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公法是規(guī)范和控制公權力的法，是調(diào)整公權力主體與政治共同體成員的關系以及公權力主體相互之間關系的法律規(guī)范系統(tǒng)。

公法主要包括憲法和行政法。此外，立法法、司法法、各種國家機關的組織法、選舉法、社會自治法以及其他各種涉及公權力運作規(guī)則的法均屬公法的組成部分。

公法的健全、完善是政治文明的要求和保障。

政治文明是人類政治共同體在歷史發(fā)展長時期中形成的，逐步脫離野蠻、愚昧、暴力、專制和玩弄陰謀、權術的政治生活形態(tài)而逐步走向理性化、民主化、制度化、規(guī)范化和程序化的政治生活形態(tài)，政治文明的最重要的標志是公權力在法律（公法）的規(guī)范和控制下正當、合法、有序地產(chǎn)生、分配、行使和代表政治共同體成員的意志和利益發(fā)生作用。

在現(xiàn)代社會，人類政治共同體主要指國家，公權力主要指國家權力。除國家外，人類政治共同體還包括非國家的其他公權力組織，如社會自治組織和國際政治性組織等。因此，公權力也包括社會公權力。在我國，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，執(zhí)政黨自然也行使著重要的公權力。從而，政治文明的制度設計不僅應包括國家與公民的關系、國家機關相互之間關系的內(nèi)容，而且應包括國家權力與社會公權力的關系以及執(zhí)政黨與國家機關關系的內(nèi)容。

我國自人民共和國建立以來，特別是自黨的十一屆三中全會和十三屆四中全會以來，政治文明建設取得了重大成績，積累了豐富經(jīng)驗。黨的十六大報告將這些經(jīng)驗主要歸結(jié)為：“堅持中國共產(chǎn)黨的領導，鞏固和完善人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體，堅持和完善共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度以及民族區(qū)域自治制度。推進政治體制改革，發(fā)展民主，健全法制，依法治國，建設社會主義法治國家，保證人民行使當家作主的權利”。建國五十多年來，我國政治文明建設在取得成績的同時，也有深刻的教訓。不要說“”及其他實行“左”的路線時期，就是現(xiàn)在，我國的政治文明也還有很多缺陷，許多制度還有待改進，某些制度還有待改造或重建。

在改革、改進我國政治體制，建設、發(fā)展我國政治文明以及進一步改革、改進我國經(jīng)濟體制，建設、發(fā)展我國物質(zhì)文明方面，加強和健全公法均有著極為重要的和不可替代的作用。但是，自上世紀八十年代中期以來，我們有些領導人、有些學者一直存在重私法、輕公法的觀念，認為搞市場經(jīng)濟主要靠私法，公法可有可無，甚至嫌公法礙手礙腳，從而在法制建設方面出現(xiàn)了一手（私法）硬，一手（公法）軟的傾向。這種認識和傾向直到上世紀九十年代后期才開始有所改變，現(xiàn)在則開始有大的轉(zhuǎn)變。十六大報告提出黨要依法執(zhí)政，各級決策機關要完善重大決策的規(guī)則和程序，各級政府要依法行政，司法機關要公正司法，國家要健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，使之享有廣泛的權利和自由，要尊重和保障人權。這些都是公法（而非私法）的使命，都是需要加強和健全公法才能實現(xiàn)的目標。誠然，加強和健全公法的直接目標是政治文明，但政治文明同時也是市場經(jīng)濟的重要條件。沒有政治文明的環(huán)境，市場經(jīng)濟不可能正常運作和最終取得成功。物質(zhì)文明、政治文明、精神文明是相互聯(lián)系、相互依存的統(tǒng)一體。三者缺一，其他兩個文明難以單獨發(fā)展，三個文明中一個文明完全缺失，最終可能導致其他兩個文明的崩潰。過去我們只提物質(zhì)文明和精神文明而未提政治文明（盡管在這方面我們也做了大量的工作），現(xiàn)在看來是不全面和有弊端的。不注重政治文明建設不僅不利于促進政治體制改革，而且也不利于物質(zhì)文明和精神文明建設。我國的經(jīng)濟體制改革發(fā)展到今天，如果我們的政治體制改革不迅即跟上，不盡快推進我們的政治文明建設，我們的社會很可能就會出現(xiàn)不穩(wěn)定，已經(jīng)取得的改革成果可能毀于一旦?，F(xiàn)在問題很清楚，要繼續(xù)進行經(jīng)濟體制改革和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，進而全面建設小康社會，就必須加快進行政治體制改革，建設政治文明。而要加快進行政治體制改革，建設政治文明，就必須加強和健全公法。

