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導語：行政許可設置過繁、不當、收費過高等是我國目前行政許可制度的弊端，改革行政許可制度是推動我國經濟進一步發展和政府應對WTO挑戰的重要步驟，本文作者就這一問題提出了自己的見解。

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當前，從地方到中央都在積極推行行政審批制度（行政法稱行政許可制度。以下稱行政許可制度或行政許可與審批制度）的改革。配合這一改革進程，擬就我國行政許可制度存在的弊端與改革問題談一些看法，供有關部門參考。

一、我國行政許可制度的弊端

行政許可，是指行政機關根據行政相對人的申請，有條件的解除禁止，賦予個人或者組織從事某種活動的具體行政行為。有關行政許可的條件、申請程序和對許可使用的監管規則構成行政許可制度。行政許可制度是世界各國政府行之多年的宏觀管理手段之一，幾乎在行政管理的每一個領域被廣泛應用。

行政許可制度是一把雙刃劍，其功能既有積極的一面也有消極的一面。如果設置、運用不當，就有弊端。我國大量采用行政許可這種管制手段是在20世紀80年代之后，由于市場經濟機制還處在形成之中，政府管理觀念、制度仍處在轉變、改革和適應的過程中，加上目前我國還沒有一部統一的行政許可法。因此，我國的行政許可制度還存在不少弊端。

（一）許可適用范圍太廣。據統計，在我國，中央政府的規范性文件涉及的許可、審批近850項，地方省市級規范性文件涉及的有500至1500項。這樣，在一些省級（含自治區、直轄市）行政區域內實施的許可審批項目最少在1300項左右，最多的省份超過2300項，這些項目分布在每一個行政管理領域。如此多的管制窒息了社會成員的創造性和活力。而在西方發達國家，許可之類的管制制度使用的范圍較狹窄，通常主要用于對社會事務的管理，而很少用于對經濟的管理。即使用于管理生產經營活動，大多也與公眾的生活與健康有關。

（二）部分許可設置不當。國家設立許可制度的目的是為了對某些社會事務或經濟活動進行管制或規范，防止人們因自由從事有關事務或活動損害公共利益或他人利益，保障社會和經濟健康發展。然而，某些部門設置某些許可或審批的動機或目的并非出于管理需要，而是為了設卡收費，增加本單位收入。這背離了國家建立行政許可或審批制度的初衷。而西方發達國家建立政府管制僅僅是為了彌補市場本身的缺陷，而不是取代市場的作用，更不是出于財政的目的。

（三）重復交叉設置。由于行政機關職能交叉重疊普遍存在，同一事務多個機關都有管轄權，而管的方法就是設置許可或者審批。這樣，必然存在對類似事項重復交叉設置許可審批的現象。重復設置許可不僅使生產經營者不堪重負，也增加行政成本。

（四）我國的許可審批程序僵化而且復雜，這也是各種許可審批的程序的共性：要求提供一些并非必要的材料、經過許多并非必要的關卡、耗費過多的時間。這使相對人把大量的時間和精力浪費在毫無效率的行政程序中。比較而言，西方主要發達國家的許可程序就較為靈活，具有便捷、高效的特點。例如，無論在美國哪一州，注冊公司的程序都極為簡單，只要出示必要的文件，繳納幾百美元的注冊費（基本上沒有注冊資本的要求），在州務卿那里登記，注冊公司的程序就完成了。

（五）收繳過高。由于稅外收入是我國政府財政收入的主要來源之一（據統計全國1996年的財政收入中，稅外收入占了一半左右），其中相當大一部分是行政收費。因此，不僅所有許可審批都收費，而且相當高。許可收費超過成本，公共管理也就變成了有償行為了。比較而言，在西方發達國家，有不少許可是免費的。即使收取費用也只是收取工本費。

（六）監管不當。大多數行政主管部門主要是通過所謂年審制度來監管許可證的使用，絕大多數年審也是收費的。而西方發達國家基本上不存在這樣的年審制度。對許可證使用的監控是通過平時的管理來實現的。實際上，采用年審制度監督許可證的使用對絕大多數許可證來說是不恰當的，也是不必要的。年審最突出的負面作用是增加行政成本，降低相對人生產經營效率而提高其成本，從而最終削弱他們在市場上的競爭力。

二、改革行政許可制度的必要性

上述問題已經嚴重地阻礙了我國社會和經濟的進一步發展，如果這些問題繼續存在，社會的持續進步和經濟的持續增長必然受阻，政府也將難以應對中國加入世界貿易組織之后形勢的發展。因此，改革我國的行政許可與審批制度，從更大范圍來說改革政府管理制度已刻不容緩。

