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摘要：鄉鎮改革與鄉鎮機構改革，從內涵上說是兩種不同性質的改革。說到底，鄉鎮改革的實質和核心問題是解決我國過去在傳統計劃體制下形成的政黨政治與政府政治互相交叉，國家政權與農民自治互相滲透，“條條”垂直管理與“塊塊”統一領導互相分割，鄉鎮“事權”與“財權”互相脫節等等一系列歷史遺留問題。中國下一步的鄉鎮改革總體目標是，建立精干高效的農村行政管理體制和惠及9億農民的公共產品供給體制，提高整個社會管理和服務水平。這是迄今世界上規模最大且牽涉面最廣的一場波瀾壯闊的農村政治體制改革。

關鍵詞：鄉鎮改革，鄉鎮機構改革，性質差異，農村政治體制改革，思路轉變

鄉鎮改革與鄉鎮機構改革，從內涵上說是兩種不同性質的改革。但我國學術界和政府決策部門長期把二者混同起來使用，結果是“開錯了藥方”還自以為是，“看錯了方向”也不愿意回頭。本文將采取歷史敘述與比較研究相結合的方法，重點對我國鄉鎮改革與鄉鎮機構改革的性質差異加以區分。

一、中國歷史上“馬拉松”式的鄉鎮改革

“鄉鎮”作為國家依法設置的一種地方行政建制，應保持其行政地域的完整性，人口規模的適度性，管理層級的有序性，機構設置的合理性，職能定位的科學性，組織制度的規范性，政權名稱的固定性，等等。這是世界各國鄉鎮政權建設與發展的一般規律。但我國自周代創建“鄉制”開始，直到上世紀80年代廢除為止，鄉鎮的建制或延續或中斷，或重視或忽略，或繼承或革新，多表現為地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等等特征，經歷了漫長、艱難而又復雜的演化過程。可以說，迄今為止世界上還沒有哪一個國家的鄉鎮政權像中國這樣變動頻繁，顯得相當混亂和無序。

（一）“鄉官制”下的鄉鎮改革

我國的“鄉制”始建于西周。秦漢時期達到高潮，魏晉南北朝以后逐漸廢棄。正如有的學者指出，“事實上，鄉制到了唐代，已經名存實亡”。[1]（p200）

總體而言，周代的“鄉遂”建制及其管理方式具有一定的政治合理性和科學性。史載，“西周初年，大小國家和部落多至數百個”。[2]（p25）周王朝為加強對鄉里社會管理與控制，建立了“六鄉六遂”制度。即“在邑為里。五家為鄰，五鄰為里，四里為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉。鄉，萬二千五百戶?！保ā稘h書》卷24上）顯然，此時的“鄉”建制規模較大，層級劃分細致，且注重“相保、相愛、相葬、相救、相賙、相賓”等等社會功能。（《周禮正義》卷19）“鄉遂”之職皆有品級，如“鄰長位下士，自此以上，稍登一級，至鄉而為卿也。”（《漢書》卷24上）因此，西周至戰國800余年間，雖然諸侯爭霸、戰事頻繁，但各諸侯國內仍沿襲周代的舊制。如魯國實行“三郊三遂制”，（《尚書·費誓》）齊國實行“國鄙制”等等。（《文獻通考》卷12）恩格斯曾經指出：“在這種普遍的混亂狀態下，王權乃是一種進步的因素。”（恩格斯致馬克思：《關于歷史唯物主義的信》）

