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一、基層政府推進依法行政的成效和原因

（一）基層政府推進依法行政的成效

就調研情況看，近年來基層政府推進依法行政取得了初步的成效。其主要表現在以下幾個方面：

1．從行政觀念與意識轉變上看，行政機關領導和工作人員行政合法性觀念普遍增強，行政管理思想意識方面開始由人治向法治轉變。行政機關領導對依法行政認識的相關知識基本得到普及，部分行政機關領導在工作中開始自覺注意行政管理的合法性要求；從形式上看，依法行政已經成為各級行政機關領導講話、行政管理文件中的要求之一，一些行政機關定期舉辦法律知識講座，公開否定依法行政在行政管理中作用的行政機關領導基本沒有。在行政機關工作人員中，依法行政的基本知識普遍得到提高，行政行為合法觀念和程序觀念均較以前有明顯增強，違法行政責任觀念初步形成，防止因違法行政導致行政訴訟意識逐步增強。

2．從行政管理體制上看，隨著社會主義市場經濟體制的建立和各項制度的不斷完善，以及行政管理體制改革的積極推進，行政權力與利益脫鉤，行政權力與責任掛鉤，行政權力行使過程中民主性、公開性、便民性正得到積極拓展。各級行政機關普遍認識到傳統行政管理體制的弊端，并積極探索適應市場經濟發展，適應人民群眾要求的一些改革措施，包括組織推行集中行政審批，建立完善各類行政服務中心；在城市管理領域積極推進相對集中的行政處罰權工作，組建統一的城市管理行政執法機構；一些城市按照集中統一、規范監管的原則在有限自然資源出讓許可、政府采購、產權交易、招標投標與政府資源拍賣等領域積極進行行政管理體制和方式的改革探索；各級政府通過積極推進公共財政管理體制改革，完善行政執法經費保障制度，實行省級財政對縣財政的直管改革和鄉財政縣管改革。

3．從行政管理機制上看，保證行政決策合法化機制，行政執行規范化機制，行政監督法制化機制，行政效果檢驗民主化機制不斷獲得新的進展。一些行政機關開始組織專門的法律顧問隊伍，制定相關行政決策合法性審查制度，為行政決策的合法性提供組織與制度保障；部分行政機關積極探索行政執法過程中的激勵與監督制約工作機制，以保證各項行政執法規范化要求在工作中的具體落實；一些政府通過提請人大常委會制定地方性法規、自行出臺政府規章和規范性文件的方式，不斷推進各項行政行為監督的法制化、規范化進程；根據行政管理民主化的要求，一些政府和行政機關主動探索建立行政管理目標考核等行政效果檢驗制度，并通過向社會公開，接受群眾評議的方式，督促所屬行政機關執政為民，依法行政。

4．從行政管理具體制度上看，行政管理中各項行政公開制度、行政民主參與制度、行政經費保障與使用監督制度、行政管理程序與層級約束制度、行政管理期限與效能承諾制度等一系列具體行政管理制度得到建立完善。從實踐效果看，這些行政管理制度的推出，一方面對行政機關工作人員是具體的行為規范，能夠保證法律法規的具體規定在實踐中得到落實；另一方面，對行政管理相對人來說，可以保證行政管理相對人在行政過程中的合法權益得到具體維護，對行政機關工作人員依法行政的要求有具體監督標準。

（二）基層政府推進依法行政的效果分析

基層政府在推進依法行政中取得的上述初步成效，其原因可以歸結為以下幾個方面：

1．依法治國基本方略的確立，為全面推進依法行政創造了有利的社會環境。這主要表現在兩個方面：在國家機關方面，依法治國各項決策和政策措施的引導，使依法行政逐漸為行政機關及其領導認識并重視。特別是2004年4月國務院公布了《全面推進依法行政實施綱要》，這一指導行政法治建設的綱領性文件明確提出當前我國推進依法行政的任務是“經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”。與此同時，中央在國家發展政策上適時推出以人為本、執政為民、依法執政、科學發展、和諧社會等理念，豐富發展了依法治國的思想。在人民群眾方面，隨著法律意識的普遍增強，人民群眾依法維權、依法監督行政機關依法行政的現象日益普遍。特別是在一些關系群眾切身利益的問題上，人民群眾依法維權的范圍和強度都普遍提高，法律正日益成為社會公平正義的象征。