（一）改革許可制度，放松管制，是經濟發展的要求。20世紀80年代以來，為了解決長期困擾人們的經濟增長緩慢問題，在西方主要發達國家出現了改革和放松政府管制的趨勢。英國從撒切爾政府開始就拋棄了過去一貫奉行的國家干預政策，采用私有化、分權、放松管制、競爭機制、企業精神等所謂新的“自由市場經濟”和非官僚化制度來促進經濟發展。在美國，解除政府對經濟的過度管制一直是80年代里根政府8年執政的熱門話題；90年代，克林頓政府亦宣稱，“大政府的時代已經結束”，政府的管理模式正由過去的強制管制朝著市場自律的方式發展。90年代以后，日本的泡沫經濟開始崩潰，為應對嚴峻的局面，日本政府也開始了大規模的改革，其中最重要的措施之一就是放棄規制（管制）、保護模式的體制，構筑充滿創造性和活力的健全的競爭社會。我國的情況雖與西方國家不完全相同，經濟持續高增長，但如果不對過度的不適當的政府管制盡快加以改革，也難以保證經濟長期健康發展。

（二）改革許可制度是改善投資環境的需要。創造良好的投資環境，吸引更多的人到本地投資，這幾乎是從中央到地方各級政府多年來一貫的承諾，良好投資環境所包括的因素很多，但最重要的有三項，即良好健全的法律法規、廉潔高效的政府運作和公正透明的司法制度。其中，一個很少或沒有貪污且辦事富有效率的政府具有特別重要的意義，改革許可審批制度，放棄不必要的管制，建立便捷透明的管制程序有助于建立廉潔高效的政府，從而真正給投資者信心。

（三）改革行政許可制度，適應世界貿易組織規則的要求。中國加入世界貿易組織以后，中央政府和地方政府管制國內貿易的行為（實際上遠不止管理貿易的行為，可能包括政府管理模式和具體方法）均要受到世貿組織規則約束。在復雜的世貿組織規則中，無歧視的貿易、促進公平競爭、貿易政策法規透明度等基本原則，進口許可證協議、與貿易有關的投資措施協議中有關引進外資審批的規則等都與行政許可審批制度直接相關。這些規則對我國政府均具有直接的約束力。此外，各國普遍遵守的國際慣例以及發達國家的通行做法或經驗，我們也應當遵守或者借鑒。

三、改革行政許可制度的建議

針對我國行政許可與審批制度存在的問題，按照世貿組織規則總的要求，借鑒西方主要發達國家的經驗，對我國的許可審批制度的改革提出如下建議：

（一）放松管制，減少許可審批項目。盡管我國已經從整體上放棄了計劃經濟模式，但是計劃經濟的陳舊觀念仍在支配著許多官員的行為。他們仍舊習慣于管得多、管得深。現在是進一步放松管制還經營者更多自由的時候了。放松管制的有效途徑，就是政府進一步強制性精簡機構、歸并減少政府職能，在此基礎上大幅度減少許可審批項目，把政府的管制作用降到最低限度。給生產經營者最大的活動空間。

（二）嚴格具體許可項目的確定。首先，一方面，許可審批應當依照權限由法律、行政法規、地方性法規和規章設定，其他規范性文件不得設定許可審批。另一方面，只要不影響國家利益，即使法律、行政法規、部門規章有規定，地方政府也可以不設置許可審批。其次，在制定法律、法規或規章時，必須嚴格控制許可和審批的設置。審查立法草案時應當著重審查許可審批制度的必要性和合理性，必要時應當舉行聽證會。

（三）建立便捷、透明的許可程序。首先，許可審批程序的繁簡不應一概而論，應當與有關事項的重要程度、處理工作的難易、所需人力及時間的多少等情況相適應。其次，無論許可審批程序繁簡如何，當事人獲得有關信息以及申請、面談和取得許可或批準證書都應當極為方便。其三，在最短的時間之內作出是否授予許可或批準的決定并通知申請人。其四，獲得許可或批準的條件、申請所需文件或材料、案件受理部門、費用標準、結案時限等信息應當在機關辦公地點、機關手冊、機關互聯網中公開，并免費索取或下載。

（四）合理收取費用。管理是有成本的。在政府并不富裕的情況下，向相對人收取一定的費用是應當的。但是，政府收費的標準必須嚴格按照合理成本和不得贏利的原則來確定。當然，收費過高問題的解決還有賴于政府的稅費改革。

（五）取消對許可證的年審制度。我國的許可審批制度本身已弊端重重，而許可證的年審制度使這種弊端成倍擴張。因為年審一次差不多又經歷了一次辦證過程。事實上，除極其個別的事項外，絕大多數的年審不僅沒有必要，而且不合情理。當然，年審并非一無是處，但年審的正面作用基本上可由平時的管理代替。

（六）盡快制定行政許可法。我國的行政許可法正在起草過程中。筆者期望未來的許可法能夠反映本文及其他類似意見，革除我國現行許可審批制度的弊端，使政府的管制行為不僅有法可依，而且有良法可依。