秦始皇統一中國后，開始了封建專制主義國家的中央集權制統治。自此以后，直到清末的兩千多年，“王權止于縣政”。鄉里組織一般都是以“什伍編制”為起點，以“什伍相?！?、“什伍連坐”為基本組織原則，構成了國家政權結構中最基層的行政單位，被歷代統治者稱為“治民之基”。（《周書·蘇綽傳》）對此，曾有學者概括說：“為了控制目的而把民眾分成小單位的基本思想，連同其變異形式和更細致的形式（最著名的是保甲制）在以后的帝國時代，甚至晚至民國時期仍行之不綴?！盵3]（p52）可見，秦朝的“鄉制”改革對后世造成巨大的負面影響。史載，“大率十里一亭，亭有亭長。十亭一鄉，鄉有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化。嗇夫職聽訟，收賦稅。游徼徼循禁賊盜?？h大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉、亭亦如之。皆秦制也?！保ā稘h書》卷19上）由此不難看出，其最大的特點首先是在鄉、里之間增設“亭”，且鄉、亭之間沒有統屬關系。即“亭”屬于警察系統，主要負責地方治安和官府文書傳遞，亭長的選用和升遷由縣令控制，“實亦半官式之地方行政機關”。[4]（p95）這樣造成“鄉”與“亭”平行運作，職能交叉，層級管理混亂，機構和人員膨脹。如在漢代，“亭”設有亭長、亭佐、亭父、求盜、亭侯、亭掾、亭卒等等，“自亦兼及民事，理辭訟”，[5]（p241）儼然一個小王國。其次是秦朝政府授予地方官員可根據人口多寡隨時調整和變動“鄉”規模及員額編制的權力，使后來的“鄉”建制規模越來越小，其地位和作用也逐漸降低。如魏晉初期，“凡縣五百以上置一鄉，三千以上置二鄉，五千以上置三鄉，萬以上置四鄉”。（《續后漢書》卷86下）但到隋唐時期，“鄉”的建制規模僅為500戶左右，這與過去的“萬戶之鄉”簡直無法相比。最后是“鄉官”隸屬關系復雜，且各自為政，肢解了鄉級政權的獨立性和完整性。如在秦漢兩代，“有秩”隸屬于郡，“嗇夫”隸屬于縣，“游徼”隸屬于都尉，“鄉佐”隸屬于鄉?！班l三老”雖非官職，卻深得皇帝的重視與獎賞，有時可與州縣官吏分庭抗禮，即“三老，眾民之師也”。（《漢書》卷4）于是，在整個中國歷史上竟然出現了“民但聞嗇夫、不知郡縣”這一獨特的政治現象。[6]因此，“中唐以后，隨著均田制的廢弛、兩稅法的實行，地主階級內部結構發生了變動，原來實行鄉官制的鄉里制度，已經開始向職役制轉化”。[7]（p134）

（二）“職役制”下的鄉鎮改革

隋唐實行“科舉制”以后，“官”與“吏”分途，“官”作為“士”而身居要職，“吏”的地位逐漸降低，“頗有點‘義務’服役的性質”。[8]（p261）“自是以后，所謂鄉亭之職，至困至賤。貪官污吏非理征求，極意凌辱……其與以身任軍旅土木徭役者無以異，而至于破產不能自保?！保ā段墨I通考》卷13）總之，“職役制”下的鄉鎮改革不是以重民、愛民、助民、化民、惠民作為出發點，而是封建統治者為了強化對鄉村社會的控制、防御和懲罰。如史載唐代，“百戶為里，五里為鄉，兩京及州縣之郭內，分為坊，郊外為村。里及坊、村皆有正，以司督察。四家為鄰，五鄰為保。保有長，以相禁約”。（《舊唐書》卷43）此時的“鄉”雖未廢止，但“里”的地位和作用日益突顯。如按唐朝政府規定，“里正”可免除一切勞役及賦稅，負責管理整個鄉里事務，事實上成了鄉里組織的最高領導者。[9]（p62～63）北宋中期王安石變法，全國推行“保甲之法，十戶立一牌頭，十牌頭立一甲長，十甲長立一保正。其村落畸零及熟苗熟僮，亦一體編排”。（《清世宗憲皇帝實錄》卷83）之后，我國的“鄉”建制重點強調以地域為單位進行編排，[10]（p19）即由原來的10戶、50戶、500戶為一鄉，變成了5戶、25戶、250戶的保甲組織。[11]（p33～34）由于宋代以后的“保甲人員之都保正、都保副正、大保長、小包正都不支薪”，[1]（p204）于是出現了“輪差法”和“募充法”，已將過去“鄉官制”的政治色彩全部抹去。因此在隋唐至清末千余年間，“政治下層，實由官治而淪為半官式之紳治。故所謂地方政治者，不操于官，即操于紳，甚或操于地痞惡棍，生殺予奪