2．社會主義市場經濟體制確立及其完善，為全面推進依法行政提供了經濟基礎。20世紀90年代初，發展社會主義市場經濟理念在中國從根本上取代原有計劃經濟觀念，政府行政管理理念也隨之發生了深度的轉變。這種與市場經濟體制相適應的政府管理理念的轉變在中國成功加入世界貿易組織之際達到前所未有的深度。一時間，建設有限政府、透明政府、陽光政府、中立政府、服務政府、責任政府、法治政府等行政管理新名詞，不僅為理論界廣大學者所倡導，而且頻頻見諸于各級政府領導的講話及政府有關文件之中。應當說，與市場經濟相適應的政府管理理念轉變的大的社會氛圍，為行政機關依法行政營造了良好的條件。特別是公平、公正、公開、民主、程序等行政管理理念的弘揚，直接推動了依法行政工作的開展。

3．行政管理體制改革的穩步推進，為全面推進依法行政掃除了體制上的障礙。依法行政的發展，與整個國家行政管理體制改革的進程，特別是政府職能轉變是緊密聯系在一起的。行政管理體制改革和政府職能轉變需要通過實施依法行政予以具體制度保障和推進；同時，行政管理體制改革中提出的一些目標和原則，又為行政機關依法行政指明了方向。

4．國家各項行政管理基本法律制度的出臺，為全面推進依法行政提供了具體制度保證。實踐證明，行政機關依法行政的發展必須依賴于行政管理法制制度的創新，而行政管理法制制度的創新，又為依法行政創造了重大的發展機遇。從制度創新的實際效果看，通過完善科學民主的制度建設，包括對立法制度、行政執法制度和執法監督救濟制度等方面的建設，可以從根本上規范行政行為。行政法治道路是“政府推進型”的行政法治道路[1]與“法治推進型”的政府，可以說是相互作用，互為因果。

5．隨著國家公務員管理制度完善和行政執法人員素質提高，為全面推進依法行政提供了組織保證。特別是與依法行政形勢發展相適應，政府法制機構也在恢復建制中不斷發展壯大，無論是機構設置，還是人員配備均得到全面加強。與此同時，政府法制機構的定位，也在發展中不斷明晰。2004年國務院公布了《全面推進依法行政實施綱要》，進一步明確“各級人民政府和政府各部門要充分發揮政府法制機構在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問的作用”。以國務院文件的形式正式將政府法制機構定位為行政機關在依法行政方面的法律顧問，不僅是適應行政機關依法行政形勢發展的要求，而且是對政府法制機構提出的新的要求，同時為政府法制機構進一步發揮法律顧問作用創造了空間。

二、基層政府推進依法行政狀況的基本認識

認真總結回顧近年來各級基層政府依法行政所取得的成效與經驗，我們得出的基本結論是：近年來，各級基層政府在推進依法行政方面，進行了積極的探索，取得了初步的成效，廣大人民群眾在看到基層政府依法行政進步的同時，也看到基層政府依法行政的要求與現實還有較大的差距。

科學認識依法行政發展軌跡及其狀況，需要辯證、動態的思維，應當承認依法行政觀念和狀況并非總是直線提升或者前進的，或者只前進不倒退的，而是有前進有倒退，不斷變化的。就具體領域講，依法行政并非總是前進的，局部或者裹足不前或者暫時的倒退是客觀存在的，既包括制度建設方面的倒退，也包括行政執法和監督體制方面以及政府守法觀念的倒退。如一段時期以來，在制度造就的非科學的政績觀影響下，一些地方行政領導將依法行政與地方經濟發展對立起來，把依法查處行政違法行為視為破壞地方經濟發展環境；在制度建設方面，超越地方政府的職責權限擅自違法設定行政相對人義務，互相攀比沖擊法制統一原則的底線；在行政執法領域，行政權力與經濟利益在某種程度上“勾結”得更加符合形式法治的要求，行政責任追究以運動方式為主，行政自由裁量嚴重超越合理限度；在法制監督環節，以行政指令阻止行政復議機構依法受理行政復議申請，堵塞行政救濟的正當法律渠道，隨著行政復議案件的下降，信訪案件不斷上升；在政府機構改革中將政府法制機構的設置作為可有可無的機構而予以調整或者撤銷，與此同時卻不斷強化行政機關信訪機構的設置等等。

