導(dǎo)語(yǔ)：行政訴訟中確認(rèn)無(wú)效訴訟制度探究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要：雖然我國(guó)已有確認(rèn)行政行為無(wú)效的司法實(shí)踐和關(guān)于確認(rèn)無(wú)效判決的司法解釋?zhuān)荒軗?jù)此認(rèn)為我國(guó)行政訴訟中已經(jīng)建立了確認(rèn)無(wú)效訴訟制度。無(wú)效行政行為的實(shí)踐，必須得到程序法的支撐。如果沒(méi)有特別的訴訟程序，無(wú)效行政行為的法律規(guī)定在實(shí)踐中將成為一紙空文。要使確認(rèn)無(wú)效判決真正具有其獨(dú)立存在的價(jià)值，必須在訴訟程序上使確認(rèn)無(wú)效訴訟與一般的行政訴訟相分離：1.確認(rèn)無(wú)效訴訟不受起訴期限的限制；2.確認(rèn)無(wú)效訴訟應(yīng)以行政確認(rèn)程序?yàn)榍爸脳l件；3.在確認(rèn)無(wú)效訴訟中原告負(fù)有舉證責(zé)任。在確認(rèn)無(wú)效訴訟與撤銷(xiāo)訴訟的關(guān)系上，宜把確認(rèn)無(wú)效訴訟看成撤銷(xiāo)訴訟的補(bǔ)充訴訟類(lèi)型。

關(guān)鍵詞：確認(rèn)無(wú)效訴訟；確認(rèn)無(wú)效判決；無(wú)效行政行為；撤銷(xiāo)訴訟

2000年3月10日最高人民法院的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》”）第57條第2款規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法或者無(wú)效的判決：（一）被告不履行法定職責(zé)，但判決責(zé)令其履行法定職責(zé)已無(wú)實(shí)際意義的；（二）被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容的；（三）被訴具體行政行為依法不成立或者無(wú)效的。”那么，《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》在原有的撤銷(xiāo)判決之外增設(shè)確認(rèn)無(wú)效這一判決形式，是否意味著在我國(guó)的行政訴訟中已經(jīng)建立了確認(rèn)無(wú)效訴訟制度？本文試圖通過(guò)對(duì)我國(guó)確認(rèn)行政行為無(wú)效的司法實(shí)踐的考察、對(duì)確認(rèn)無(wú)效判決的適用和確認(rèn)無(wú)效訴訟與撤銷(xiāo)訴訟之間關(guān)系等問(wèn)題的分析，就建立我國(guó)行政訴訟中的確認(rèn)無(wú)效訴訟制度進(jìn)行探討。

一、我國(guó)確認(rèn)行政行為無(wú)效的司法實(shí)踐

在我國(guó)，確認(rèn)行政行為無(wú)效的司法實(shí)踐最早始于普通訴訟中。一個(gè)典型例證是最高人民法院于1994年3月30日的《關(guān)于企業(yè)開(kāi)辦的企業(yè)被撤銷(xiāo)或者歇業(yè)后民事責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題的批復(fù)》（法復(fù)[1994]4號(hào)）。該批復(fù)認(rèn)為：“企業(yè)開(kāi)辦的其他企業(yè)雖然領(lǐng)取了企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，但實(shí)際上沒(méi)有投入自有資金，或者投入的自有資金達(dá)不到《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第十五條第（七）項(xiàng)或其他有關(guān)法規(guī)規(guī)定的數(shù)額，以及不具備企業(yè)法人其他條件的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其不具備法人資格，其民事責(zé)任由開(kāi)辦該企業(yè)的企業(yè)法人承擔(dān)。”“人民法院在審理案件中，對(duì)雖然領(lǐng)取了企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，但實(shí)際上并不具備企業(yè)法人資格的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)已查明的事實(shí)，提請(qǐng)核準(zhǔn)登記該企業(yè)為法人的工商行政管理部門(mén)吊銷(xiāo)其企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照。工商行政管理部門(mén)不予吊銷(xiāo)的，人民法院對(duì)該企業(yè)的法人資格可不予認(rèn)定。”根據(jù)這一批復(fù)，人民法院在民事訴訟中，可以直接認(rèn)定已領(lǐng)取《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》但實(shí)際上不具備企業(yè)法人法定條件的企業(yè)不具備法人資格，從而間接確認(rèn)其由工商部門(mén)核發(fā)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照無(wú)效。