在政治體制改革和政治文明建設方面，公法的主要功能和作用在于對公權力的規(guī)范和控制，包括界定公權力的范圍、確定公權力主體產(chǎn)生及公權力轉(zhuǎn)移、交接和取得的程序、在各公權力主體之間分配公權力和協(xié)調(diào)它們相互之間的關系、規(guī)范公權力行使的條件、基準、方式和程序、確立對公權力的監(jiān)督、制約機制、為公權力相對人提供權利保障、救濟機制。

一、界定公權力的疆域，確定公權力的范圍

政治文明的首要標準是公權力的合法性和正當性。任何國家機關和其他公權力主體的權力必須為人民所合法授予。沒有人民通過其代表機關的授權，沒有憲法和法律的根據(jù)，公權力主體不得作出任何影響私人或私人組織權利和自由的行為。否則，即是對人民主權的侵奪。公權力主體如果可以不經(jīng)憲法和法律授權而任意行為，其濫權和侵權就不可避免，自然人的人權，法人的自主權、社會組織的自治權就無法得到保障。為此，必須健全和完善國家的各項組織法，如國務院組織法、中央軍委組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法以及國務院各部委和地方各級人民政府的組織法等（現(xiàn)在這些組織法大多闕如）。只有制定完善、嚴密的組織法，才能明確界定公權力的疆域，確定公權力的范圍。只有通過法律明確公權力只能做哪些事，不能做哪些事，哪些領域可以干預，哪些領域不得干預，才能使公權力主體的行為有所約束，不致憑熱情、激情、個人愛好任意所為，才能避免全能國家、全能政府的產(chǎn)生。

政治文明要求公權力必須以必要為限，公權力膨脹必然導致對私權利的侵犯，導致對社會公共利益的損害。但我們過去由于長期以來受計劃經(jīng)濟體制及其政府萬能觀念的影響，政府管了許多不該管、不必管，管而無效、管而有害的事。政府管事太多，導致政府規(guī)模越來越大，人民負擔越來越重，市場交易障礙越來越多，行政相對人自由越來越少。顯然，這種公權力機制必須改變。為此，應通過立法大幅度減少政府規(guī)制（包括審批、許可、審查、檢查、處罰、強制等），政府的部分職能（如定價等）可由市場調(diào)節(jié)取代，部分職能（如確認資格、資質(zhì)等）可由非政府社會自治組織取代，部分職能（如公用事業(yè)、公共道路管理等）可承包給私人或私人組織。只有這樣，長時期舊體制形成的全能政府才能真正轉(zhuǎn)變成有限政府。

二、確定公權力主體產(chǎn)生及權力轉(zhuǎn)移、交接和取得的程序

政治文明不僅取決于公權力來源、范圍的合法性、正當性，而且取決于公權力主體產(chǎn)生及權力轉(zhuǎn)移、交接和取得程序的合法性、正當性。為此，必須健全和完善各種選舉法及相關程序法，如人民代表機關選舉法、國家領導人選舉法、國家最高權力轉(zhuǎn)移、交接的程序法等。而且，這些選舉法和程序法必須體現(xiàn)現(xiàn)代民主和法治的要求。例如，要保證民主選舉真正反映選舉人的意志，就應在選舉過程中對被選舉人的政治和政策主張進行適當?shù)男麄?，使選舉人對被選舉人的政治和政策主張有充分的了解。如果選舉人對被選舉人的政治和政策主張不了解，選舉就會成為形式，選舉人事后也無法對當選者實施監(jiān)督。又如，現(xiàn)代民主要求選舉程序中候選人的確定應經(jīng)過各方充分協(xié)商，協(xié)調(diào)和平衡各方利益。我國目前的實際做法即較好地體現(xiàn)了這種要求，但問題在于至今缺乏法律對這些做法加以規(guī)范化、制度化、程序法，從而給任意乃至恣意留下了空間。我們只有以法律確定公權力主體產(chǎn)生及權力轉(zhuǎn)移、交接和取得的民主程序，才能使國家政治長期處于穩(wěn)定有序的狀態(tài)。