造成一個地區或者部門依法行政狀況的變化表面上看來取決于行政領導認識因素，究其實質在于依法行政促進因素和阻礙因素的彼此消長。從實踐中所反映的情況看，當前地方政府推進依法行政的原動力基本可以歸結為以下方面：一是外來投資者對政府部門違法行政問題的抱怨，特別是投資規模較大的投資者直接對政府領導的抱怨；二是上級政府對若干違法行政責任承擔的“高壓”，上級“真抓”，下級必然“實干”，如上級政府對重特大安全事故的責任追究等；三是對行政命令不能落實到位的憂慮；四是有廣泛影響力的新聞媒介對違法行政問題的曝光；五是群體上訪事件促使政府領導對基層依法行政問題的關注。與此相對應，當前地方政府依法行政的阻力主要體現在以下方面：一是地方和部門利益所導致的地方保護和部門保護是依法行政深入推進的機制性障礙；二是政府職能轉變和行政管理體制改革的滯后，是阻礙依法行政深入推進的體制性障礙；三是行政程序的不完善、行政公開的不健全、行政責任的不落實、行政腐敗的蔓延是依法行政深入推進的制度性障礙；四是權力尋租蔓延造成的行政腐敗心理，即違法行政的普遍存在，并因此獲得利益，得不到糾正和懲罰所產生的社會行為導向是依法行政深入推進的認識性障礙。從上面簡單分析我們得出的結論是，依法行政促進因素以行政領導個人因素為主構成，具有不穩定并且易于轉化的特點；而依法行政阻礙因素以行政體制或者制度性因素為主，具有穩定并且不易改變的特征，兩者相較量，后者的影響可能更為堅定而深刻。這種制約“不可能形成公共權力服務市民社會或者由市民社會制約公共權力的行政法治概念”。[2]

正是在依法行政促進和阻礙因素的相互作用下，依法行政任重而道遠。也正是在促進和阻礙因素的作用下，以行政領導個人為主體構成的促進因素正為阻礙因素所“消解”，出現可怕的“趨同”現象，具體表現為當前地方政府依法行政發展中出現的五種十分值得警惕的傾向，需要從制度上加以克服：一是依法行政“形式化”傾向。其“形式化”的主要目的無非在于應付檢查、哄騙輿論、包裝形象，近年來各地媒體相繼報道的“政府領導怒斥違法”的事例，足以說明問題。二是依法行政“個性化”傾向。過分強調并依賴政府領導對依法行政工作的重視，依法行政完全取決于行政領導個人對法治問題的好惡。三是依法行政“實用化”傾向。在依法治理的問題上，法律工具主義影響根深蒂固。四是依法行政“階段化”傾向。多以行政發起運動的方式推進依法行政，尚未形成長效監督制約機制。五是依法行政“庸俗化”傾向。上述傾向的出現，既有歷史的原因，又是各種阻礙因素綜合作用的結果，最終喪失的是社會公眾對建設法治政府的信心。正是基于上述判斷，從總體上看，當前地方政府依法行政狀況與社會公眾要求有著較大差距。因此，我們現在還沒有理由說政府依法行政取得了決定性的進展。