就具體的司法實(shí)踐而言，法院經(jīng)常在涉及婚姻效力的民事訴訟中，以及以行政行為的合法性或有效性為要件的刑事訴訟中，否定某些行政行為的效力。例如，在黃某訴羅某某、張某重婚一案中，黃某為能在本單位分房，要求與羅某某先行辦理結(jié)婚登記。羅利用其擔(dān)任鄉(xiāng)人民政府民政助理員職務(wù)之便，開(kāi)具了結(jié)婚證。后來(lái)羅某某對(duì)張某發(fā)生好感，在未經(jīng)張同意的情況下，自行開(kāi)具與張的結(jié)婚證并藏匿于辦公室抽屜內(nèi)。案發(fā)后，黃某以羅某某、張某犯重婚罪為由提起訴訟，要求法院追究羅、張兩被告人的刑事責(zé)任。最終，法院認(rèn)定羅某某與張某的結(jié)婚登記無(wú)效，于是宣告兩被告人不構(gòu)成重婚罪。[1]

在涉嫌妨礙公務(wù)罪的刑事案件中，司法機(jī)關(guān)有時(shí)通過(guò)宣告不構(gòu)成妨礙公務(wù)罪從而間接認(rèn)定公務(wù)行為不成立或無(wú)效。例如，2002年陜西延安“夫妻黃碟案”以人民檢察院認(rèn)定“妨礙公務(wù)”的證據(jù)不足，決定不批準(zhǔn)逮捕張某而告終。

在行政訴訟中，由于行政訴訟法未規(guī)定確認(rèn)無(wú)效判決，法院只能以撤銷(xiāo)判決撤銷(xiāo)本屬無(wú)效的行政行為。[①]但是，也有一些法院大膽地嘗試對(duì)某些行政行為適用確認(rèn)無(wú)效判決。[②]特別是1996年10月1日行政處罰法生效后，司法實(shí)踐中還出現(xiàn)了確認(rèn)依法“不能成立”和相對(duì)人“有權(quán)拒絕”的行政處罰無(wú)效的案件。例如，在慈某訴某市容所、某工商所、某區(qū)巡警支隊(duì)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)案中，慈某在未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的情況下，利用其租住的民房開(kāi)辦小吃店。1996年12月18日，由某市容所、工商所、巡警、交警等部門(mén)組成的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)慈某無(wú)證經(jīng)營(yíng)。市容所執(zhí)法人員甄某、邵某和工商所執(zhí)法人員牛某遂口頭要求慈某繳納罰款50元，被慈某拒絕。牛某當(dāng)即宣布對(duì)慈某無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為予以取締，并在未與慈某一起當(dāng)場(chǎng)清點(diǎn)、制作清單的情況下，強(qiáng)行搬走其經(jīng)營(yíng)工具。慈某向某區(qū)法院起訴，要求法院確認(rèn)某市容所、某工商所、某區(qū)巡警支隊(duì)的行為違法，并返還搬走的物品，賠償損壞物品以及醫(yī)藥費(fèi)、誤工費(fèi)、精神損失費(fèi)等4800元。法院經(jīng)審理后判決：1.確認(rèn)某市容所口頭罰款50元、取締無(wú)照經(jīng)營(yíng)的處罰行為無(wú)效；2.確認(rèn)某區(qū)巡警支隊(duì)行為合法；3.責(zé)令某工商所重新作出處罰；4.駁回原告的其他訴訟請(qǐng)求。[2]（p.230-241）顯然，在該案中，法院確認(rèn)被訴具體行政行為無(wú)效的依據(jù)是行政處罰法第3條第2款、第41條、第49條和第56條關(guān)于“無(wú)效”、“不能成立”、“當(dāng)事人有權(quán)拒絕”的規(guī)定。

在司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2000年3月10日最高人民法院的《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》中首次確立了確認(rèn)無(wú)效的行政判決形式，從而為確認(rèn)行政行為無(wú)效的司法實(shí)踐提供了依據(jù)。

二、確認(rèn)無(wú)效判決的適用及其存在問(wèn)題

《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》第57條第2款明確規(guī)定了確認(rèn)無(wú)效判決，但是行政法學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)確認(rèn)無(wú)效判決的適用爭(zhēng)議頗大。首先，確認(rèn)無(wú)效與確認(rèn)違法之間如何界分？即何種情況下法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)無(wú)效判決？何種情況下法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)違法判決？其次，如果確認(rèn)無(wú)效判決僅適用于“被訴具體行政行為依法不成立或者無(wú)效”，[③]那么“依法不成立”與“無(wú)效”之間又如何界分？