三、確定和協(xié)調(diào)公權力主體相互之間的關系

政治文明不僅要求公權力主體與政治共同體成員（主要指國家與人民）的關系法律化、制度化，而且要求公權力主體之間的關系法律化、制度化。公權力主體首先是指國家機關，國家機關縱向面包括中央國家機關和地方各級國家機關，橫向面包括立法機關、行政機關、司法機關、軍事機關等。公權力主體除國家機關外，還包括社會自治組織，在我國，還特別包括執(zhí)政黨。因此，公權力主體之間的關系法律化、制度化即包括國家機關之間縱向和橫向關系的法律化、制度化以及國家機關與社會自治組織、與執(zhí)政黨關系的法律化、制度化。為此，有必要制定和完善一系列相關法律及采取相應具體措施，在當前，可考慮首先采取下述舉措：（一）建立違憲審查機制，在處理公權力主體相互關系中確保憲法的最高權威。憲政既是政治文明的重要內(nèi)容，又是政治文明的基本保障。在處理公權力主體相互關系中，應以憲法為基本準則，確保憲法的最高權威。人非圣賢，公權力的行使者亦非天使，憲法、憲政設計再好，總難免有人有意無意違反和破壞。如果沒有違憲審查和追究違憲責任的機制，憲法和憲政就會形同虛設，各公權力主體就會各行其是，從而導致政治不穩(wěn)定或?qū)Ｖ啤榇?，有必要在全國人大之下設立與人大常委會并行的憲法委員會，憲法委員會可由全國人大任命若干名法律專家、若干名大法官、若干名大檢察官組成，已卸任的原國家主席、全國人大常委會委員長、國務院總理可作為憲法委員會當然成員，以提高違憲審查機構(gòu)的權威。（二）通過立法規(guī)范黨與國家機關的關系，實現(xiàn)黨的依法執(zhí)政。在現(xiàn)代社會，執(zhí)政黨是重要的公權力主體；在社會主義國家，在我國，作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨更是最重要的公權力主體。建設政治文明，以法律規(guī)范公權力運作，如果把執(zhí)政黨置于法律之外，不以法律明確執(zhí)政黨與國家權力機關、行政機關、司法機關、武裝力量的關系，依法執(zhí)政只能是一句空話，不可能實現(xiàn)。為此，有必要制定《執(zhí)政黨與國家機關關系法》，以確定執(zhí)政黨與國家機關關系的基本原則。（三）改革司法體制，消除地方對法院人、財、物的控制，克服司法地方保護主義。現(xiàn)代政治文明的一個重要指標是司法公正。要保證司法公正，就要保證司法獨立，保證法院不受任何機關、組織、個人的干預。而在我國現(xiàn)行體制下，法院人、財、物均受制于地方政府，司法公正受到嚴重影響。為解決這個問題，有必要將法院建制與地方行政區(qū)劃脫鉤，即高級法院跨省建立，中級法院跨縣（區(qū)）建立，基層法院跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立，各級法院的人、財、物由中央司法行政部門統(tǒng)一管理。這樣，地方各級國家機關就難以直接干預司法。

