導(dǎo)語(yǔ)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革性質(zhì)差異論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，從內(nèi)涵上說(shuō)是兩種不同性質(zhì)的改革。說(shuō)到底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的實(shí)質(zhì)和核心問(wèn)題是解決我國(guó)過(guò)去在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下形成的政黨政治與政府政治互相交叉，國(guó)家政權(quán)與農(nóng)民自治互相滲透，“條條”垂直管理與“塊塊”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)互相分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”互相脫節(jié)等等一系列歷史遺留問(wèn)題。中國(guó)下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革總體目標(biāo)是，建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和惠及9億農(nóng)民的公共產(chǎn)品供給體制，提高整個(gè)社會(huì)管理和服務(wù)水平。這是迄今世界上規(guī)模最大且牽涉面最廣的一場(chǎng)波瀾壯闊的農(nóng)村政治體制改革。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，性質(zhì)差異，農(nóng)村政治體制改革，思路轉(zhuǎn)變

鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，從內(nèi)涵上說(shuō)是兩種不同性質(zhì)的改革。但我國(guó)學(xué)術(shù)界和政府決策部門長(zhǎng)期把二者混同起來(lái)使用，結(jié)果是“開(kāi)錯(cuò)了藥方”還自以為是，“看錯(cuò)了方向”也不愿意回頭。本文將采取歷史敘述與比較研究相結(jié)合的方法，重點(diǎn)對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的性質(zhì)差異加以區(qū)分。

一、中國(guó)歷史上“馬拉松”式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”作為國(guó)家依法設(shè)置的一種地方行政建制，應(yīng)保持其行政地域的完整性，人口規(guī)模的適度性，管理層級(jí)的有序性，機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性，職能定位的科學(xué)性，組織制度的規(guī)范性，政權(quán)名稱的固定性，等等。這是世界各國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)與發(fā)展的一般規(guī)律。但我國(guó)自周代創(chuàng)建“鄉(xiāng)制”開(kāi)始，直到上世紀(jì)80年代廢除為止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制或延續(xù)或中斷，或重視或忽略，或繼承或革新，多表現(xiàn)為地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等等特征，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)、艱難而又復(fù)雜的演化過(guò)程。可以說(shuō)，迄今為止世界上還沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)像中國(guó)這樣變動(dòng)頻繁，顯得相當(dāng)混亂和無(wú)序。

（一）“鄉(xiāng)官制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革

我國(guó)的“鄉(xiāng)制”始建于西周。秦漢時(shí)期達(dá)到高潮，魏晉南北朝以后逐漸廢棄。正如有的學(xué)者指出，“事實(shí)上，鄉(xiāng)制到了唐代，已經(jīng)名存實(shí)亡”。[1]（p200）

總體而言，周代的“鄉(xiāng)遂”建制及其管理方式具有一定的政治合理性和科學(xué)性。史載，“西周初年，大小國(guó)家和部落多至數(shù)百個(gè)”。[2]（p25）周王朝為加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)里社會(huì)管理與控制，建立了“六鄉(xiāng)六遂”制度。即“在邑為里。五家為鄰，五鄰為里，四里為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉(xiāng)。鄉(xiāng)，萬(wàn)二千五百戶。”（《漢書(shū)》卷24上）顯然，此時(shí)的“鄉(xiāng)”建制規(guī)模較大，層級(jí)劃分細(xì)致，且注重“相保、相愛(ài)、相葬、相救、相賙、相賓”等等社會(huì)功能。（《周禮正義》卷19）“鄉(xiāng)遂”之職皆有品級(jí)，如“鄰長(zhǎng)位下士，自此以上，稍登一級(jí)，至鄉(xiāng)而為卿也。”（《漢書(shū)》卷24上）因此，西周至戰(zhàn)國(guó)800余年間，雖然諸侯爭(zhēng)霸、戰(zhàn)事頻繁，但各諸侯國(guó)內(nèi)仍沿襲周代的舊制。如魯國(guó)實(shí)行“三郊三遂制”，（《尚書(shū)·費(fèi)誓》）齊國(guó)實(shí)行“國(guó)鄙制”等等。（《文獻(xiàn)通考》卷12）恩格斯曾經(jīng)指出：“在這種普遍的混亂狀態(tài)下，王權(quán)乃是一種進(jìn)步的因素。”（恩格斯致馬克思：《關(guān)于歷史唯物主義的信》）

秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后，開(kāi)始了封建專制主義國(guó)家的中央集權(quán)制統(tǒng)治。自此以后，直到清末的兩千多年，“王權(quán)止于縣政”。鄉(xiāng)里組織一般都是以“什伍編制”為起點(diǎn)，以“什伍相保”、“什伍連坐”為基本組織原則，構(gòu)成了國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中最基層的行政單位，被歷代統(tǒng)治者稱為“治民之基”。（《周書(shū)·蘇綽傳》）對(duì)此，曾有學(xué)者概括說(shuō)：“為了控制目的而把民眾分成小單位的基本思想，連同其變異形式和更細(xì)致的形式（最著名的是保甲制）在以后的帝國(guó)時(shí)代，甚至晚至民國(guó)時(shí)期仍行之不綴。”[3]（p52）可見(jiàn)，秦朝的“鄉(xiāng)制”改革對(duì)后世造成巨大的負(fù)面影響。史載，“大率十里一亭，亭有亭長(zhǎng)。十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化。嗇夫職聽(tīng)訟，收賦稅。游徼徼循禁賊盜。縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉(xiāng)、亭亦如之。皆秦制也。”（《漢書(shū)》卷19上）由此不難看出，其最大的特點(diǎn)首先是在鄉(xiāng)、里之間增設(shè)“亭”，且鄉(xiāng)、亭之間沒(méi)有統(tǒng)屬關(guān)系。即“亭”屬于警察系統(tǒng)，主要負(fù)責(zé)地方治安和官府文書(shū)傳遞，亭長(zhǎng)的選用和升遷由縣令控制，“實(shí)亦半官式之地方行政機(jī)關(guān)”。[4]（p95）這樣造成“鄉(xiāng)”與“亭”平行運(yùn)作，職能交叉，層級(jí)管理混亂，機(jī)構(gòu)和人員膨脹。如在漢代，“亭”設(shè)有亭長(zhǎng)、亭佐、亭父、求盜、亭侯、亭掾、亭卒等等，“自亦兼及民事，理辭訟”，[5]（p241）儼然一個(gè)小王國(guó)。其次是秦朝政府授予地方官員可根據(jù)人口多寡隨時(shí)調(diào)整和變動(dòng)“鄉(xiāng)”規(guī)模及員額編制的權(quán)力，使后來(lái)的“鄉(xiāng)”建制規(guī)模越來(lái)越小，其地位和作用也逐漸降低。如魏晉初期，“凡縣五百以上置一鄉(xiāng)，三千以上置二鄉(xiāng)，五千以上置三鄉(xiāng)，萬(wàn)以上置四鄉(xiāng)”。（《續(xù)后漢書(shū)》卷86下）但到隋唐時(shí)期，“鄉(xiāng)”的建制規(guī)模僅為500戶左右，這與過(guò)去的“萬(wàn)戶之鄉(xiāng)”簡(jiǎn)直無(wú)法相比。最后是“鄉(xiāng)官”隸屬關(guān)系復(fù)雜，且各自為政，肢解了鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的獨(dú)立性和完整性。如在秦漢兩代，“有秩”隸屬于郡，“嗇夫”隸屬于縣，“游徼”隸屬于都尉，“鄉(xiāng)佐”隸屬于鄉(xiāng)。“鄉(xiāng)三老”雖非官職，卻深得皇帝的重視與獎(jiǎng)賞，有時(shí)可與州縣官吏分庭抗禮，即“三老，眾民之師也”。（《漢書(shū)》卷4）于是，在整個(gè)中國(guó)歷史上竟然出現(xiàn)了“民但聞嗇夫、不知郡縣”這一獨(dú)特的政治現(xiàn)象。[6]因此，“中唐以后，隨著均田制的廢弛、兩稅法的實(shí)行，地主階級(jí)內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生了變動(dòng)，原來(lái)實(shí)行鄉(xiāng)官制的鄉(xiāng)里制度，已經(jīng)開(kāi)始向職役制轉(zhuǎn)化”。[7]（p134）