關(guān)于“行政行為依法不成立”的含義，學(xué)者們爭(zhēng)議頗多，比較典型的觀點(diǎn)有三∶（1）“‘不成立’的行為不僅僅限于‘無(wú)效’的行為，還包括‘不成熟的行為’。所謂不成熟的行為，是指行政機(jī)關(guān)正在運(yùn)作，但尚未對(duì)外發(fā)生法律效力的行為。而無(wú)效的行為，指的是行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出，但不具有法律約束力的行為。”[3]（p.167）（2）“被訴行政行為依法不成立是指行政行為還在運(yùn)作過(guò)程中，沒(méi)有發(fā)生效力，也就是說(shuō)，還不成其為行政行為。”[4]（p.177）（3）“判斷一個(gè)具體行政行為是否成立的標(biāo)準(zhǔn)最主要的是看其是否經(jīng)過(guò)了法定的程序，這些程序包括步驟、時(shí)限、方式、形式等諸方面要求，不符合這些法定的程序即為具體行政行為‘依法不成立’。”[5]（p.249）這三種觀點(diǎn)都值得商榷。

第一，行政行為是否成立與行政行為是否無(wú)效是兩個(gè)不同層面的問(wèn)題。行政行為的不成立，是指行政行為在事實(shí)上并未作出或形成，而無(wú)效行政行為則指成立后的行政行為不產(chǎn)生任何法律效力。“法律行為的成立與否是一個(gè)事實(shí)判斷問(wèn)題，其著眼點(diǎn)在于：某一法律行為是否已經(jīng)存在，行為人從事的某一具體行為是否屬于其他表示行為。而法律行為有效與否則是一法律價(jià)值判斷問(wèn)題，其著眼點(diǎn)在于：行為人從事的某一法律行為（或表意行為）是否符合法律的精神和規(guī)定，因而能否取得法律所認(rèn)許的效力。”[6]（p.183-184）

第二，不成熟的行政行為一般不能作為行政訴訟的對(duì)象。為避免法院過(guò)早卷入行政決定的程序，許多國(guó)家確立了司法審查的成熟原則。所謂成熟原則，是指行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已達(dá)到成熟的程度，才能允許進(jìn)行司法審查。在美國(guó)，衡量行政行為是否成熟的標(biāo)準(zhǔn)，除是否存在法律問(wèn)題之外，主要看最后的行政決定是否已經(jīng)產(chǎn)生，即通常情況下，只有當(dāng)行政決定具有最后性時(shí)，司法審查才有可能。[7]（p.642-648）在日本，最高法院判例嚴(yán)格要求紛爭(zhēng)的成熟性。即關(guān)于形成有關(guān)行政過(guò)程的行政廳的行為，只要沒(méi)有到達(dá)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)作出最終決定的所謂終局階段，便不承認(rèn)其具有處分性。[8]（p.730）雖然近幾年來(lái)，各國(guó)判例發(fā)展的趨勢(shì)是放寬成熟原則的解釋?zhuān)苑奖惝?dāng)事人起訴。“最近的一個(gè)判例更為明顯地表明，如果行政行為尚未變成某種正式行政行為，只要它符合不利之影響的標(biāo)準(zhǔn)，法院則愿意復(fù)審這種行政行為。”[9]（p.490）即使如此，法院仍然要求當(dāng)事人受到行政行為的實(shí)際的不利影響才進(jìn)行司法審查，而當(dāng)事人受到行政行為的實(shí)際的不利影響實(shí)際上意味著行政行為客觀上已經(jīng)存在。在我國(guó)，行政訴訟也同樣只能針對(duì)已存在的行政行為提起，即使行政主體作出行政行為時(shí)，沒(méi)有制作或者沒(méi)有送達(dá)法律文書(shū)，相對(duì)人不服向人民法院起訴時(shí)，也必須證明行政行為存在。[④]據(jù)此，“不成立或不成熟的具體行政行為就不適宜運(yùn)用確認(rèn)無(wú)效判決，因?yàn)槿绻粋€(gè)正在運(yùn)作、尚未正式對(duì)外作出的行政行為被提起訴訟，法院應(yīng)該裁定不予受理而不是越俎代庖地宣告其無(wú)效。”[10]

