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內容摘要：依法治國的理論深入和展開需要國家和杜會的回應，需要在實踐中具體地操作中國法治化道路的選擇，依法治市的出現為中國法；臺之路的實踐，開辟了一條切實而新型的道路。城市的法治化在一定程度上是一個國家法治水平的體現，是法治社會成熟與否的標準。依法治市作為依法治國方略的重要組成部分，是法治的局部實踐，是推進依法治國方略實施的有效途徑。它必須保證法治的統一性，發揮立法的靈活性和創造性，通過規范權力加強監督、依法行政來推動我國法治的實現。

關鍵詞：法治依法治國依法治市依法行政

一、法治理念是依法治市的靈魂

法治理念，是關于法治的原理、精神及法治化的操作技術，它構成了一個國家或一個時代的法治理論的基本框架。1“什么是法治”這一問題，是對法治理念的把握和解釋。對于“法治”問題，近代以來的中國已進行過多次各式各樣的淪戰。對法治之義的把握及其價值界定、法治化模式與道路的探索和追尋都體現出了一個國家法治的精義和理念，在建設社會主義法治國家的進程中，最緊要也是第一步的工作是解說“法治”。

（一）對法治及其理念的認識

早在公元前4世紀，古希臘著名思想家亞里士多德就對“法治”作過經典性的解釋：法治應包括兩重含義：巳成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律應該本身足制訂得良好的法律。

這種解說，既有概念上的縝密分析，也有理念上的價值詮釋。在中國，整個80年代法治問題的討論是在中國社會步入全面改蘋的背景下進行的，對于“法治”與“人治”的爭論，使對法治的理解逐步接近法治的精義利內核。1999年3月15日，第九屆全國人人第二次會議通過憲法修匯案，憲法第五條增加一款，作為第—款：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”。至此，法治再次成為熱門活題。可以說，建設社會主義法治國家治國方略的提山，是對社會主義認識的一次偉人飛躍2學術界對于“法治”的理解和認識也異常活躍，紛紛提出了對法治精義的看法和解釋。有學者通過認同西方社會亞里十多德以來對法治的幾乎超越歷史和時代的基本解釋，認為法治的基本精義在于法的至上地位利法的善德質素，后者決定著前者，更具有根本意義。法的至上地位意味著不只只有手段的功用，而且有目的和價值意義；法的善德質素要求法治不只在實施層而，更在立法層面。同時，法治作為價值理想，與自由、平等、止義、秩序、效率、民主等多元價值具有親合關系。3有學者從價值理念的角度出發，認為法治除了“治國方略”之外，是一種理性的辦事原則，是一種理性的法制模式，是一種理性的法律精神，是一種理性的社會秩序。4

對法治的認識，不僅在對法治內涵和精義的把握上，而且表現在向“法治國家”、“法治社會”等概念的延伸與擴展。一個健全的法治理念在明了法治的精義之后必須對法治社會、法治國家的構成或標志做一回答。因為這種回答，不僅是對法治精義的拓展，而且是對法治及法治國家的一種設計和構想。90年代以來，中國法治理論研究關注的一個重要問題，就是法治國家的標志或標準。對于此問題法學界討論的很多5，在一定程度上促進了我國法治理論的發展和深化。統而觀之，主要有以卜兒方面：

第一，實行民主政治。民主與法泊具有內在的同一性，民主意味著任何權力都不是無限，無所制約的，而法治則意味著法比任何權力都更有權威。在社會主義國家民主政治需要法治、支持法治，同樣，法治必須保障民主、支持民主政治，使民主不可侵犯。現代民主的精髓是“人民主權”原則，在建設社會主義法治國家的進程中，既要實現“民主法制化”又要作到“法制民主化”。一句后，“社會主義法治的實質就是社會主義民主的制度化、法律化。”6