（二）“職役制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革

隋唐實(shí)行“科舉制”以后，“官”與“吏”分途，“官”作為“士”而身居要職，“吏”的地位逐漸降低，“頗有點(diǎn)‘義務(wù)’服役的性質(zhì)”。[8]（p261）“自是以后，所謂鄉(xiāng)亭之職，至困至賤。貪官污吏非理征求，極意凌辱……其與以身任軍旅土木徭役者無(wú)以異，而至于破產(chǎn)不能自保。”（《文獻(xiàn)通考》卷13）總之，“職役制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是以重民、愛(ài)民、助民、化民、惠民作為出發(fā)點(diǎn)，而是封建統(tǒng)治者為了強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制、防御和懲罰。如史載唐代，“百戶為里，五里為鄉(xiāng)，兩京及州縣之郭內(nèi)，分為坊，郊外為村。里及坊、村皆有正，以司督察。四家為鄰，五鄰為保。保有長(zhǎng)，以相禁約”。（《舊唐書(shū)》卷43）此時(shí)的“鄉(xiāng)”雖未廢止，但“里”的地位和作用日益突顯。如按唐朝政府規(guī)定，“里正”可免除一切勞役及賦稅，負(fù)責(zé)管理整個(gè)鄉(xiāng)里事務(wù)，事實(shí)上成了鄉(xiāng)里組織的最高領(lǐng)導(dǎo)者。[9]（p62～63）北宋中期王安石變法，全國(guó)推行“保甲之法，十戶立一牌頭，十牌頭立一甲長(zhǎng)，十甲長(zhǎng)立一保正。其村落畸零及熟苗熟僮，亦一體編排”。（《清世宗憲皇帝實(shí)錄》卷83）之后，我國(guó)的“鄉(xiāng)”建制重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)以地域?yàn)閱挝贿M(jìn)行編排，[10]（p19）即由原來(lái)的10戶、50戶、500戶為一鄉(xiāng)，變成了5戶、25戶、250戶的保甲組織。[11]（p33～34）由于宋代以后的“保甲人員之都保正、都保副正、大保長(zhǎng)、小包正都不支薪”，[1]（p204）于是出現(xiàn)了“輪差法”和“募充法”，已將過(guò)去“鄉(xiāng)官制”的政治色彩全部抹去。因此在隋唐至清末千余年間，“政治下層，實(shí)由官治而淪為半官式之紳治。故所謂地方政治者，不操于官，即操于紳，甚或操于地痞惡棍，生殺予奪

，為所欲為，民之所能自存、自主、自治者，亦幾稀也”。[12]（p184）

總之，“職役制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革成效是最糟糕的，弊端叢生，貽害無(wú)窮，不僅沒(méi)有減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且成了封建社會(huì)整體性和結(jié)構(gòu)性政治腐敗的主要根源之一。如在清代，“除了繼承明朝以來(lái)的自然村落的形態(tài)之外，又采取明人的里甲制，作為賦役征收的機(jī)構(gòu)。此外，又采取宋人的保甲制，以維護(hù)地方治安。又在地方上實(shí)施元代的社制，作為勸農(nóng)的組織。同時(shí)又設(shè)立宋以來(lái)的鄉(xiāng)約法，以宣傳教化”。[1]（p219）但上述措施“真正付之實(shí)踐需要大量的人力，這超過(guò)了國(guó)家愿意負(fù)擔(dān)的程度”。[13]（p60～61）所以，清人侯方域曾驚嘆，“天下之官冗，而吏胥日以夥，每縣殆不止千人矣。”（《清朝經(jīng)世文編》卷24）清朝御史陸百川也斥責(zé)，“州縣為親民之官，所用吏胥本有定額，乃或貼寫(xiě)或掛名，大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人。……百姓含冤呈訴，期待長(zhǎng)官理審，而吏胥乃從而凌辱之，剝削之，逼勒之。顛倒撥弄，率以財(cái)之有無(wú)多寡為事之曲直是非。總之，吏胥視民如魚(yú)肉，民畏吏胥為虎狼。”（《皇朝政典類篡》卷36）