三、基層政府推進依法行政中存在的問題

在充分肯定基層政府依法行政所取得成效的同時，我們也應當看到當前基層政府依法行政中還存在不少問題，還面臨很多困難，需要我們認真加以克服。

（一）在觀念和思想意識上，法治觀念雖然有所增強，但是人治觀念仍根深蒂固。主要表現在以下方面：

1．法律工具主義觀念頗為流行。“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”。[3]目前，在相當多的基層行政機關領導思想觀念上，“視法為器”，“用法律”的意識已經形成，但是“信法律”的思想尚未確立。“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。一些地方依法行政工作還只是停留在會議上、文件中，流于形式，并沒有真正落實到行動當中去。一些地方政府領導對行政管理中積重難返的矛盾和問題，熱衷于通過一輪又一輪的運動式的“集中清理”解決問題，而不注重通過建章立制并嚴格監督執行從根本上解決問題。調查中我們發現，雖然行政機關工作人員，特別是領導干部中越來越多的人認為我國社會管理最終要走向依法治國，建設法治國家，實現國家的長治久安。但是，在目前情況下，相當多的人普遍認同我國社會管理仍是人治占主導地位，甚至認為目前情況下，只有人治手段才能有效管理好社會。其理由主要包括：國家政治生活中很多現象體現人治主導；人治手段管理社會切合當前中國社會實際狀況，并且在實踐中已經證明比講法治行之有效；人治符合我國目前社會主義初級階段經濟發展水平和國民生活富裕程度；長期封建社會的習俗影響不可能在短時間內完全消除，人治也不可避免等。正是由于國家強調法律要發揮在社會管理中的作用，同時社會管理觀念中人治又占主導地位，法律工具主義流行也就有了社會基礎。

2．行政特權思想意識仍舊根深蒂固。與法律工具主義思想觀念相適應的是部分行政機關領導行政特權意識仍舊存在，“法律是管人的，不是管自己”的思想仍較為普遍。依法行政基本上等同于依法“治事”，尚未認識到依法行政的本質是“治官”和“治權”。[4]很多基層行政機關領導在行政管理實踐中“有選擇”地運用法律：當需要用法律手段進行打擊、整治、規范社會上存在的違法行為時，運用法律的意識和能力較強，而當遇到法律就是規范行政機關自身行為的時候，往往抱有抵觸情緒，帶有即使違法也不會受到追究的心理，自覺認真遵守執行法律的意識和能力不強。部分行政機關及其領導干部對涉及其他單位、他人利益的事情，較能夠依法處理；對涉及自己單位及其自身利益，或者自身因利益牽涉其中的事情，便希望通過行政關系“協調”、私下“利益協商”等方式處理。法律工具觀和行政特權思想體現在行政執法方面，調查數據顯示，有31.4％的企業和36.5％的公民認為執法不公現象嚴重，在具體執法過程中沒有做到相同情況相同對待。調查中，我們發現基層行政執法部門秉公執法的阻力，主要來自地方政府領導層和相關行政執法部門的干預以及以親友為紐帶的“說情風”的影響。“前現代化中國最大的特點就是裙帶風盛行，人情化力量起很大的作用，這份歷史遺產幾乎被當前完全承襲下來，使中國的法律徒有虛名，政府有時也無可奈何地承認自己必須不懈地和這種人情化力量作斗爭。”[5]總之，在行政系統內部，“政府守法”帶有選擇性，法治“以吏為師”離人民群眾期望仍差距較大，嚴重違背了行政法治的三方面基本要求：即政府的一切活動必須遵守法律；所遵守的法律必須符合正義的標準；在政府與公民之間實行平等保護。[6]