第三，行政行為違反法定程序不等于行政行為沒(méi)有成立，也不表示其一律無(wú)效。首先，行政行為違反法定程序在性質(zhì)上屬于違法行政行為，而行政行為是否違法與行政行為是否成立是兩個(gè)不同的問(wèn)題。行政行為只有在成立后才發(fā)生合法與違法的問(wèn)題。其次，行政行為違反法定程序會(huì)產(chǎn)生多種法律后果。對(duì)違反法定程序的行政行為的處理涉及到許多復(fù)雜的理論與實(shí)際問(wèn)題。誠(chéng)如大多數(shù)國(guó)家所規(guī)定的，明顯的行政程序違法并造成行政相對(duì)人損害的行政行為應(yīng)屬無(wú)效行政行為；程序違法明顯輕微的，可以通過(guò)在法定期限內(nèi)加以補(bǔ)正的方式得到解決。但大部分違反法定程序的行為屬于可撤銷(xiāo)的行政行為，而這種可撤銷(xiāo)的行政行為又會(huì)遇到各種復(fù)雜情況。因此，對(duì)這一問(wèn)題不宜片面化、簡(jiǎn)單化。[11]

基于以上分析，筆者認(rèn)為，《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》第57條第2款中所謂的“行政行為依法不成立或者無(wú)效”，并不分別對(duì)應(yīng)于學(xué)理上的行政行為不成立和無(wú)效，而是指現(xiàn)行立法（主要是指行政處罰法）中所明確規(guī)定的行政行為不成立和無(wú)效。[⑤]行政處罰法第3條第2款規(guī)定：“沒(méi)有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。”第41條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外。”通過(guò)比較和分析不難發(fā)現(xiàn)，行政處罰法第3條第2款中的“行政處罰無(wú)效”實(shí)為廣義的無(wú)效，而第41條中的“行政處罰不能成立”并非行政處罰事實(shí)上沒(méi)有成立，而是指行政處罰因嚴(yán)重違反法定程序和正當(dāng)程序因而在法律上視為不成立，其實(shí)質(zhì)是自始無(wú)效。[⑥]顯然，無(wú)論是《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》還是行政處罰法等具體的法律、法規(guī)，其相關(guān)規(guī)定的科學(xué)性和技術(shù)性都不無(wú)問(wèn)題。

總之，《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》第57條第2款的規(guī)定并未確立無(wú)效行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。而無(wú)效行政行為判斷標(biāo)準(zhǔn)的模糊勢(shì)必會(huì)使法院適用確認(rèn)無(wú)效判決的司法實(shí)踐出現(xiàn)兩種傾向：一是法官因?yàn)闊o(wú)所適從而謹(jǐn)小慎微，基本上不適用確認(rèn)無(wú)效判決，即使有心適用，也可能會(huì)更多地請(qǐng)求最高法院作出答復(fù)；二是法官憑借自己對(duì)無(wú)效的理解，大膽地、經(jīng)常性地作出確認(rèn)無(wú)效判決，以至于形成混亂的、缺乏一致性的法律適用狀況。[10]

司法實(shí)踐也確實(shí)如此，自2000年《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》公布以后，法院適用確認(rèn)無(wú)效判決的案件極其有限。即使是對(duì)于“依法不成立”的行政行為，法院也很少適用確認(rèn)無(wú)效判決，而往往以撤銷(xiāo)判決代替。例如，在王某某不服瀘州市江陽(yáng)區(qū)公安分局治安拘留決定案中，二審法院瀘州市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù)行政處罰法第31條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。本案被上訴人對(duì)上訴人作出行政處罰決定前，形式上看已履行了告知義務(wù)，但從內(nèi)容上看，并未告知上訴人準(zhǔn)備給其何種處罰的具體內(nèi)容。該告知程序的證據(jù)，不能證明告知程序合法。根據(jù)行政處罰法第41條規(guī)定，不依照該法第31條規(guī)定履行告知義務(wù)的，行政處罰無(wú)效。被上訴人對(duì)上訴人作出行政處罰決定，在程序上不能證明具有合法性，該處罰決定應(yīng)歸于無(wú)效。但是，法院最終卻未按《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》第57條第2款第3項(xiàng)作出確認(rèn)無(wú)效判決，而是依照行政訴訟法第54條第2項(xiàng)第1、2、3目，以主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤和違反法定程序?yàn)橛桑蜂N(xiāo)被上訴人的治安管理處罰裁決。[12]（p.371-376）