，為所欲為，民之所能自存、自主、自治者，亦幾稀也”。[12]（p184）

總之，“職役制”下的鄉鎮改革成效是最糟糕的，弊端叢生，貽害無窮，不僅沒有減輕國家財政負擔和農民負擔，而且成了封建社會整體性和結構性政治腐敗的主要根源之一。如在清代，“除了繼承明朝以來的自然村落的形態之外，又采取明人的里甲制，作為賦役征收的機構。此外，又采取宋人的保甲制，以維護地方治安。又在地方上實施元代的社制，作為勸農的組織。同時又設立宋以來的鄉約法，以宣傳教化”。[1]（p219）但上述措施“真正付之實踐需要大量的人力，這超過了國家愿意負擔的程度”。[13]（p60～61）所以，清人侯方域曾驚嘆，“天下之官冗，而吏胥日以夥，每縣殆不止千人矣。”（《清朝經世文編》卷24）清朝御史陸百川也斥責，“州縣為親民之官，所用吏胥本有定額，乃或貼寫或掛名，大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人?！傩蘸┏试V，期待長官理審，而吏胥乃從而凌辱之，剝削之，逼勒之。顛倒撥弄，率以財之有無多寡為事之曲直是非?？傊?，吏胥視民如魚肉，民畏吏胥為虎狼?！保ā痘食漕惔邸肪?6）

（三）“自治制”下的鄉鎮改革

在中國長達幾千年的封建社會里，根本沒有“地方自治”之說。清朝末年，出現了“太平天國的鄉村組織采取寓兵于農的方法，建立守土鄉官制”；[14]（p267）而光緒末年和宣統初年又倡行“鄉鎮自治”。前者按照《天朝田畝制度》規定，農村每5家設“伍長”，每25家設“兩司馬”，每100家設“卒長”，每500家設“旅帥”，每2，500家設“師帥”，每13，156家設“軍帥”，[15]（p270）平時負責管理地方行政事務，戰時執行軍事任務。此時的“鄉官”均由保舉或公舉本地人充任，且多由貧苦農民構成，即“惟朱、毛為紳富，余皆編戶窮民耳！”[16]（p462）正因為太平天國“各鄉官究以民意民望為依歸”，所以具有一定的民主自治性質。但是，“由于當權者的腐敗，也由于政權的存在時間不長，更由于《天朝田畝制度》的空想性質，從而使太平天國的鄉官制多停留在典章條文上，并未得到全面推廣和實施”。[17]（p62）光緒三十四年（1908年），晚清政府學習西方憲政，制訂出中國有史以來的第一部《城鎮鄉自治章程》，其中規定城鎮鄉為地方自治的基層單位，凡城鎮人口10萬人以上者設為“區”，5萬人以上者設為“鎮”，鄉村人口5萬人以下者設為“鄉”。城鎮鄉成立“自治公所”，設“議事會”和“董事會”等機構，主要負責“學務、衛生、道路工程、農工商務、慈舉、公共營業”等等。城鎮議事會議員以20名為定額，按管轄人口多少可增至60名，鄉議事會議員以6名為定額，按管轄人口多少可增至18名。議員由選民互選產生，屬于名譽職務，不支付薪水，但董事會總董、董事和鄉董、鄉佐均有薪水。[18]（p750）事實上，這些人“平日不諳自治章程，不識自治原理，一旦逞其魚肉鄉民之故技，以之辦理自治，或急于進行而失之操切，或拘于表面而失之鋪張，或假借公威為欺辱私人之計，或巧立名目為侵蝕肥己之謀，甚者勾通衙役胥差，結交地方官長，籍端牟利，朋比為奸。其苛捐擾民也，不思負擔若何，惟恐搜刮不盡。……似此辦理地方自治，其人既多敗類，其費又多虛靡，苛取民財，無裨民事，怨聲載道，流弊靡窮”。[18]（p756～757）簡言之，“清末的地方自治是保守的清政府與同樣保守的地方紳士為互利而互相合作，以期在一個正在變化的世界中保持他們的政治權力的企圖”，[19]（p463）這是由封建地主的階級本質決定的。