（二）在行政管理體制上，權與利交易沒有從根本上得到遏制，權與責掛鉤沒有真正實現，依法行政推進工作組織力量薄弱。主要表現在以下方面：

1．行政機關在具體行政管理過程中對地方、部門、集體利益的維護超越于對公共利益的維護。“行政決策是以公共利益為出發點，為社會提供更多、更好的公共服務”。[7]由于現行行政管理體制的影響，特別是現行組織、人事、監督體制的缺陷，政府部門行政首長對地方黨委、地方人大負責的意識強于對地方政府負責的意識；對本部門、本系統利益負責的意識和愿望遠遠強于其對政府工作大局、對“組閣”政府行政首長負責的意識。特別是在具體行政管理中，對本地方、部門、集體利益的維護與對公共利益的維護發生矛盾和沖突時，行政機關往往選擇對本地方、部門和集體利益的維護，而放棄對公共利益維護的職責要求，甚至通過損害公共利益來實現對本地方、部門、集體利益的維護，如在實踐中表現為“屁股指揮腦袋”，總是站在自身利益角度考慮問題，有時被迫“以公共利益為重”只是出于“應付上級機關布置的工作”，“做工作以部門利益為中心，辦事情以自身喜好為標準”，對上級布置的工作“有利的就爭，麻煩的就推，合口味就辦，不合口味就拖”；在行政管理實踐中部分行政機關與民爭利，產生地方與部門保護主義、本位主義，竭力維護行政壟斷；一些行政機關在行政管理中非法收費，以權謀利，“依法”爭利，導致“執法打架”，有利可圖的事情爭著管，吃力不討好的事情相互推。[8]例如，工商行政管理機關在經費保障上仍實行收支兩條線下的收支掛鉤體系，以收定支的經費保障方式沒有徹底改變。

2．基層政府法制機構設置與依法行政要求極不適應，依法行政組織力量薄弱。《全面推進依法行政實施綱要》賦予地方政府法制機構在推進依法行政中的綜合協調、督促指導、政策研究和情況交流的職能。但是，目前從政府法制機構的定位到職權劃分，都沒有使政府法制機構在推進依法行政工作中發揮更大的具體組織實施作用。例如，目前，安徽省縣級政府一般都設立了法制機構，但人數普遍偏少，大多數僅有1～2人，有些甚至只有1人，相當數量的機構掛靠在縣政府，法制機構建設明顯與其承擔的過于繁重的工作任務不相適應，處于勉強維持狀態。絕大部分縣政府的執法部門和所有的鄉鎮政府，都沒有配設法制機構，這就造成鄉鎮政府和縣政府執法部門依法行政時缺乏必要的指導和幫助。有的把法制機構當作收拾殘局的工具，決策問題不事先征求法制機構意見，等到問題難以解決，不可收拾時，再交由法制機構處理，并對問題的解決提出各種條條框框，使法制機構限入“兩難”境地。與此同時，政府法制機構工作人員專業化建設嚴重滯后，在實踐中政府法制機構工作人員被視同“一般干部”，對其專業文憑、知識背景、法律職業資格沒有特殊的要求，很多自身沒有法律知識、不具有法律工作背景的干部被安排在政府法制工作崗位，《公務員法》對行政執法類公務員的劃分遲遲沒有明確，客觀上也限制了依法行政的組織、推動。

3．鄉鎮政府權限日益收縮，在行政執法中與縣級政府執法部門法律關系不順。在立法趨勢上，呈現出剝奪鄉鎮人民政府作為重要行政執法主體的法律地位的現象，越來越多的法律、法規、規章將行政執法權限上收于縣級以上地方人民政府有關行政主管部門。在具體涉及“三農”事項的行政執法中，鄉鎮政府只是縣政府有關部門執法的“配角”。在鄉鎮機構設置上，原先隸屬于鄉鎮政府的下設機構，越來越多地劃歸縣政府有關部門直接隸屬，鄉鎮政府的行政管理“動員力”進一步削弱。在鄉鎮職能配置上，縣級政府部門將一些難以行使的權力強行推讓給與之有利害關系的鄉鎮政府，并將該項工作與鄉鎮政府的收入狀況、評先評優掛鉤。鄉鎮政府在“胡蘿卜＋大棒”的驅使下，在本轄區內“借權”開展行政工作，這種現象往往是縣級政府部門“無風險”受益，鄉鎮政府高“風險”受益，一旦出現惡性案件，鄉鎮政府就成了替罪羊，鄉鎮黨政“一把手”就成了打板子的首選對象。鄉鎮人民政府實際上已經落到“無權有責”的尷尬境地。