另一方面，也有一些法院不顧《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》在原有的撤銷(xiāo)判決之外增設(shè)確認(rèn)無(wú)效判決的意圖，隨意適用確認(rèn)無(wú)效判決。這種濫用確認(rèn)無(wú)效判決的情形在本來(lái)為數(shù)不多的確認(rèn)無(wú)效判決中卻占有相當(dāng)?shù)谋壤械姆ㄔ荷踔翆⒋_認(rèn)無(wú)效判決適用于違法程度較為輕微或并不違法的行政行為。例如，在福州海利達(dá)貿(mào)易有限公司不服福州市工商局強(qiáng)制變更經(jīng)營(yíng)范圍案中，法院認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》第17條規(guī)定：企業(yè)法人改變名稱(chēng)、住所、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、法定代表人、經(jīng)營(yíng)性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)方式、注冊(cè)資金、經(jīng)營(yíng)期限、以及增設(shè)或者撤銷(xiāo)分支機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)辦理變更登記。在我國(guó)，企業(yè)法人需要變更經(jīng)營(yíng)范圍，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)法人提出變更登記申請(qǐng)。而原告福州海利達(dá)貿(mào)易有限公司依法取得的《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》中經(jīng)核準(zhǔn)登記的經(jīng)營(yíng)范圍為“五金、交電、辦公設(shè)備、文教用品等的批發(fā)、零售等”，不存在需要變更經(jīng)營(yíng)范圍或者經(jīng)營(yíng)范圍不明的問(wèn)題。因此，被告的執(zhí)法人員在原告的《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》上簽注“禁售電動(dòng)自行車(chē)”字樣的行為，缺乏程序法依據(jù)，客觀上也沒(méi)有必要，該行為應(yīng)視為在原告合法的《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》上任意涂改的無(wú)效具體行政行為。故判決確認(rèn)被告福州市工商局在原告《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》上加蓋“一個(gè)月內(nèi)辦理變更手續(xù)”印章和簽注“禁售電動(dòng)自行車(chē)”的字樣的具體行政行為無(wú)效。[⑦]筆者認(rèn)為，確認(rèn)無(wú)效判決應(yīng)當(dāng)適用于具有嚴(yán)重而且明顯違法情形而自始無(wú)效的行政行為，如果被告在原告《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》上簽注“禁售電動(dòng)自行車(chē)”只是客觀上沒(méi)有必要（法院認(rèn)為原告《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》上的經(jīng)營(yíng)范圍已經(jīng)明確），法院就沒(méi)有任何理由作出確認(rèn)無(wú)效判決，而應(yīng)當(dāng)依法駁回原告的訴訟請(qǐng)求。事實(shí)上，被告變更原告經(jīng)營(yíng)范圍的行為之所以構(gòu)成無(wú)效，不是因?yàn)榭陀^上沒(méi)有必要，而是因?yàn)樽兏?jīng)營(yíng)范圍依法屬于依申請(qǐng)的行政行為，未經(jīng)原告申請(qǐng)而單方面主動(dòng)變更經(jīng)營(yíng)范圍顯然構(gòu)成嚴(yán)重違法。

三、確認(rèn)無(wú)效訴訟的特殊性與特別要件

確認(rèn)無(wú)效訴訟，是指行政相對(duì)人主張行政行為自始無(wú)效，請(qǐng)求法院以判決加以確認(rèn)的訴訟。在大陸法系國(guó)家和地區(qū)，之所以把無(wú)效行政行為與可撤銷(xiāo)行政行為相分離，主要是基于兩者在訴訟程序上的差異。因?yàn)闊o(wú)效行政行為不受爭(zhēng)訟時(shí)效的限制，相對(duì)人可以在任何時(shí)間向有權(quán)機(jī)關(guān)提出確認(rèn)無(wú)效的請(qǐng)求；而可撤銷(xiāo)行政行為受法定時(shí)效制度的約束，相對(duì)人必須在法定期限內(nèi)請(qǐng)求救濟(jì)。對(duì)于無(wú)效行政行為，相對(duì)人既可以提起行政訴訟，也可以提起一般訴訟，即任何法院在任何訴訟中都有權(quán)確認(rèn)無(wú)效；而對(duì)于可撤銷(xiāo)行政行為，相對(duì)人只能通過(guò)撤銷(xiāo)訴訟請(qǐng)求救濟(jì)，普通法院無(wú)權(quán)審查并予以撤銷(xiāo)。

