過程中，并未對行政強制法草案第二條的規定提出任何意見。由此，可以推斷，草案第二條的規定將在該法最終定稿通過時在很大程度上得以保留，該條確立的“行政強制法”既要規范“行政強制措施”也要約束“行政強制執行”的立法思路，以及揭示的相關概念，將不大可能發生重大、實質性的修改。

從上述學界的通論以及行政強制法草案的規定中，我們可以認為，行政強制措施具有以下幾種法律屬性：其一，行政強制措施具有強制性，雖然任何具體行政行為作為體現國家意志的公法行為都具有強制性，但行政強制措施相對于其他具體行政行為具有更強和更直接的強制性。其二，行政強制措施具有非制裁性，它不是以制裁違法作為直接目的，而是以實現某一行政目標為直接目的。其三，行政強制措施是限權性行為而非處分行為，它只是限制行政相對人對權利的行使，而沒有剝奪行政相對人對權利的擁有。其四，行政強制措施具有臨時性，它只是對一種權利的臨時約束，而不是對這種權利的永久、最終處分。其五，行政強制措施不以存在違法行為作為前提，它可以針對違法的當事人作出，也可針對合法的當事人作出，如衛生行政機關對患有流行性傳染病的人，采取強制隔離和治療措施。

二、將因排污超標而暫扣機動車行駛證定性為行政強制措施更為恰當

前文之所以討論行政處罰、行政強制措施的概念及本質屬性，主要是為了全面、深入理解這兩個概念的內涵，從而有助于我們判斷這兩個概念的外延所指，判斷暫扣機動車行駛證到底屬于何種范疇。本人認為，基于以下諸多理由，將因排污超標而暫扣機動車行駛證定性為行政強制措施較之定性為行政處罰，更為恰當。

第一，從是否一定存在違法行為分析

行政處罰必須存在違法行為這一前提，行政強制措施無此前提要求，它可以針對違法行為作出，也可以針對合法行為作出。如在強制許可中，專利局并不是因為專利權人有違法行為才強制許可他人使用其專利，而是出于國家緊急情況或社會公共利益的迫切需要而實施。在暫扣行駛證的情形中，機動車排污不達標并非一定是違法行為，如不達標是行政相對人廢棄、閑置控污設備等行為造成的，則是違法行為，但如不達標是機動車在合理、正常使用年限內由于部分零部件老化所致，則不能認定為違法行為，行政相對人不可能時刻檢查機器，他并不存在主觀過錯，若無主觀過錯，自然難以認定為違法行為。這也正如全國人大法工委辦公室在《關于上路行駛的機動車排氣污染超標能否設定行政處罰有關問題的意見》中所稱，“考慮到引起機動車排放超標的情況比較復雜，并非都是因車主的違法、過錯行為所致……”

由于排污不達標可能是違法行為、合法行為所致，因此如將暫扣機動車行駛證認定為行政處罰，會違反行政處罰必須針對違法行為而作出這一客觀要求。

第二，從是否具有制裁性分析

行政處罰是行政主體對違反有關行政管理法律規范的行政相對人的一種懲罰，其直接目的是懲罰，具有行政制裁性。處罰實施，目的即已達到。行政強制措施具有非制裁性，它不是以制裁違法作為直接目的，而是以實現某一行政目標為直接目的，督促行政相對人履行其本應當履行的義務。在排污超標的情形中，暫扣行駛證的直接目的并非懲罰、制裁行政相對人，而是督促、控制行政相對人將機動車維修合格，使之排污達標。

第三，從屬于中間行為抑或最終行為分析

行政處罰是一種最終行為，它的作出，表明該行政違法案件已被處理完畢。行政強制措施是一種中間行為，它是為保證最終行政行為的作出所采取的一種臨時性措施，它沒有達到對事件最終處理完畢的狀態。暫扣行駛證并不表示處理完畢，并非暫扣一定期限后，機動車便可不經任何維修處理重新上路行駛。它只是一種臨時性行為，最終處理行為有待暫扣行駛證后機動車維修治理情況而定，或者歸還行駛證允許重新上路，或者報廢機動車吊銷行駛證等。

第四，從處分權利抑或限制權利分析

行政處罰是對行政相對人權利的最終處分，行政強制措施是對行政相對人權利的一種臨時限制。例如，公安機關依據《道路交通法》第九十一條的規定對飲酒后駕駛機動車的行政相對人，處暫扣一個月的機動車駕駛證，屬于一種行政處罰，因為它完全剝奪了行政相對人在確定期限一個月內的駕駛資格，是對行政相對人在一個月期限內的駕駛資格的最終處分。而在排污超標情形中，暫扣行駛證并非對超標車輛于一個確定的期限內上路行駛的資格的最終處分，它只是暫時限制機動車上路行駛的資格，一經維修治理機動車排污達標，該車即可上路行駛。

第五，從變更解除的程序分析

行政處罰是對實施了行政違法行為尚未構成犯罪的人的最終處理結果，不論原有義務是否已履行，非經法定程序任何人不得改變。行政強制措施則是為實現行政目的服務的，只要行政相對人放棄或停止對社會秩序的危害，履行法定義務，符合停止適用的條件，行政強制措施即可解除。在因排污超標而暫扣行駛證的情形中，只要行政相對人采取措施使得車輛排污達標，履行了機動車排污符合規定標準的義務后，該車便可取回行駛證重新上路行駛。