4．基層政府行政首長任期制沒有得到很好的執行，導致部分行政首長采用非法治手段追求短期“政績”。具體表現為部分地方行政機關領導干部工作調動過于頻繁，一些人大機關選舉任命的領導干部任期未滿就由上級主管部門宣布工作調動；領導干部工作調動宣布通常較為突然，其選舉任命機關通常來不及對其任期內的工作給予民主評價；領導干部工作調動一般只是說明“根據工作需要”，而沒有對選舉機關就領導干部工作調動的原因和理由給予必要的說明和解釋；領導干部工作任期制沒有與領導干部退休年限作很好的銜接等等。行政機關領導干部任期制沒有得到很好的執行，導致一些地方干部在任期內不安心工作，上任以后就尋思盡快調動工作，甚至發展為“跑官要官”；一些領導干部工作中短期行為突出，熱衷于大搞“短、平、快”的“政績工程”、“形象工程”；由于一些地方行政機關主要領導干部工作調動頻繁，導致一些地方發展思路經常調整，一些需要長期堅持的發展方向和基礎性工作得不到長期貫徹執行；在行政管理中不重視管理的方式和手段，往往采取非法治的“超長”方式和手段促進發展。

5．上級主管部門非法干預下級政府部門設置情況較為普遍，行政管理體制中出現的一些特殊情況法律地位不清，權責不明確。在機構設置上，特別是在機構改革過程中，上級部門出于部門利益考慮，對下級政府機構設置進行干預，上級部門甚至明確提出要以下級部門是否獨立設置、機構級別是否升高、機構人員編制是否增加、經費保障是否到位作為對下級政府工作開展情況的考核標準，極大干擾了下級政府在機構設置上的自主性，為下級政府對機構的裁減、合并增加了人為障礙。同時，在具體行政管理中，地方政府為加強某項工作而成立的“指揮部”、“領導小組”、“聯席會議”以及聯合執法中的職責權限、責任義務和法律地位不清，甚至引發一些不必要的行政糾紛。此外，由于國家對各級開發區、工業園區管理沒有明確統一的管理規范，導致目前地方各類開發區、工業園區中行政管理權限不明確，特別是開發區、工業園區內的管理部門與所在城市管理部門執法上產生糾紛和矛盾，出現扯皮打架現象。

6．行政管理體制調整中不斷擴大的垂直管理體制負面影響需要重視。據統計，在縣一級有人民銀行、國家稅務局、銀監辦、煙草局、地稅局、工商局、質監局、氣象局、藥監局、公路分局、公積金管理中心、國土局等12個垂直或者半垂直管理部門。隨著行政管理部門垂直管理的不斷擴大，上級部門的權限越來越大，地方責權越來越小。看似重視了，實際是剝奪了地方政府的管理責任，使其管理失去依據，更加放任地方政府的不作為。同時，還會增加上級政府與地方的矛盾，易使管理混亂。正如某地方政府領導戲稱，“如果上級政府部門再拿走一些縣政府對所屬部門的行政領導權力，就可以考慮撤銷縣級政府的建制問題了”。因此，正確處理行政管理“條”與“塊”關系，應當以屬地政府“塊”為基礎，以垂直部門“條”為補充，通過職責、權限的科學劃分，在此基礎上強化地方政府的違法責任承擔，才是解決行政執法地方保護，推進地方政府依法行政的根本辦法。

7．由于事業機構改革的滯后，一些由財政全額撥款供給、比照公務員管理的事業單位，根據法律、法規授權長期從事行政執法活動。這類授權執法組織雖然與行政機關一樣從事執法活動，在法律地位上沒有太大的區別，但是由于對其是作為事業單位進行管理，在人員“進口”管理、執法人員素質提高、行政執法監督方面都與行政機關存在較大差距，特別是在其與歸口管理的行政主管部門之間的監督關系上不明確。如目前江蘇省交通行政主管部門所屬的港航監督管理機構，根據國務院行政法規的授權長期單獨從事行政執法活動，而改革中又一直沒有將其納入行政機關序列。此外，在事業單位設置上，也還存在一些財政差額撥款的單位根據法規授權從事行政執法活動的情況，其執法的公正性也必然受到質疑。