四、規(guī)范公權力行使的條件、基準、方式和程序

公權力公正、合法行使與公權力取得應正當、合法一樣，同樣是政治文明的重要標準之一。要保證公權力公正、合法行使，就必須以法律嚴格規(guī)范公權力行使的條件、基準、方式和程序。在這方面，加強法律對行政權的規(guī)范尤顯重要和迫切，因為在各種公權力中，行政權與公民權益有著最直接、最廣泛的聯(lián)系，行政權濫用，最容易給公民、法人和其他組織的權益造成損害；而行政權由于與各種利益直接相聯(lián)系，又最容易濫用，最容易產(chǎn)生權錢交易等腐敗現(xiàn)象。因此，建設政治文明，必須特別重視解決某些行政機關久治不愈的三項頑癥：腐敗、濫權、低效。根治這三項頑癥需要“中西醫(yī)”結(jié)合，多種藥方并用。其中實踐證明最有效的藥方是正當法律程序、政務公開、透明，建立法治政府、透明政府，以法律明確規(guī)定各種行政行為（行政許可、行政征收、行政給付、行政處罰、行政強制等）的條件、基準、方式和程序。立法機關應加快行政程序法和信息公開法的立法步伐，力爭在較短時間內(nèi)使這兩個重要法律和相應單行法律（如行政許可法、行政強制法、行政收費法、行政征收征用法、行政裁決法等）出臺。

五、確定對公權力的監(jiān)督、制約機制

公權力是人類共同體為應付外部世界的挑戰(zhàn)和協(xié)調(diào)共同體內(nèi)部關系，以維系自己的生存和發(fā)展所必需。但是，公權力一經(jīng)產(chǎn)生，其又有膨脹、濫用、腐敗的趨勢，從而構(gòu)成對人類共同體自身的威脅。因此，人類不僅要設計公權力產(chǎn)生和公權力運作的機制，還必須設計對公權力監(jiān)督、制約的機制。過去，我們對這個問題認識不深?，F(xiàn)在，由于歷史的教訓，我們對這個問題有了越來越清醒的認識。這次黨的“十六大”報告明確提出要加強對權力的制約和監(jiān)督，而且這種制約和監(jiān)督應及于從決策到執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，及于人、財、物管理和使用的各個方面。此前我們雖然也建立了各種監(jiān)督制度，如行政監(jiān)察、審計、受理申訴、控告職能的制度等，這些制度也發(fā)揮了一定的作用，但由于體制不順，監(jiān)督職能分散，行政監(jiān)察機關和審計機關均附屬于政府，受理申訴、控告職能的機構(gòu)附屬于各個不同的政府部門，從而監(jiān)督效能受到很大的影響。應該說，監(jiān)控機制失靈是我們過去一個長時期內(nèi)腐敗現(xiàn)象蔓延和不能得到有效遏制的一個重要原因所在。因此，有必要對現(xiàn)行監(jiān)督機制進行重大改革：建立獨立于行政機關，直接對人民代表機關負責的，包括行使現(xiàn)行行政監(jiān)察、審計、受理申訴、控告職能的統(tǒng)一的國家監(jiān)督機關。這種統(tǒng)一的國家監(jiān)督機關能對整個國家公權力行使行為（包括執(zhí)政黨的行為）實施監(jiān)督，使整個國家公權力行使行為置于國家憲政和法治之下。為此，應制定統(tǒng)一的監(jiān)督法，規(guī)范整個公權力的監(jiān)督、制約機制。

六、為公權力相對人提供權利保障、救濟機制

公權力是人類共同體自己創(chuàng)造的為共同體成員服務，保護共同體成員和為共同體成員謀利益的機制。但是這種機制在運作過程中，由于內(nèi)在和外在、主觀和客觀等各方面的原因，不可避免地會產(chǎn)生不同程度的異化，從而導致對相對人（人類共同體是公權力的創(chuàng)造者，共同體成員則是公權力的相對人）權益、自由的侵犯和損害。因此，在一個政治文明的社會里，國家必須建立完善、有效的權利保障、救濟機制，隨時對因公權力運作而使其權益受到損害的相對人提供公正、合理的救濟。在現(xiàn)代社會，權利保障和救濟機制通常包括行政復議、行政訴訟、國家賠償、申訴、請愿等制度。目前，這些制度在我國大多已經(jīng)建立，并正在發(fā)揮著積極的作用，但問題仍然存在：這些制度有的還很不完善，有的制度因立法設計不合理或制度運作內(nèi)外環(huán)境不良而運轉(zhuǎn)不暢，實施效果不佳。例如，行政復議、行政訴訟范圍受限過多，抽象行政行為在法律上排除司法審查，國家賠償范圍過窄、賠償標準過低，對相對人申訴的受理、審查無嚴格程序規(guī)范，效率極低，請愿制度則還尚未建立，實踐中請愿雖常有發(fā)生，政府也積累了處理相對人這類行為的較豐富的經(jīng)驗，但立法尚未對這類行為加以規(guī)范，故未能充分發(fā)揮其應有的功能和盡可能避免其消極作用。據(jù)此，我們應對現(xiàn)行整個權利保障、救濟機制進行整體反思，根據(jù)現(xiàn)代政治文明的要求，對這一機制進行全面改進和完善，并為此修改相關法律（如《行政復議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》等）和進一步制定相關法律（如《申訴法》、《請愿法》等），以使這一機制充分地和有效地發(fā)揮作用。