第二，法治必須是良法之治。“良法”的標準從實體上看，應當充分體現現代法的精神即要尊重和保障人權，伸張社會正義，善待公民權利，達成公共權力與個體權利的平衡，具有民主性和科學性（合理性）等等：從形式上看，“良法”應是部門齊全、結構嚴謹，內部和諧，體例科學的法。

第三，法律至上，法律具有至高無上的權威。所謂法律至上，就是指以法律形式體現的人民意志至上，這種意志在國家生活中具有至高無上的權威。一切黨派、機關、和個人都必須受法律的約束，在法律允許的范圍內活動，不能超越其外，更不能凌駕其上。7社會主義法治國家必須堅持法律至上，這是人民權利和自由的保障，也是社會經濟進步和國家長治久安的基礎。

第四，權力制約。法治的基本要求是限制權力，在憲法和法律的范圍內，國家、政府、執政黨享有的公權力必須接受法律、權利和權力的制約，禁止濫用權力，政府和官員的行為應當與法律保持一致，不僅要堅持依法行政，而且要強化法律監督機制；不僅應堅持“法律面前人人平等”，而且要特別強調政治家和各級官員效忠于法律，嚴格執行法律。

第五，司法獨立和司法公正。在中國，要真正走向法治之路，必須實現司法獨立，必須積極、穩妥地進行司法制度的改革。8司法獨立是現代法治的一項重要原則，也是衡量法治國家的一個重要標志。司法權與行政權關系制度的理性化要求司法權獨立于行政權，一個獨立的司法權，既能處理由于政府和公眾在法治框架內活動而引起的各種問題，又是實現司法公正的先決條件，更是維護社會正義的最終的保障。

第六，民眾對法治的信仰。“法律必須信仰，否則它將形同虛設”。9法治的理念必須把信仰視為法治的精神意蘊，法治主要表達了社會公眾對法的一種神圣的法律情感；法治表明社會公眾通過對法律的高度認同普遍形成了一種珍視和愛護法律的態度；法治反映的是社會公眾的獨立意識和自覺意識；法治意味著社會公眾有權充分地表達自己的愿望、期待和要求，并對法律的好壞善惡作出判斷；法治意味著政府的絕對守法義務和社會公眾的相對守法義務。10可以說，法律信仰的本質是通過法律對人類終極價值的關懷，只有當法律關懷人類的終極價值，每個人才會在其情感、夢想中關切法律、尊重法律，才會為法律獻身。

從中國走向法治的歷史進程，特別是近20年來的發展來看，“依法治國”方略的制定，已經為我們勾畫出了中國實現法治國家的美好前景，法治目標的確立為推行法治，進行政治體制改革指明了方向。

（二）依法治市與依法治國的關系

1.依法治市是法治的具體實踐。

“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略及其實踐得到了法學界廣泛、熱切而深入的理論回應。理論界始終討論“什么是法治？為什么要法治？怎樣走向法治？”的論題，其中，“怎樣走向法治”這樣一個中國化的問題，關切度最高、涉及的范圍最廣。近幾年來對中國法治化的道路進行探討，形成了各種不同的見解和土張，它們相互交鋒、對話，大致可以歸納為以下幾種思路：（1）人文主義的法治之路。強凋以尊重人，關懷人的價值和尊嚴為主旨來建構中國當代的法制模式。（2）改良主義法治之路，強凋政府在法治建構中的主導地位，即通過政府推進型的法制發展戰略，使中國實現法治。（3）歷史主義的法治之路，主張中國當代法治的建立和形成，應循漸進發展的模式；法治必須從中國的本土資源中演化而來。（4）“折衷主義”的法治之路，主張走政府推進型與社會演進型相結合的道路，以政府推進法制的改革為主導，輔之以社會、民間自然生成的具有現代法治精神的制度、規范和力量。11學者們對中國法治之路的分析、論證，體現了經驗理性與建構理性兩種法治理論傾向，這標志著中國法治理論由宏觀理論沒計向具體操作層面的推進。但是，中國法治理論構建的不足也是明顯的，尚缺乏法治深層歷史底蘊、終極關懷及法治發展趨向的總體把握能力，從而導致了對中國法治進程的理論和解說的有限性。所以，有學者認為，要解決這一問題應到市民社會理論框架中尋求答案，進而認為，如果不上升到市民社會與國家的理論視野層面，是難以克服其理論局限或困惑而更好地促進中國法治進程的。12從中國法治化進程的實踐來看，應當說，中國法治化進程是由國家啟動的，基本上是以政府推進為主的政府推進和社會演進結合型。從根本意義上，反映了市民社會與國家二元化的必然要求。法學界也逐漸認同了這樣的發展模式。