在中國(guó)，雖然《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》在原有的撤銷(xiāo)判決之外，增設(shè)了確認(rèn)無(wú)效這一判決形式，但它并沒(méi)有規(guī)定確認(rèn)無(wú)效的特別訴訟程序。所以不能據(jù)此認(rèn)為在我國(guó)的行政訴訟中已經(jīng)建立了確認(rèn)無(wú)效訴訟制度。“雖然無(wú)效性屬于實(shí)體法范疇，但其根本意義首先表現(xiàn)在程序法方面。”[13]（p.253）無(wú)效行政行為的實(shí)踐，必須得到程序法的支撐。如果沒(méi)有特別的訴訟程序，無(wú)效行政行為的法律規(guī)定在實(shí)踐中將成為一紙空文。如果確認(rèn)無(wú)效訴訟與撤銷(xiāo)訴訟在訴訟程序上完全一樣，確認(rèn)無(wú)效判決就不具有任何獨(dú)立存在的價(jià)值。所以，要使確認(rèn)無(wú)效判決真正具有其獨(dú)立存在的價(jià)值，必須在訴訟程序上使確認(rèn)無(wú)效訴訟與一般的行政訴訟相分離。筆者認(rèn)為，確認(rèn)無(wú)效訴訟的特別程序應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

1.確認(rèn)無(wú)效訴訟不受起訴期限的限制。因?yàn)闊o(wú)效行政行為屬于自始、當(dāng)然、確定無(wú)效。這就意味著，無(wú)效行政行為從作出時(shí)就不具有任何法律效力，作出無(wú)效行政行為的機(jī)關(guān)或其他有權(quán)機(jī)關(guān)得隨時(shí)宣告或確認(rèn)其無(wú)效，相對(duì)人也可隨時(shí)請(qǐng)求有權(quán)機(jī)關(guān)宣告或確認(rèn)其無(wú)效；無(wú)論相對(duì)人是否主張無(wú)效，法院或其他有權(quán)機(jī)關(guān)是否確認(rèn)無(wú)效，無(wú)效行政行為均屬無(wú)效，任何人可以忽視其存在而不予尊重和執(zhí)行；無(wú)效行政行為的內(nèi)容絕對(duì)不可能被法律所承認(rèn)，它不僅從一開(kāi)始就無(wú)效，而且不因事后的追認(rèn)、轉(zhuǎn)換等補(bǔ)救或時(shí)間經(jīng)過(guò)而變?yōu)橛行А?/p>

2.確認(rèn)無(wú)效訴訟應(yīng)以行政確認(rèn)程序?yàn)榍爸脳l件。對(duì)于無(wú)效行政行為，作出無(wú)效行政行為的原行政主體及其上級(jí)行政主體有權(quán)依職權(quán)或依申請(qǐng)確認(rèn)其無(wú)效。如果原行政主體或上級(jí)行政主體已經(jīng)依職權(quán)確認(rèn)無(wú)效，說(shuō)明關(guān)于行政行為是否無(wú)效的爭(zhēng)議已經(jīng)得以解決。此時(shí)確認(rèn)無(wú)效訴訟自然沒(méi)有存在的前提和必要。故為防止濫用確認(rèn)無(wú)效訴訟，可規(guī)定相對(duì)人在提起確認(rèn)無(wú)效訴訟前，必須先向原行政主體或上級(jí)行政主體請(qǐng)求確認(rèn)無(wú)效。如果原行政主體或上級(jí)行政主體確認(rèn)行政行為為有效或在法定期限內(nèi)未予答復(fù)，則可向法院提起確認(rèn)無(wú)效訴訟。

3.在確認(rèn)無(wú)效訴訟中原告負(fù)有舉證責(zé)任。行政訴訟法第32條規(guī)定：“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》第26條進(jìn)一步規(guī)定：“在行政訴訟中，被告對(duì)其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)。”2002年10月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋[2002]21號(hào)）第1條又規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第32條和第43條的規(guī)定，被告對(duì)作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)，提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)。”很顯然，在行政訴訟中，如果被告不提供作出具體行政行為的證據(jù)或者提供的證據(jù)不能證明具體行政行為合法，法院只能認(rèn)定該具體行政行為違法而予以撤銷(xiāo)或確認(rèn)其違法，而不能認(rèn)定該具體行政行為有重大且明顯的違法而確認(rèn)其無(wú)效。所以如果相對(duì)人向法院提起確認(rèn)無(wú)效訴訟，在行政訴訟中只能由原告對(duì)行政行為無(wú)效承擔(dān)舉證責(zé)任。這不僅是必要的，而且也是完全可行的。因?yàn)樵谛姓V訟中，法院的調(diào)查取證權(quán)受到非常嚴(yán)格的限制，[⑧]期望通過(guò)法院的調(diào)查取證進(jìn)而認(rèn)定行政行為無(wú)效是不可能的。另一方面，由于無(wú)效行政行為系具有重大和明顯違法情形的行政行為，對(duì)普通相對(duì)人來(lái)說(shuō)是容易識(shí)別的，原告并不存在舉證上的困難。因此從舉證責(zé)任的分配來(lái)看，由原告來(lái)證明行政行為無(wú)效也是合理和可行的。