綜上可見，公法與政治文明二者有著不可分割的密切的聯(lián)系。要建設政治文明，必須健全和完善公法，而公法的健全、完善，乃是政治文明的必要和重要標志。

附：推進我國公法與政治文明建設的幾點設想

“十六大”報告對推進我國政治建設和政治體制改革提出了九項重大舉措（民主、法制、黨的領導方式和執(zhí)政方式、決策機制、行政管理體制、司法體制、人事制度、權力制約、社會穩(wěn)定），這些舉措無一不涉及公法與政治文明。為落實這些舉措，公法學者應設計多種具體方案，供決策者考慮和選擇。

下面我們先提出若干設想，供本次研討會研討：

1、通過立法規(guī)范黨與國家機關的關系，實現(xiàn)黨的依法執(zhí)政。

在現(xiàn)代社會，執(zhí)政黨是重要的公權力主體；在社會主義國家，在我國，作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨更是最重要的公權力主體。建設政治文明，以法律規(guī)范公權力運作，如果把執(zhí)政黨置于法律之外，不以法律明確執(zhí)政黨與國家權力機關、行政機關、司法機關、武裝力量的關系，依法執(zhí)政只能是一句空話，不可能實現(xiàn)。為此，特建議制定《執(zhí)政黨與國家機關關系法》。

2、建立違憲審查機制，確保憲法的最高權威。

憲政既是政治文明的重要內(nèi)容，又是政治文明的基本保障。然而人非圣賢，公權力的行使者亦非天使，憲法、憲政設計再好，總難免有人有意無意違反和破壞。如果沒有違憲審查和追究違憲責任的機制，憲法和憲政就將形同虛設。為此，特建議在全國人大之下設立與人大常委會并行的憲法委員會，憲法委員會可由全國人大任命3名法律專家、3名大法官、3名大檢察官組成，原國家主席、原全國人大常委會委員長、原國務院總理可作為憲法委員會當然成員，以提高違憲審查機構(gòu)的權威。

3、在政治選舉中加強對被選舉人政治和政策主張的宣傳，保障政治共同體成員對公權力行使者的了解和監(jiān)督。

“十六大”報告提出，要建設政治文明，必須健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。要做到這一點，首先要保證民主選舉要真正反映選舉人的意志。如果選舉人對被選舉人的政治和政策主張不了解，選舉就會成為形式，選舉人事后也無法對當選者實施監(jiān)督。為此，建議在各種政治選舉中加強對被選舉人政治和政策主張的宣傳，通過完善選舉法規(guī)范宣傳被選舉人的方式和途徑。

4、加快行政程序法和信息公開法的立法步伐，建立公正、廉潔、高效、透明的政府。

建設政治文明，必須解決長期困擾政府，久治不愈的三項頑癥：腐敗、濫權、低效。根治這三項頑癥需要中西醫(yī)結(jié)合，多種藥方并用。其中實踐證明最有效的藥方是正當法律程序、政務公開、透明，建立法治政府、透明政府。為此，建議立法機關加快行政程序法和信息公開法的立法步伐，力爭在較短時間內(nèi)使這兩個重要法律和相應單行法律（如行政許可法、行政強制法、行政收費法、行政征收征用法、行政裁決法等）出臺。