（三）“自治制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革

在中國(guó)長(zhǎng)達(dá)幾千年的封建社會(huì)里，根本沒(méi)有“地方自治”之說(shuō)。清朝末年，出現(xiàn)了“太平天國(guó)的鄉(xiāng)村組織采取寓兵于農(nóng)的方法，建立守土鄉(xiāng)官制”；[14]（p267）而光緒末年和宣統(tǒng)初年又倡行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。前者按照《天朝田畝制度》規(guī)定，農(nóng)村每5家設(shè)“伍長(zhǎng)”，每25家設(shè)“兩司馬”，每100家設(shè)“卒長(zhǎng)”，每500家設(shè)“旅帥”，每2，500家設(shè)“師帥”，每13，156家設(shè)“軍帥”，[15]（p270）平時(shí)負(fù)責(zé)管理地方行政事務(wù)，戰(zhàn)時(shí)執(zhí)行軍事任務(wù)。此時(shí)的“鄉(xiāng)官”均由保舉或公舉本地人充任，且多由貧苦農(nóng)民構(gòu)成，即“惟朱、毛為紳富，余皆編戶窮民耳！”[16]（p462）正因?yàn)樘教靽?guó)“各鄉(xiāng)官究以民意民望為依歸”，所以具有一定的民主自治性質(zhì)。但是，“由于當(dāng)權(quán)者的腐敗，也由于政權(quán)的存在時(shí)間不長(zhǎng)，更由于《天朝田畝制度》的空想性質(zhì)，從而使太平天國(guó)的鄉(xiāng)官制多停留在典章條文上，并未得到全面推廣和實(shí)施”。[17]（p62）光緒三十四年（1908年），晚清政府學(xué)習(xí)西方憲政，制訂出中國(guó)有史以來(lái)的第一部《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)自治章程》，其中規(guī)定城鎮(zhèn)鄉(xiāng)為地方自治的基層單位，凡城鎮(zhèn)人口10萬(wàn)人以上者設(shè)為“區(qū)”，5萬(wàn)人以上者設(shè)為“鎮(zhèn)”，鄉(xiāng)村人口5萬(wàn)人以下者設(shè)為“鄉(xiāng)”。城鎮(zhèn)鄉(xiāng)成立“自治公所”，設(shè)“議事會(huì)”和“董事會(huì)”等機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)“學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、慈舉、公共營(yíng)業(yè)”等等。城鎮(zhèn)議事會(huì)議員以20名為定額，按管轄人口多少可增至60名，鄉(xiāng)議事會(huì)議員以6名為定額，按管轄人口多少可增至18名。議員由選民互選產(chǎn)生，屬于名譽(yù)職務(wù)，不支付薪水，但董事會(huì)總董、董事和鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐均有薪水。[18]（p750）事實(shí)上，這些人“平日不諳自治章程，不識(shí)自治原理，一旦逞其魚(yú)肉鄉(xiāng)民之故技，以之辦理自治，或急于進(jìn)行而失之操切，或拘于表面而失之鋪張，或假借公威為欺辱私人之計(jì)，或巧立名目為侵蝕肥己之謀，甚者勾通衙役胥差，結(jié)交地方官長(zhǎng)，籍端牟利，朋比為奸。其苛捐擾民也，不思負(fù)擔(dān)若何，惟恐搜刮不盡。……似此辦理地方自治，其人既多敗類，其費(fèi)又多虛靡，苛取民財(cái)，無(wú)裨民事，怨聲載道，流弊靡窮”。[18]（p756～757）簡(jiǎn)言之，“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作，以期在一個(gè)正在變化的世界中保持他們的政治權(quán)力的企圖”，[19]（p463）這是由封建地主的階級(jí)本質(zhì)決定的。