四、確認(rèn)無(wú)效訴訟與撤銷(xiāo)訴訟的關(guān)系

關(guān)于確認(rèn)無(wú)效訴訟與撤銷(xiāo)訴訟的關(guān)系，有兩種模式可供我們選擇：一是德國(guó)模式，即把確認(rèn)無(wú)效訴訟和撤銷(xiāo)訴訟視為適用于不同對(duì)象的完全并列的兩種訴訟類(lèi)型。在德國(guó)，被訴行政行為無(wú)效的，公民仍然可以提起撤銷(xiāo)之訴，也就是說(shuō)，行政行為是違法還是無(wú)效不影響起訴的適法性。因?yàn)檫`法的——可撤銷(xiāo)的與違法的——無(wú)效的之間的界限在具體案件中很可能是模糊的，因此選擇適當(dāng)訴訟種類(lèi)起訴的風(fēng)險(xiǎn)不由原告承擔(dān)。在適法提起的撤銷(xiāo)之訴中，查明行政行為無(wú)效的，作出確認(rèn)判決。此時(shí)撤銷(xiāo)訴訟就轉(zhuǎn)變?yōu)榇_認(rèn)訴訟。[13]（p.254）在臺(tái)灣地區(qū)，如果“行政法院”認(rèn)為原告請(qǐng)求撤銷(xiāo)的對(duì)象為無(wú)效行政處分，可要求原告變更訴訟請(qǐng)求，將撤銷(xiāo)訴訟轉(zhuǎn)換為確認(rèn)訴訟。如果原告不愿變更，則原告之訴因欠缺訴訟對(duì)象之訴訟要件，應(yīng)以裁定駁回。[14]（p.185）二是日本模式，即把確認(rèn)無(wú)效訴訟看成撤銷(xiāo)訴訟的補(bǔ)充訴訟類(lèi)型。因?yàn)樵谌毡荆瑹o(wú)效確認(rèn)訴訟可以說(shuō)是“乘坐定期公共汽車(chē)”而晚了點(diǎn)的撤銷(xiāo)訴訟。所以作為在訴訟上的體現(xiàn)方法，二者以各種方式相互關(guān)聯(lián)：（1）即使在撤銷(xiāo)訴訟中主張了屬于無(wú)效原因的瑕疵，只要作為撤銷(xiāo)訴訟來(lái)審理也足夠了；（2）在起訴期間內(nèi)提起了無(wú)效確認(rèn)訴訟的情況下，作為撤銷(xiāo)訴訟來(lái)處理；（3）在無(wú)效確認(rèn)訴訟中主張了不過(guò)是撤銷(xiāo)原因而已的瑕疵時(shí)，請(qǐng)求將被駁回。[15]（p.404-405）

如果僅僅從理論出發(fā)，確認(rèn)無(wú)效訴訟確實(shí)填補(bǔ)了一個(gè)漏洞：自始無(wú)效的行政行為是沒(méi)有效力的，所以本來(lái)就不可能通過(guò)某一形成之訴予以撤銷(xiāo)，因?yàn)楦揪筒淮嬖谟写纬傻臇|西。[16]（p.323）但是，建立無(wú)效行政行為制度的主要目的在于為相對(duì)人提供足夠的救濟(jì)，所以確認(rèn)無(wú)效訴訟的存在價(jià)值主要體現(xiàn)在訴訟之前起訴期限的延長(zhǎng)和救濟(jì)途徑的選擇上。因此確認(rèn)無(wú)效訴訟制度的建立應(yīng)當(dāng)著眼于這樣一個(gè)問(wèn)題，即相對(duì)人對(duì)于本來(lái)應(yīng)該在起訴期間內(nèi)提起撤銷(xiāo)訴訟而沒(méi)有提起的情況下，是否開(kāi)拓救濟(jì)途徑、承認(rèn)給予其特別救濟(jì)。而在訴訟階段，即使是對(duì)于無(wú)效行政行為，通過(guò)撤銷(xiāo)訴訟來(lái)處理，不僅同樣可以排除行政行為的效果，而且可以減輕原告的舉證責(zé)任以及法院出現(xiàn)錯(cuò)誤確認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)。所以，如果相對(duì)人在起訴期限內(nèi)提起行政訴訟，法院通常可以甚至應(yīng)當(dāng)作為撤銷(xiāo)訴訟來(lái)處理。只有當(dāng)原告明確提出確認(rèn)無(wú)效的訴訟請(qǐng)求時(shí)，確認(rèn)是否無(wú)效才成為必要。