“依法治國，建設社會主義法泊國家”的治國方略的理論深入和展開需要國家和社會的回應，需要在實踐中具體地操作中國法治化道路選擇，需要理論與實際的結合，而依法治市的出現為中國法治之路的實踐，開辟了一條切實而新型的道路。

依法治市是依法治國的重要組成部分。法律從群眾中來到群眾中去，最終為人民服務，這才符合依法治國，建設社會主義法治國家的本質要求，依法治市是實踐依法治國基本方略的必然要求，是推進依法治國方略實施的有效途徑。城市的法治化在一定程度上是一個國家法治水平的體現，是法治社會成熟與否的標準。伴隨著中國城市化進程的加快，依法治市在依法治國中的作用越來越大，依法治市在依法治國戰略體系中日益顯現出舉足輕重的地位，全面推進城市的民主法制建設，嚴格依法來管理城市的政治、經濟、文化事務和社會生活等各項公共事務，最終實現市政活動的法治化，它必將對規范市政行為、提高市政效能、維持城市社會有機體的和諧生存與良性發展，從而推進城市社會乃至整個國家的法治文明建設都具有重大的意義。

依法治市是依法治國方略的局部實踐。依法治市是城市文明和社會進步的重要標志，它是一種與市場經濟，民主法治，社會文化緊密聯系、互相滲透的社會現象。建設社會主義法治城市是依法治國的必由之路，它反映了舉國上下對法治的呼喚和迫切要求。依法治國不僅需要在理論上深入進行研究探討，更需要在實踐中去探索、不斷總結經驗，通過依法治市的法治實踐可以不斷豐富、完善依法治國理論，使其理論的指導作用更具有針對性和可行性，更加符合中國的實際。依法治市是依法治國在地方行政區域的具體實施，它使依法治國方略得以啟動和深入，使法逐步由紙上的條文融入了公民的生活中，從而為法治國家最基本的“制度與人”良性互動關系的形成奠定了現實基礎。13

2.依法治市是法治的具體化、地方化和基層化。

依法治市是適合中國國情，建設社會主義法治國家的特色之路，法制建設有個歷史過程，不可能一蹴而就，必須經歷一個不斷積累和漸進的歷史發展過程。依法治國是廣大人民群眾參與民主法制建設的漸進歷史過程，只有通過各種形式的依法治理活動，依法治國基本方略才能得以貫徹實施，建設社會主義法治國家的目標才能逐步實現。141986年，遼寧省本溪市人大常委會率先通過《關于依法治市的決議》為全國的依法治市工作開了先河。隨后，各地的依法治市（省）工作也相繼展開，1997年底，江蘇省委貫徹落實黨的十五大精神，作出了《關于推進依法治省工作決定》，江蘇省人大第六次會議作出了《關于推進依法治省工作的決議》，對江蘇省依法治省工作提出了明確的目標，進行了全面部署。1999年8月，上海市制定了《上海市進一步推進依法治市工作綱要》，明確提出了要“努力建設社會主義法治城市”的目標。2001年8月，蘇州市為加快蘇州市法治化建設的步伐，積極提升依法治市水平，建立社會主義法治化城市，特制定了《蘇州市2001—2005年依法治市工作規劃》等等。各地的依法治市工作的指導思想：是在鄧小平理論的指引下，全面貫徹落實黨的十五大和我國憲法提出的依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略，依照國家憲法、法律、法規全面推進城市的各項事業向依法規范、依法管理和依法運行轉變，從整體上統籌政府法制建設的各個環節，包括立法、執法、司法，切實保障人民群眾管理國家事務和社會事務的權利，真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，法律面前人人平等，逐步形成城市良好的法治社會秩序。各地的依法治市工作在地方黨委的領導和人大指導監督下，結合本地實際制定了相關的綱要或規劃，明確了指導思想和目標、主要任務、方法步驟、保障措施、領導機構等，為依法治市的具體實施提供了指導和方向。可以說，地方的依法治市是在依法治國方略和區域依法治理之間尋求的一種承上啟下的有效形式，依法治市是實現依法治國方略的最直接、最重要的前提。