（四）“政黨制”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革

20世紀(jì)上半葉，中國(guó)國(guó)民黨與共產(chǎn)黨為爭(zhēng)奪農(nóng)民的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，相繼展開(kāi)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)重建與改革。這一時(shí)期最為明顯的特征是，國(guó)家行政權(quán)從縣級(jí)進(jìn)一步下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)，完成了由封建王朝統(tǒng)治向現(xiàn)代政黨政治體制的轉(zhuǎn)型，形成“黨政權(quán)力高度一體化和政治、經(jīng)濟(jì)、行政與社會(huì)權(quán)力高度集中的金字塔的權(quán)力結(jié)構(gòu)”。[20]執(zhí)政期間，“1928年后，國(guó)民黨政府制定法律政策，力圖使所有鄉(xiāng)村社會(huì)與政府之間保持明確的隸屬關(guān)系。而且，作為孫中山民主思想的‘繼承人’，他們不得不舉起‘自治’這塊招牌，而實(shí)際上自治團(tuán)體并無(wú)權(quán)力”。[21]（p56）如抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前，國(guó)民黨規(guī)定：百戶以上村者設(shè)鄉(xiāng)，百戶以下村者集為一鄉(xiāng)，滿百戶集市者設(shè)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)閭、鄰。五戶為鄰，五鄰為閭。（《國(guó)民政府公報(bào)》1928年第92期）保甲編組以“戶”為單位，各戶設(shè)戶長(zhǎng)，由家長(zhǎng)充任；10戶為一甲，設(shè)甲長(zhǎng)，由戶長(zhǎng)推選產(chǎn)生；10甲為一保，設(shè)保長(zhǎng)，由甲長(zhǎng)推選產(chǎn)生；保甲長(zhǎng)須由縣區(qū)長(zhǎng)委任。相鄰各保設(shè)立聯(lián)合辦公處，設(shè)主任1人和書(shū)記1至2人，實(shí)際是充當(dāng)政治警察，“防制異黨之活動(dòng)”。[22]（p756～757）還直言不諱地宣稱，“保甲長(zhǎng)都是本黨的忠實(shí)的黨員”。1939年，國(guó)民黨對(duì)“鄉(xiāng)制”又做出了補(bǔ)充規(guī)定，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)以管轄10個(gè)保為基本組織原則，一般不少于6個(gè)保或不多于15個(gè)保，其規(guī)模大約為千戶左右。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所下設(shè)民政、警衛(wèi)、經(jīng)濟(jì)、文化4股，各股設(shè)主任1人，干事若干人，并應(yīng)酌設(shè)專任之事務(wù)員。（《新縣制法規(guī)匯編》第1輯）據(jù)1942年的粗略估計(jì)，國(guó)民黨區(qū)一級(jí)干部約需164，612人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)干部約需686，721人，保甲長(zhǎng)約需12，140，908人，三項(xiàng)共計(jì)12，992，241人“。[24]這與一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)家的農(nóng)民承載能力是不相適應(yīng)的。因此，隨著”農(nóng)民賦稅負(fù)擔(dān)日益苛重，政府權(quán)威失墜，社會(huì)動(dòng)蕩混亂，最終吞噬了國(guó)民黨基層政權(quán)的基礎(chǔ)“。[23]