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[①]例如，張正先不服龍巖市新羅區(qū)煙草專(zhuān)賣(mài)局以擅自收購(gòu)煙葉對(duì)其處罰決定案。參見(jiàn)最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所編：《人民法院案例選》（行政卷下），中國(guó)法制出版社2002年版，第1153-1155頁(yè)。在該案中，法院認(rèn)定被告在作出行政處罰時(shí)，違反了行政處罰法第31條和第32條規(guī)定。行政處罰法第31條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。”第32條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。”第41條進(jìn)一步規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照第三十一條、第三十二條規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外。”從法理上分析，依法“不能成立”的行政處罰是根本就不具有任何法律效力的，因而無(wú)須撤銷(xiāo)，而只需確認(rèn)其無(wú)效即可。

[②]例如，北京軍區(qū)天津房地產(chǎn)管理分局不服天津市房地產(chǎn)管理局等吊銷(xiāo)房屋所有權(quán)證決定案。同上，第926-930頁(yè)。

[③]這是目前許多學(xué)者和法官的理解，即對(duì)于“被告不履行法定職責(zé)，但判決責(zé)令其履行法定職責(zé)已無(wú)實(shí)際意義的”和“被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容的”，法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)違法判決；對(duì)于“被訴具體行政行為依法不成立或者無(wú)效的”，法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)無(wú)效判決。參見(jiàn)江必新著：《中國(guó)行政訴訟制度之發(fā)展》，金城出版社2001年版，第139頁(yè)；甘文著：《行政訴訟法司法解釋之評(píng)論——理由、觀點(diǎn)與問(wèn)題》，中國(guó)法制出版社2000年版，第162-165頁(yè)；張樹(shù)義主編：《尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第247-249頁(yè)。

[④]參見(jiàn)《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》第40條。

[⑤]這一點(diǎn)可從原最高人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)、最高人民法院副院長(zhǎng)江必新的觀點(diǎn)中得到印證。江必新認(rèn)為：“一般說(shuō)來(lái)，沒(méi)有成立的行政行為是不能被訴的，應(yīng)當(dāng)視為起訴時(shí)機(jī)還不成熟。但是考慮到行政處罰法已使用了不成立的行政行為的概念（嚴(yán)重違反法定程序的視為行政行為不成立），不能說(shuō)不成立的行政行為就絕對(duì)不能進(jìn)入訴訟過(guò)程。不成立的行政行為既然是不生效的行政行為，當(dāng)然不能用撤銷(xiāo)判決，只能用確認(rèn)判決。”江必新著：《中國(guó)行政訴訟制度之發(fā)展》，金城出版社2001年版，第177頁(yè)。

[⑥]從理論上說(shuō)，行政行為是否成立是一個(gè)事實(shí)判斷問(wèn)題，其著眼點(diǎn)在于判定行政行為在客觀上是否形成或存在；而所謂“行政行為依法不成立”則是法律在對(duì)行政行為是否客觀存在這一事實(shí)判斷的基礎(chǔ)上進(jìn)行第二次判斷，即價(jià)值判斷。

[⑦]參見(jiàn)福州市鼓樓區(qū)人民法院（2003）鼓行初字第79號(hào)行政判決書(shū)。

[⑧]《行政訴訟若干問(wèn)題解釋》第29條規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院有權(quán)調(diào)取證據(jù)：（一）原告或者第三人及其訴訟人提供了證據(jù)線(xiàn)索，但無(wú)法自行收集而申請(qǐng)人民法院調(diào)取的；（二）當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提供而無(wú)法提供原件或者原物的。”《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第22條規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第三十四條第二款的規(guī)定，有下列情形之一的，人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)有及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)：（一）涉及國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)認(rèn)定的；（二）涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等程序性事項(xiàng)的。”第23條規(guī)定：“原告或者第三人不能自行收集，但能夠提供確切線(xiàn)索的，可以申請(qǐng)人民法院調(diào)取下列證據(jù)材料：（一）由國(guó)家有關(guān)部門(mén)保存而須由人民法院調(diào)取的證據(jù)材料；（二）涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人穩(wěn)私的證據(jù)材料；（三）確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)材料。人民法院不得為證明被訴具體行政行為的合法性，調(diào)取被告在作出具體行政行為時(shí)未收集的證據(jù)。”