（四）“政黨制”下的鄉鎮改革

20世紀上半葉，中國國民黨與共產黨為爭奪農民的領導權，相繼展開了鄉鎮政權重建與改革。這一時期最為明顯的特征是，國家行政權從縣級進一步下沉到鄉村社會，完成了由封建王朝統治向現代政黨政治體制的轉型，形成“黨政權力高度一體化和政治、經濟、行政與社會權力高度集中的金字塔的權力結構”。[20]執政期間，“1928年后，國民黨政府制定法律政策，力圖使所有鄉村社會與政府之間保持明確的隸屬關系。而且，作為孫中山民主思想的‘繼承人’，他們不得不舉起‘自治’這塊招牌，而實際上自治團體并無權力”。[21]（p56）如抗日戰爭爆發前，國民黨規定：百戶以上村者設鄉，百戶以下村者集為一鄉，滿百戶集市者設鎮。鄉鎮以下設閭、鄰。五戶為鄰，五鄰為閭。（《國民政府公報》1928年第92期）保甲編組以“戶”為單位，各戶設戶長，由家長充任；10戶為一甲，設甲長，由戶長推選產生；10甲為一保，設保長，由甲長推選產生；保甲長須由縣區長委任。相鄰各保設立聯合辦公處，設主任1人和書記1至2人，實際是充當政治警察，“防制異黨之活動”。[22]（p756～757）還直言不諱地宣稱，“保甲長都是本黨的忠實的黨員”。1939年，國民黨對“鄉制”又做出了補充規定，即鄉鎮以管轄10個保為基本組織原則，一般不少于6個保或不多于15個保，其規模大約為千戶左右。鄉（鎮）公所下設民政、警衛、經濟、文化4股，各股設主任1人，干事若干人，并應酌設專任之事務員。（《新縣制法規匯編》第1輯）據1942年的粗略估計，國民黨區一級干部約需164，612人，鄉鎮一級干部約需686，721人，保甲長約需12，140，908人，三項共計12，992，241人“。[24]這與一個傳統農業國家的農民承載能力是不相適應的。因此，隨著”農民賦稅負擔日益苛重，政府權威失墜，社會動蕩混亂，最終吞噬了國民黨基層政權的基礎“。[23]

中國共產黨領導下的鄉鎮政權建設與改革，大體分為兩個階段。一是建國前，我們黨在中央蘇區、抗日根據地和解放區進行的鄉村自治實驗，其中最為突出的是陜甘寧邊區。如《陜甘寧邊區憲法原則》規定，“邊區、縣、鄉人民代表大會（參議會）為人民管理政權機關”，“鄉代表會即直接執行政務機關”，“采用直接、普遍、平等、無記名的選舉制，健全民主集中制的政治機構，增強人民的自治能力”，“保證人民言論、出版、集會、結社、信仰、居住、遷徙與通信等多方面的自由”，“建立便利人民的司法制度，保障人民有檢舉與告發任何工作人員的罪行之自由”，等等。[24]（p56）這在中國歷史上是前所未有的。特別是從一大到七大的24年中，全國黨員人數由最初幾十名擴大到120萬人，黨領導的軍隊人數達到100萬人，解放區人口已接近1億人，但這時的共產黨干部不支取薪水，可謂是世界上“最廉價”的一支隊伍。對此，同志曾經滿懷激情地指出，“自古以來，中國沒有一個集團，像共產黨一樣，不惜犧牲一切，犧牲多少人，干這樣的大事”。[25]（p292）可見在革命戰爭年代，中國共產黨“在鄉村建立起無數可靠的政治陣地，培養出成分純潔、斗爭堅決、作風民主、為人正派、又為群眾所信仰的領導骨干，建立起農協與農民群眾的聯系。這種聯系是建立在政治信仰上，而不只是建立在簡單的組織服從關系上”。[26]（p504）建國以后，“隨著的完成，那些已成為了鄉村社會權力體制中最重要的政治力量的農民協會，卻悄然地退出了中國鄉村社會的政治舞臺”。[27]（p231～232）這使許