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)與改革，大體分為兩個(gè)階段。一是建國(guó)前，我們黨在中央蘇區(qū)、抗日根據(jù)地和解放區(qū)進(jìn)行的鄉(xiāng)村自治實(shí)驗(yàn)，其中最為突出的是陜甘寧邊區(qū)。如《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》規(guī)定，“邊區(qū)、縣、鄉(xiāng)人民代表大會(huì)（參議會(huì)）為人民管理政權(quán)機(jī)關(guān)”，“鄉(xiāng)代表會(huì)即直接執(zhí)行政務(wù)機(jī)關(guān)”，“采用直接、普遍、平等、無(wú)記名的選舉制，健全民主集中制的政治機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)人民的自治能力”，“保證人民言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、信仰、居住、遷徙與通信等多方面的自由”，“建立便利人民的司法制度，保障人民有檢舉與告發(fā)任何工作人員的罪行之自由”，等等。[24]（p56）這在中國(guó)歷史上是前所未有的。特別是從一大到七大的24年中，全國(guó)黨員人數(shù)由最初幾十名擴(kuò)大到120萬(wàn)人，黨領(lǐng)導(dǎo)的軍隊(duì)人數(shù)達(dá)到100萬(wàn)人，解放區(qū)人口已接近1億人，但這時(shí)的共產(chǎn)黨干部不支取薪水，可謂是世界上“最廉價(jià)”的一支隊(duì)伍。對(duì)此，同志曾經(jīng)滿懷激情地指出，“自古以來(lái)，中國(guó)沒(méi)有一個(gè)集團(tuán)，像共產(chǎn)黨一樣，不惜犧牲一切，犧牲多少人，干這樣的大事”。[25]（p292）可見(jiàn)在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，中國(guó)共產(chǎn)黨“在鄉(xiāng)村建立起無(wú)數(shù)可靠的政治陣地，培養(yǎng)出成分純潔、斗爭(zhēng)堅(jiān)決、作風(fēng)民主、為人正派、又為群眾所信仰的領(lǐng)導(dǎo)骨干，建立起農(nóng)協(xié)與農(nóng)民群眾的聯(lián)系。這種聯(lián)系是建立在政治信仰上，而不只是建立在簡(jiǎn)單的組織服從關(guān)系上”。[26]（p504）建國(guó)以后，“隨著的完成，那些已成為了鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力體制中最重要的政治力量的農(nóng)民協(xié)會(huì)，卻悄然地退出了中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的政治舞臺(tái)”。[27]（p231～232）這使許

多西方研究者感到困惑和不解。因?yàn)樵谒麄兛磥?lái)，依靠農(nóng)民運(yùn)動(dòng)而最終奪取政權(quán)的共產(chǎn)黨人，沒(méi)有理由在建立和鞏固政權(quán)后，將農(nóng)民協(xié)會(huì)這種動(dòng)員和組織農(nóng)民參與政治生活的組織形式廢棄。二是新中國(guó)成立后，尤其是“從1951年到1958年的化運(yùn)動(dòng)，可以說(shuō)是中國(guó)行政管理體制變革最頻繁的歷史時(shí)期。在這段歷史時(shí)期，制度變革表現(xiàn)出明顯的集中性特征。變革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。”[28]（p49）這一時(shí)期最大特點(diǎn)是，“政府要在鄉(xiāng)村發(fā)展中扮演主導(dǎo)角色，而組織是政府推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的體制性的力量”。[29]如在1958年，全國(guó)一次性砍掉74萬(wàn)個(gè)農(nóng)業(yè)合作社，將其合并為23，630個(gè)。這種“政社合一”的體制集“黨政軍民企”大權(quán)于一身，負(fù)責(zé)管理“工農(nóng)商學(xué)兵”各項(xiàng)事務(wù)，幾乎成了“法力無(wú)邊的政府”。但相對(duì)于國(guó)家政府而言，只是“一種國(guó)家財(cái)政不負(fù)擔(dān)的、靠集體自己養(yǎng)活自己的、一切聽(tīng)命于國(guó)家計(jì)劃的勞動(dòng)組織”。[30]（p200）因此，“事實(shí)上，在實(shí)現(xiàn)集體化的20年中，農(nóng)民大約有一半的時(shí)間是無(wú)酬勞動(dòng)”。[31]（p114）1980年，全國(guó)的為54，183個(gè)，生產(chǎn)大隊(duì)為71萬(wàn)個(gè)，生產(chǎn)隊(duì)為576萬(wàn)個(gè)。若按平均每個(gè)公社30名干部，平均每個(gè)生產(chǎn)大隊(duì)7名干部，平均每個(gè)生產(chǎn)隊(duì)5名干部，總計(jì)需要干部大約3，500萬(wàn)名，幾乎相當(dāng)于歐洲一個(gè)中等國(guó)家的人口總和，這讓農(nóng)民如何承擔(dān)得了。正如馬克思所指出的，“權(quán)力永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的發(fā)展”。[32]（p305）總之，我國(guó)“這種社會(huì)組織形式最終被農(nóng)民拋棄是符合落后國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的”。[33]（p508）