第六，從《中華人民共和國行政處罰法》的相關規定分析

《中華人民共和國道路交通安全法》第八條規定：“國家對機動車實行登記制度。機動車經公安機關交通管理部門登記后，方可上道路行駛。尚未登記的機動車，需要臨時上道路行駛的，應當取得臨時通行牌證?！钡诰艞l第二款規定：“公安機關交通管理部門應當自取得申請之日起五個工作日內完成機動車登記審查工作，對符合前款規定條件的，應當發放機動車登記證書、號牌和行駛證；對不符合前款規定條件的，應當向申請人說明不予登記的理由?！币罁@些規定，可以認為，公安機關交通管理部門辦理機動車初始登記，是一種行政許可行為，機動車只有經過初始登記，領取了行駛證，方具備正式上路行駛的資格。因而，機動車行駛證在法律性質上是一種許可證；相應地，暫扣機動車行駛證屬于一種暫扣許可證的行為。

由于《行政處罰法》第八條規定的行政處罰種類第（五）項為“暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照”，那么，是否可依此項規定將暫扣機動車行駛證認定為行政處罰呢？本人認為，盡管《行政處罰法》規定的行政處罰種類中有暫扣許可證，但不能因此認為所有暫扣許可證的行為都屬于行政處罰。這是一個邏輯推理的問題。正如《行政處罰法》規定的行政處罰種類中有警告，但警告不一定就是行政處罰，它可以是行政處分；《行政處罰法》規定的行政處罰種類中有罰款，但罰款不一定就是行政處罰，它可以是人民法院對妨害訴訟的人采取的強制措施等。在此，本人覺得有必要不厭其煩地引用行政法學者的論述，“在《中華人民共和國行政處罰法》制定之前，我們把‘吊銷證照’看成是行政處罰，把‘暫扣證照’理所當然地看成是行政強制措施；但在該法制定以后，由于該法第8條第（五）項把‘暫扣證照’列入行政處罰的種類之中，又使人們把所有的‘暫扣證照’不加區分地列入‘行政處罰’的范圍之內。這兩個錯誤的‘極端’表明：我們對區分行政處罰與行政強制措施之間的理論標準是不清晰的?！?基于以上分析，本人持有這么一種觀點：以《行政處罰法》對行政處罰種類的規定為由，將暫扣行駛證認定為行政處罰，理由并不充分。

第七，從行政強制法草案的規定分析

行政強制法草案第十條規定：“行政強制措施的方式有：（一）對公民人身自由的暫時性限制；（二）對場所、設施或者財物的查封；（三）對財物的扣押；（四）對存款、匯款、有價證券等的凍結；（五）強行進入住宅；（六）法律規定的其他行政強制措施?！边@條條文沒有明文規定“暫扣許可證”屬于行政強制措施的方式。但是，是否可以據此認為暫扣許可證不是行政強制措施，并進而認定暫扣機動車行駛證不是行政強制措施呢？對此，本人認為，尚不能得出此種結論?；蛟S，暫扣許可證已為草案第十條第（三）項“對財物的扣押”所包含，或者為兜底條款第十條第（六）項“法律規定的其他行政強制措施”所涵括。

第八，從部門規章的規定分析

1996年12月20日公安部公布的《交通民警道路執勤執法規則》第十條規定：“公安交通管理部門及其交通民警對外地過境的機動車駕駛員處以罰款處罰，并需在當地代收銀行繳納罰款的，可以暫扣其駕駛證或者行駛證。處以五十元以下罰款處罰的，可以由交通民警開據暫扣憑證；處以超過五十元罰款處罰的，由縣級以上公安交通管理部門負責人在交通民警開據的暫扣憑證上簽署意見并簽名或者蓋章。機動車駕駛員繳款后，應當立即發還所扣證件。其他情況不得隨意采用暫扣機動車及其駕駛證、行駛證、號牌或者滯留車輛的行政強制措施?！痹谶@里，暫扣行駛證無疑是一種行政強制措施，它旨在督促機動車駕駛員繳納罰款。

第九，從最高人民法院的司法解釋分析

1994年1月13日，最高人民法院《關于人民法院審理行政案件對缺乏法律和法規依據的規章的規定應如何參照問題的答復》「法行復字（1993）第5號」認為：“國務院的《中華人民共和國道路管理條例》沒有規定公路行政管理部門對拖繳、逃繳公路規費的單位和個人可以采取扣留駕駛證、行車證、車輛等強制措施。而遼寧省人民政府的《關于加強公路養路費征收稽查工作通告》第六條‘可以采取扣留駕駛證、行車證、車輛等強制措施’的規定，缺乏法律和法規依據，人民法院在審理具體案件時應適用國務院的《中華人民共和國公路管理條例》的有關規定?！痹谶@一具有司法解釋效力的函件中，最高人民法院雖不認為公路行政管理部門可以扣留行車證（行駛證），但肯定了扣留行車證（行駛證）可以是一種行政強制措施。

第十，從全國人大法工委辦公室的有關文件分析

全國人大常委會法工委辦公室在《關于上路行駛的機動車排氣污染超標能否設定行政處罰有關問題的意見》（法工辦復字〔2005〕3號）中闡述：“對于禁止超標排放的機動車上路行駛的措施，地方性法規可以作出具體規定（如可以規定由公安交通管理部門暫扣車輛行駛證）。但依照行政處罰法第十一條第二款的規定，地方性法規不得增設對機動車超標排放的罰款等行政處罰?！笨梢姡珖舜蟪Ｎ瘯üのk公室認為暫扣車輛行駛證并非行政處罰而是一種“措施”，即行政強制措施。

綜合以上分析，某些行政處罰的形式與行政強制措施的形式重合，如暫扣許可證既可成為行政處罰的形式，也可成為行政強制措施的形式，在判斷其具體屬性時須根據具體情況作具體分析。廣州市在修訂《廣州市機動車排氣污染防治規定》時，如將因車輛排污超標而暫扣行駛證的行為認定為行政強制措施，不存在重大的上位法障礙，它不僅已為司法實踐所認可，而且更符合行政法原理。