依法治市主要治什么？對于立法部門來說，主要是其在權限范圍內立法。對于行政部門來說，主要是治政務，即作為國家權力機關的執行機關，依照憲法和法律的規定，行使行政權。對于司法部門來說，主要是治審判、治檢察，要求公正司法。對于企業來說，主要治企業經營事務、管理事務，要求依照經濟法律法規辦事。依法治市涉及的主體和范圍是廣泛的，它包括本原性主體——城市人民和執行性主體——市政組織，15具體有從市到區到鄉鎮（街）到各行業、系統，各機關、事業單位社會團體、社會經濟組織到各類基層單位，包括村、工廠，居委會，學校、商店、市場。要求其根據憲法、法律和各類法規，結合各級、各地區、各行業（系統）、各單位的實際情況，從宏觀上研究如何完善各自的立法或完善各類規章制度。而后有計劃地制定法規或制度，使一切都納入規范化、制度化的軌道，從而實現法治。這些包括工作范圍的方方面面。宏觀上有含政治的、經濟的、文化的和社會的；具體涉及到人事、財務、黨務、政務、業務、學習教育、宣傳等事務。這些必須是合法的、全面的、科學的、規范的、具有可操作性的、符合實際的、有具體責任的。這些要求在地方的依法治市綱要或規劃中都有所體現。筆者以上海市依法治市工作綱要為例：

上海市依法治市的主要任務：（1）繼續推進社會主義民主政治建設。結合本地實際，繼續推進政治體制改革：逐步實現重大問題決策的科學化、民主化；堅持和完善人民代表大會制度，堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度；進一步擴大基層民主，推進民主建設。（2）推動和保障經濟持續健康發展。嚴格執行國家法律和行政法規，健全和完善實施性、補充性的法規、規章，加速形成保護各類企業合法權益和公平競爭的市場環境，建立比較完善的社會主義市場經濟運行機制等。（3）加強城市建設和管理。嚴格實施城市規劃，將城市規劃管理納入法治化、規范化的軌道。健全和完善建筑市場管理的法規、規章，嚴格執行建設工程招標投標制度。完善市區“兩級政府、三級管理”和郊區“三級政府、三級管理”的體制，深化行政執法體制改革，依法加強城市公共安全管理等等。（4）加快社會主義文化建設。貫徹和實施發展科學技術方面的法律、法規，加強教育法制建設，完善教育執法及監督的機制，加大教育執法力度，不斷深化教育改革，加強衛生和體育法制建設等等。（5）確保上海的政治穩定和社會安定。依法嚴厲打擊各種犯罪活動，切實保障人民群眾的生命和財產安全，嚴格執行社會治安綜合治理的法律、法規，依法調解和正確處理人民內部矛盾，加強基層人民調解工作等等。16