多西方研究者感到困惑和不解。因為在他們看來，依靠農民運動而最終奪取政權的共產黨人，沒有理由在建立和鞏固政權后，將農民協會這種動員和組織農民參與政治生活的組織形式廢棄。二是新中國成立后，尤其是“從1951年到1958年的化運動，可以說是中國行政管理體制變革最頻繁的歷史時期。在這段歷史時期，制度變革表現出明顯的集中性特征。變革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。”[28]（p49）這一時期最大特點是，“政府要在鄉村發展中扮演主導角色，而組織是政府推動鄉村發展的體制性的力量”。[29]如在1958年，全國一次性砍掉74萬個農業合作社，將其合并為23，630個。這種“政社合一”的體制集“黨政軍民企”大權于一身，負責管理“工農商學兵”各項事務，幾乎成了“法力無邊的政府”。但相對于國家政府而言，只是“一種國家財政不負擔的、靠集體自己養活自己的、一切聽命于國家計劃的勞動組織”。[30]（p200）因此，“事實上，在實現集體化的20年中，農民大約有一半的時間是無酬勞動”。[31]（p114）1980年，全國的為54，183個，生產大隊為71萬個，生產隊為576萬個。若按平均每個公社30名干部，平均每個生產大隊7名干部，平均每個生產隊5名干部，總計需要干部大約3，500萬名，幾乎相當于歐洲一個中等國家的人口總和，這讓農民如何承擔得了。正如馬克思所指出的，“權力永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的發展”。[32]（p305）總之，我國“這種社會組織形式最終被農民拋棄是符合落后國家社會經濟發展規律的”。[33]（p508）

二、我國改革開放以來的鄉鎮機構改革與未來走向

我國實行改革開放后的27年，鄉鎮政權的建立及機構設置都是在憲法和法律規定范圍內進行的。但在1983年至1985年的“社改鄉”結束后，全國各地以“撤并鄉鎮”、“精簡機構”、“分流人員”為標志的鄉鎮機構改革始終沒有中斷過。如在1986年，全國的鄉鎮總數一下子比上年減少19，617個，村民委員會也比上年減少接近10萬個。1996年，全國的鄉鎮總數比10年前減少26，037個，村民委員會比10年前減少10.77多萬個。（資料來源：《中國統計年鑒》）尤其是1998年以來，我國平均每天撤并鄉鎮4個。截至2004年9月30日，全國的鄉鎮總數為37，166個，比1995年減少9，970個。另據民政部推算，近年來全國一共精簡鄉鎮機構17，280個，一共裁減財政供養人員8.64萬人，減輕國家財政負擔為8.64億元。[34]現在看來，這種單純為減少國家財政負擔為目標的鄉鎮機構改革并未收到預期效果，且已陷入到“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”惡性循環的怪圈，出現了“按下葫蘆露出瓢”的許多社會衍生現象。因此，鄉鎮機構改革不可能從根本上解決問題。說到底，鄉鎮改革的實質和核心問題是，解決我國過去在傳統計劃體制下形成的政黨政治與政府政治互相交叉，國家政權與農民自治互相滲透，“條條”垂直管理與“塊塊”統一領導互相分割，鄉鎮“事權”與“財權”互相脫節等等一系列歷史遺留問題。中國下一步的鄉鎮改革總體目標是，建立精干高效的農村行政管理體制和惠及9億農民的公共產品供給體制，不斷地提高整個社會管理和服務水平。這是迄今世界上規模最大且牽涉面最廣的一場波瀾壯闊的農村政治體制改革。

總之，我們應站在政府體制創新與經濟市場化進程相適應的高度去認識和把握鄉鎮改革的發展方向和總體目標。下一步應在鞏固和完善農村稅費改革成果的基礎上，加快推進鄉鎮綜合配套改革，既要解決鄉鎮政權自身的問題，如鄉鎮的建制規模、機構設置、職能定位、人員編制等等，又要解決整個體制方面的問題，如國民收入的再分配、財政體制、戶籍制度、城鄉就業制度、農民義務教育和農村公共產品供給體制等等。這需要中央政府抓緊制定出一套全面、系統、科學的鄉鎮綜合改革方案，并以國家法律的強有力手段加以保障。只有這樣，我國當前正在進行的鄉鎮機構改革才能步入健康發展的軌道。

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