二、我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革與未來(lái)走向

我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放后的27年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建立及機(jī)構(gòu)設(shè)置都是在憲法和法律規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行的。但在1983年至1985年的“社改鄉(xiāng)”結(jié)束后，全國(guó)各地以“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”、“分流人員”為標(biāo)志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革始終沒(méi)有中斷過(guò)。如在1986年，全國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)一下子比上年減少19，617個(gè)，村民委員會(huì)也比上年減少接近10萬(wàn)個(gè)。1996年，全國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)比10年前減少26，037個(gè)，村民委員會(huì)比10年前減少10.77多萬(wàn)個(gè)。（資料來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》）尤其是1998年以來(lái)，我國(guó)平均每天撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個(gè)。截至2004年9月30日，全國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)為37，166個(gè)，比1995年減少9，970個(gè)。另?yè)?jù)民政部推算，近年來(lái)全國(guó)一共精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)17，280個(gè)，一共裁減財(cái)政供養(yǎng)人員8.64萬(wàn)人，減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)為8.64億元。[34]現(xiàn)在看來(lái)，這種單純?yōu)闇p少國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)為目標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革并未收到預(yù)期效果，且已陷入到“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”惡性循環(huán)的怪圈，出現(xiàn)了“按下葫蘆露出瓢”的許多社會(huì)衍生現(xiàn)象。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不可能從根本上解決問(wèn)題。說(shuō)到底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的實(shí)質(zhì)和核心問(wèn)題是，解決我國(guó)過(guò)去在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下形成的政黨政治與政府政治互相交叉，國(guó)家政權(quán)與農(nóng)民自治互相滲透，“條條”垂直管理與“塊塊”統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)互相分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”互相脫節(jié)等等一系列歷史遺留問(wèn)題。中國(guó)下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革總體目標(biāo)是，建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和惠及9億農(nóng)民的公共產(chǎn)品供給體制，不斷地提高整個(gè)社會(huì)管理和服務(wù)水平。這是迄今世界上規(guī)模最大且牽涉面最廣的一場(chǎng)波瀾壯闊的農(nóng)村政治體制改革。

總之，我們應(yīng)站在政府體制創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程相適應(yīng)的高度去認(rèn)識(shí)和把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的發(fā)展方向和總體目標(biāo)。下一步應(yīng)在鞏固和完善農(nóng)村稅費(fèi)改革成果的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，既要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身的問(wèn)題，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制規(guī)模、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位、人員編制等等，又要解決整個(gè)體制方面的問(wèn)題，如國(guó)民收入的再分配、財(cái)政體制、戶籍制度、城鄉(xiāng)就業(yè)制度、農(nóng)民義務(wù)教育和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制等等。這需要中央政府抓緊制定出一套全面、系統(tǒng)、科學(xué)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革方案，并以國(guó)家法律的強(qiáng)有力手段加以保障。只有這樣，我國(guó)當(dāng)前正在進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革才能步入健康發(fā)展的軌道。

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