總之，依法治市的范圍和事項與依法治國的要求是一致的，它是依法治國的具體化、地方化、基層化。

二、依法治市的實現

由于中國是發展中國家，在走向法治化的道路上不可能要求法治實現的一致性、同步性。從西方法治先進國家的歷史進程來看，法治實現過程的差異也是存在的，國家之間、一國地區之間在法治化的發展程度上也千差萬別，很難要求達到一致的水平。所以，在中國推進依法治國的進程中，如何具體實現法治的方略，體現法治的價值和要求是對我國法制改革與發展的一個巨大的挑戰。依法治市的開展和深入，作為依法治國在地方行政區域內的法治實踐，為中國法治化的實現提供了一條符合實際的道路。依法治市以市政活動的法治化為根本價值追求，它要求城市治理過程中的內容和形式各方面的法治化。17可以說，依法治國是從宏觀上國家發展的整體角度來看的，依法治市則是從微觀視角對一國地方（城市）的法治發展要求；是依法治國方略從抽象到具體，從宏觀到微觀，從國家到地方的生動體現；相對依法治國方略的系統工程，依法治市則是“地方工程”，是實施依法治國方略的延伸和全面實踐。自從我國確立依法治國的方略以來，“依法治省”、“依法治市”、“依法治縣”、“依法治鄉”、“依法治村（水、教、稅、路）”等“依法治理”也隨之展開。從這些依法治理工作的價值追求和目的來看，應該是與依法治國相對應的，可是從對“依法治理”的現狀觀察和分析來看，我們不難發現其中蘊含著某些形式主義的“法治國”因素，甚至出現“三治三不治”的不良現象，即“治下不治上”、“治外不治內”、“治民不治官”。行政機關往往借助手中的“立法權”，紛紛使行政權力擴張法律化，也借助手中執法權力及對司法權的影響，來擴大其職能和實現其效用，以“維護社會序”，權力制約、權利保障和民主法治精神因此受到侵蝕。這種“依法治理”嚴重悖離了法治精神與原則。這也是導致立法交叉沖突、執法效果差的一個重要原因。長此以往，不僅會使民主法治進程受阻，建立社會主義法治國家的目標難以實現，而且還會危及社會秩序。18“依法治市”是口號？是運動？還是人治？對于“依法治市”與依法治國的關系、依法治市的必要性等在此不再贅述，但是對于“依法治理”的范圍到底有多大？在哪些領域中實施依法治理？這些在實踐中都存在著問題和弊端，也使許多人包括法學理論研究者和法律工作者對口號式的“治理”表示懷疑和抨擊，相應地對“依法治市”的合理性和合法性提出了諸多質疑。

（一）依法治市實現的前提

從“依法治市”的實施現狀看，也確實存在著不少問題。19所以我們應該冷靜地思考分析，正確對待實踐中出現的問題和矛盾。

首先，依法治市必須保證國家法治的統一性。法治既是整個人類社會的共同文明成果代表著人類社會數千年來的政治管理、經濟管理和社會管理方式上的理性思考與選擇，又是一個國家在特定的經濟、政治和文化條件下依據法治規律所創建的現代治國模式，體現著該國人民構建制度文明的創造精神。20各國在走向法治的道路上既要遵循共性的法治規律，又要適應個性的國情差異，而如何將二者創造性地結合起來，則無疑是各國實現法治面臨的首要問題。地方的法治實踐，必須在國家依法治國宏偉藍圖的規劃和指引下進行，必須遵循法治的規律，必須在國家的憲政體制下、憲法范圍內展開，必須協調和正確處理好宏觀與微觀、中央與地方、國家利益、公共利益與個人利益、國家權力與公民權利的多重、多維度的關系。將法治規律與具體國情結合起來，需要在維護國家法制統一的前提下，結合實際嚴格執行國家法律和行政法規，健全相關的法律體系；需要樹立憲法、法律的權威，維護憲法和法律的尊嚴，堅持法律面前人人平等，加強黨政機關和城市人民的法律意識、法制觀念和法治的信仰，使依法治國、建設社會主義法治國家的觀念深入人心。