5、改革司法體制，解除地方對法院人、財、物的控制，克服司法地方保護主義。

現(xiàn)代政治文明的一個重要指標是司法公正。要保證司法公正，就要保證司法獨立，保證法院不受任何機關、組織、個人的干預。而在我國現(xiàn)行體制下，法院人、財、物均受制于地方政府，司法公正受到嚴重影響。為解決這個問題，建議法院建制與地方行政區(qū)劃脫鉤，即高級法院跨省建立，中級法院跨縣（區(qū)）建立，基層法院跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立，各級法院的人、財、物由中央司法行政部門統(tǒng)一管理。這樣，地方黨委、人大、政府都難以干預司法。

6、減少政府規(guī)制，轉(zhuǎn)變政府職能，改變政府管理方式。

政治文明要求公權力必須以必要為限，公權力膨脹必然導致對私權利的侵犯，導致對社會公共利益的損害。但我們過去由于長期以來受計劃經(jīng)濟體制及其政府萬能觀念的影響，政府管了許多不該管、不必管，管而無效、管而有害的事。政府管事太多，導致政府規(guī)模越來越大，人民負擔越來越重，市場交易障礙越來越多，行政相對人自由越來越少。顯然，這種公權力機制必須改變。為此，我們建議大幅度減少政府規(guī)制（包括審批、許可、審查、檢查、處罰、強制等），政府職能部分（如定價）可由市場調(diào)節(jié)取代，部分（如確認資格、資質(zhì)）可由非政府社會自治組織取代，部分（如公用事業(yè)、公共道路管理）可承包給私人或私人組織。政府保留的部分職能也必須改變管理方式，如盡可能采取行政合同、行政協(xié)商、行政指導等非強制方式。

7、建立統(tǒng)一的考試機構(gòu)和考試制度，保證各方面人才的有序選拔。

考試用人雖然也有各種弊端，更不是唯一選拔人才（包括公權力運作人才）的方式，但是它卻是目前人類選拔人才最少弊端，從而適用最普遍、最廣泛的一種方式。我國目前公務員、法官、檢察官、律師等職位任用均采用考試方式，其他各種資格、資質(zhì)確認也通常以考試作為必要前提程序。但目前主持考試的機關、部門很多，考試內(nèi)容、標準、程序很亂?，F(xiàn)行機制很不利于公平選拔人才。為此，我們建議設立統(tǒng)一的考試機構(gòu)和考試制度，并制定專門的考試法，以規(guī)范整個國家考試。

8、建立獨立于行政機關，直接對人民代表機關負責的，包括監(jiān)察、審計、受理申訴、控告職能的統(tǒng)一的國家監(jiān)督機關。

“十六大”報告要求加強對權力的制約和監(jiān)督，這種制約和監(jiān)督應及于從決策到執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，及于人、財、物管理和使用的各個方面。過去，我們也建立了各種監(jiān)督制度，如行政監(jiān)察、審計、受理申訴、控告職能的制度等，這些制度也發(fā)揮了一定的作用，但由于體制不順，監(jiān)督職能分散，行政監(jiān)察機關一方面附屬于政府，另一方面又從屬于黨的紀律檢查機關，審計機關附屬于政府，受理申訴、控告職能的機構(gòu)附屬于各個不同的政府部門，從而監(jiān)督效能受到很大的影響。應該說，監(jiān)控機制失靈是我們過去一個長時期內(nèi)腐敗現(xiàn)象蔓延和不能得到有效遏制的一個重要原因所在。因此，我們建議對現(xiàn)行監(jiān)督機制進行重大改革：建立獨立于行政機關，直接對人民代表機關負責的，包括現(xiàn)行行政監(jiān)察、審計、受理申訴、控告職能（改變?yōu)轭愃朴趪獾亩讲鞂T職能）的統(tǒng)一的國家監(jiān)督機關。這種統(tǒng)一的國家監(jiān)督機關能對整個國家公權力行使行為（包括執(zhí)政黨的行為）實施監(jiān)督，使整個國家公權力行使行為置于國家憲政和法治之下。

以上設想雖然是比較具體的，但僅僅是初步的，要付諸實施，還須經(jīng)過嚴格和謹慎的論證（循所謂“大膽設想，小心求證”之決策途徑）。