其次，依法治市必須充分發揮立法的創造性和靈活性。“良法”是法治的前提，依法治市要求城市法律體系統形式完備、內容完善、協調和諧，形成自身特色的城市地方規范性法律文件體系，這要求地方立法機關在國家法制統一的前提下，進一步加強地方立法工作，積極靈活地結合本地實際，突出重點，制定和完善與社會主義市場經濟發展和現代化城市管理相適應的地方性法規和政府規章，逐步建立與國家法律體系相配套、與國際通行慣例相銜接、與改革開放和現代化建設需要的地方性法規框架，提高立法質量，市人民代表大會及其常委會制定的地方性法規和市人民政府制定的規章，要充分體現人民群眾的意志，維護國家和人民群眾的根本利益。把立法同黨對改革、發展、穩定的重大決策結合起來，增強立法的公正性、一致性、針對性和可操作性。

最后，規范監督權力是依法治市的關鍵，法治意味著法律對權力的支配，或法律必須限制權力。“一切有權力的人都容易濫用權力”、“權力必致腐化”，正如鄧小平所說：“我們要堅持共產黨的領導，當然也要有監督、有制約”21.城市國家權力機關，即市人民代表大會及其常委會的立法監督居于核心地位，既要監督法律、法規在本市的實施，撤銷一切與之相抵觸的地方規章等，又要制約政府、檢察機關和審判機關的工作。建立健全權力監督制度，完善執法檢察監督、聽取和審議工作報告、計劃預算監督、工作評議、個人申訴、控告、檢舉等。加強對人民代表大會常委會任命的國家機關工作人員的述職評議，加強社會公眾和新聞輿論對行政執法和司法工作的監督，逐步推行議事公開制度，全面確認人民直接監督制約形式——參與、審議、調查、建議、批評、檢舉、投訴、控告等，和人民間接監督制約形式——選舉、招考、彈劾、撤換、罷免等制度。加強對人事權力的監督，推進干部人事制度改革。加強民主決策制度建設，規范決策程序、方式和權限，建立完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制。

（二）依法行政是依法治市的重點和核心

依法行政是依法治國的關鍵環節，也是依法治國的實踐工程之一，嚴格依法行政，推進依法治市對貫徹實施依法治國方略具有重要意義。

首先，依法行政是依法治國的應有之義，是建立法治國家的關鍵。要貫徹依法治國方略在很大程度上依賴于行政機關的依法行政，同志說：“千部依法決策，依法行政，是依法治國的重要基礎”22.朱紹基同志1999年7月6日，在全國依法行政工作會議上的講話中指出：實行依法治國，是我過社會進步的重要標志，也是國家長治久安的重要保障。行政機關是國家權力機關的執行機關，憲法和法律，法規的體系規定是要靠行政機關來執行的，各級政府和各部門在貫徹依法治國基本方略中負有重大的責任。依法治國，對政府機關和政府工作人員來說，最基本的要求就是依法行政，依法辦事。23依法治國，建立社會主義法治國家的方略要求法律必須嚴格實施，我國的法律80％以上由行政機關組織實施，最終的執行者是行政機關的執法人員，大量的政治、經濟、文化利社會事務的管理要通過政府的行政行為來完成。行政機關在依法治國中擔負著最大量、最繁重的任務，可以說，沒有行政機關，依法治國就失去了最主要的支柱。24

其次，依法治國為依法行政提供了大環境。依法治國方略的確立，為實現依法行政開辟了道路創造了前提條件。它使依法行政有了生長的土壤，依法治國的本質是法大于權，確立法律至上的原則，建立對權力的法律約束機制，國家政治體制改革的法治目標的確立，為依法行政創造了氛圍。依法行政是近代社會法治國家所普遍奉行的準則，它反映了社會從人治向法治轉變的歷史過程，是當代政府普遍遵循的行使行政權力的基本準則，也是行政法的基本原則。依法行政原則的確立，它保證行政管理為人民服務的目標，保證行政管理的統一性、連續性和穩定性，保證提高行政效率，保證對行政管理的監督有統一的標準和程序。依法行政對實施依法治國基本方略具有決定性的意義，是現代行政管理的重要標志，也是改進領導方式和領導方法的重要方面，在我國具有劃時代的意義。25

自20世紀80年代末提出依法行政原則以來，學術界對其作出了比較深入的探討。依法行政就是行政機關使行政權力、管理公共事務必須由法律授權并依據法律規定。法律是行政機關據以活動和人們對該活動進行評判的標準。大致包括以下原則：（1）職權法定（2）法律優先或法律優位（3）法律保留（4）依據法律（5）職權與職責統一。26這對于我們了解、認識和把握依法行政的內涵具有理論上的指導意義。在實踐中，如何落實依法行政，如何在依法治市的過程中具體操作，這是依法治國中的難點，也是依法治市的核心和重點。在依法治巾的過程中，全面推進依法行政必須作到以卜兒個方面：

第一，堅持以依法治國方略和黨的十五大精神為指針，貫徹落實國務院和省（市）委、人大關于依法治市的決定、決議，以憲法和法律為依據，以依法辦事為核心，全面推進依法行政，建設廉潔、勤政、務實、高效的政府，保證法律、法規、規章的正確實施，保障人民依法享有參與管理經濟、文化和社會事務權力的實現，切實維護公民、法人和其他組織的合法權益，為城市經濟和社會發展目標的實現提供法制保障。

第二，加強政府法制建設，提高行政機關依法行政的能力和水平。政府除采取措施確保國家法律法規的貫徹執行外，還要在職權范圍內，根據改革開放以及社會主義市場經濟的需要，結合城市發展的實際，加強地方規章、規范性文件的起草和制定工作。同時，為了保證依法行政，各級政府和行政執法部門要重視規范性文件的審查、備案和清理工作。嚴格按照法定職責、法定程序行使行政職權，建立科學的行政決策、行政管理制度，做到：信息接收的規范化、法律化；市政決策的規范化、法律化；市政執行的規范化、法律化；市政監督的規范化、法律化，確保行政機關的行政行為合法、適當、有效，把依法行政、廉潔勤政、高效務實作為政府自身建設的首要任務。

第三，進一步加強行政執法工作，規范行政執法行為。各級政府和行政執法部門要正確對待和依法行使行政權力，嚴格按照法定的權限和法定的程序辦事，切實做到有法必依、執法必嚴，違法必究。嚴格執法，是依法治市的重要環節，但目前有法不依、執法不嚴和違法不究的問題還很突出，各級政府、部門、各單位都必須堅持立法和執法并重的原則，維護社會主義法制的尊嚴。建立健全行政執法責任制，明確執法主體，界定執法范圍，確定執法責任，規范行政行為，依法行使權力，依法履行義務，提高執法效率，把執法行為和執法效果統一起來。

第四，積極推進制度建設，努力把依法行政落到實處。除了進一步推進行政執法責任制外，還要大力開展政務公開、建立行政管理公示制度，積極推行科學的行政決策和行政管理機制，逐步建立和完善政府重大行政決策聽證制；完善行政處罰聽證和罰繳分離制度，規范行政處罰行為，積極探索行政處罰權相對集中的執法新模式；建立行政評議考核制度、行政損害賠償制度，健全行政機關內部的自我監督、層級監督制度；認真執行行政監察法和行政復議法，正確履行行政復議職責，依法開展行政應訴工作；完善執法監督檢察制度，建立檢查執法的工作程序，建立和完善對不履行法定職責或違法行使職權行為的過錯責任追究制度；推行政府法律顧問制度，提高依法辦事和依法決策的水平；全面貫徹公務員條例，提高公務員的綜合素質，嚴格行政執法主體和人員的資格管理制度和培訓制度。

第五，加強領導，建立健全法制工作機構，為依法治市提供組織保證。依法治市，涉及領域廣泛，關系復雜，必須建立強有力的領導，建立健全政府各級法制機構，并成立專門的領導機構、配備人員使機構設置、人員配備與依法行政的要求和所承擔的各項職責相適應，為政府法制隊伍有效開展工作，保證必需的經費，改善裝備和工作條件以進一步提高法制工作的現代化水平。

六，深入開展法制宣傳教育工作，努力提高城市人民的法律意識和法律素質。在推進依法行政的工作中，各級政府及工作部門要加大法制宣傳教育的力度，開展不同形式的法制宣傳教育活動，堅持和完善領導干部法制講座制度，理論學法制度，法律培訓制度，重大決策前的法律咨詢審核制度及任前法律知識考核考試制度。堅持司法、行政執法人員學歷教育制度，大力推行法人代表和企業經營管理人員法制教育培訓制度。進一步加強青少年的法制宣傳教育，積極組織多種形式的法制宣傳教育活動，結合我國憲法實施日即12月4日，作為城市統一的法制宣傳日。全面推進法制宣傳教育工作的制度化、規范化和科學化，努力實現由提高公民法律意識向提高公民法律素質的轉變，由注重依靠行政手段管理向注重運用法律手段管理的轉變，為整體推進依法治市工作奠定堅實的基礎。

1程燎原著：《從法制到法治》，法律出版社1999年版，第28l頁。

2周永坤著：《法理學——全球視野》，法律出版社2000年5月版，第524頁。

3孫莉：《法治與自由論析》，載李龍主編：《依法治國論》，武漢大學出版社1997年版，第124頁。

4孫笑俠著：《法的現象與觀念》山東人民出版社2001年版，第325頁。

5主要參見李步云：《實行依法治國，建設社會主義法治國家》；王家福：《論依法治國》；鄭成良《論依法治國之法理要義》，以上均見劉海年土編：《依法治國建設社會土義法治國家》一書。楊海坤：《社會主義法泊的理論與實踐》，載《法學研究》1991年第1期。

6楊海坤主編：《跨入21世紀的中國行政法學》，中國人事出版社2000年5月版，第8頁。

7王家福、劉海年、李步云：《論法制改革》，載《法學研究》1989年，第2期。

8楊海坤主編：《跨入21世紀的中國行政法學》中國人事山版社2000年5月版，第8頁

9[美]伯爾曼：《法律與宗教》，粱治平譯，三聯書店1991牛出版，第2日頁。

10姚建宗：《信仰：法治的精神意蘊》，載《吉林大學學報社科版》1997年第2期。，

11程燎原著；《從法制到法治》，法律出版社1999年版，第306頁。

12馬長山：《國家、市民社會與法治》，商務印書館2002年2月版，第11-15頁。

13袁曙宏：《依法治國的局部實踐》，載《求是學刊》1999年第4期。

14司法部司法研究所編：《依法治國基本方略論文集》，法律出版社1999年版，第7頁

15汪習根：《論依法治市的模式》，載《政治與法律》1998年第3朋。

16參見《上海市進一步推進依法治市工作綱要》（滬委[1999]17號1999年8月18日）

17汪習根：《論依法治市的模式》，載《政治與法律》1998年第3期。

18參見馬長山：《國家、市民社會與法治》，商務印書館2002年2月版，第277頁。

19育觀點認為在政法、財貿、工交、城建等不同行業和部門有不同的表現，總的來說主要是：地方立法體系不完善，政府的行政管理缺乏統一性、穩定性和合法的程序性，執法人員素質低下，監督失衡等。參見朱未易等：《法治：社會主義現代化進程的必然選擇——“依法治市理論與實踐學術研討會”綜述》，載（南京社會科學》1998年第11期（總第117期）。

20袁曙宏：《依法治國的局部實踐》，載《求是學刊》1999年第4期。

21《鄧小平文選》第3卷，第256頁。

22應松午：《論依法行政》，載《中國走向行政法治探索》，中國方正出版社1998午版

23姚銳敏：《依法行政的理論與實踐》，法律出版社2000年11月版，第10頁。

24應松年：《依法行政論綱》，載《中國法學》，1997年第1期。

25《人民日報》，2001年6月6日。

26應松年：《行政法學新論》，中國方正出版社1998年版，第43頁。