（三）在行政管理機制上，促進基層政府依法行政的激勵機制和懲戒機制均沒有完全建立，導致基層政府沒有將依法行政真正擺上重要地位。主要表現在以下方面：

1．全國統一的對地方政府依法行政監督考核“平臺”沒有建立。全面推進依法行政，責任在政府，關鍵在領導。國務院很多文件都明確要求中央加強對地方政府依法行政的監督檢查，但是，中央如何實施對地方政府依法行政的監督檢查，通過什么組織形式，運用什么手段，如何調動地方政府積極參與的積極性與責任感，國務院以及國務院法制辦均沒有一個完整的計劃和組織安排，即缺少一個對地方政府依法行政監督考核的“平臺”。由于缺少這個有效“平臺”，導致地方政府對依法行政的重視程度大都處于“自發”狀態，地方政府有組織、有計劃、有安排地推進依法行政的“自覺性”不足。而在行政管理激勵機制方面，由于我們現在還未建立能夠有效整合地方政府推進依法行政積極性與動力支撐的地方政府“依法行政監督考核平臺”，監督考核工作沒有能夠“硬性”為年度考核具體指標體系，導致國務院推進依法行政的全面部署在地方政府及其部門實踐中大打折扣，甚至認為依法行政是“裝點門面”的“軟任務”，不必下大氣力具體抓落實，這一點遠遠落后于諸如信訪的監督考核、計劃生育的監督考核，甚至后來居上的環境保護監督考核。

2．由于權力與責任直接有效的聯系機制沒有完善，行政系統內部的懲罰機制均存在較大漏洞，導致整個行政管理機制對依法行政缺乏有效運轉的“動力支持”。在基層政府依法行政中，實體上最主要的目標是實現行政管理合法與合理，而這兩個目標的實現都離不開責任的要求，具體表現為對違法行政的責任追究與對不適當行政的法律控制。在對違法行政的責任追究方面，目前在抽象行政行為違法和具體行政行為違法兩個方面均存在不同程度的責任追究缺失的問題。不僅“老三亂”（亂收費、亂罰款、亂攤派）沒有完全控制，“新三亂”（亂檢查、亂評比、亂培訓）又開始出現。抽象行政行為違法，簽發文件的行政領導責任不明確；具體行政行為違法，對作出行政決定的人員的責任同樣不完善。違法行政被確認后，行政行為可以被上級機關撤銷或者變更，但是對責任人的個人責任追究機制很少啟動，即使少數因媒體曝光而被問責的行政機關領導，也多是以承擔政治責任方式處理，依照法律途徑，遵循法律規定，通過法律責任追究機制追究責任的很少。

3.“一票否決制”適用范圍呈現擴大趨勢，行政監督能力建設經受考驗。所謂“一票否決制”是指在上級行政機關對下級行政機關，特別是上級政府對下級政府監督考核過程中，只要被考核的下級行政機關在行政管理中出現事先劃定的某一單項工作考核不合格，即被考核行政機關其他所有工作成績均被整體否決，單項工作不合格就會影響全局工作的整體評價。目前基層政府行政管理中的“一票否決制”適用范圍已經擴大到計劃生育、社會治安綜合治理、安全生產、環境保護、政府節能減排、城市衛生創建、水土保持、禁毒、優化經濟發展環境、招商引資、信訪、減輕農民負擔等。行政管理中的“一票否決制”本意是強調極少數單項工作的重要性，要求下級行政機關給予特別重視。但是，由于涉及“一票”的單項工作范圍不斷擴大，導致被考核的下級行政機關無所適從，實質是上級行政機關監督能力不強、工作簡單片面化的一種表現。實踐執行中也容易出現以偏概全、“逼人作假”的現象，為防止出現被“一票否決”，而下級行政機關會不惜采取一切手段和方法，其中必然包括一些不合法的手段。

4．公務員“出口”機制不暢，導致一些基層行政機關公務員年齡結構日趨老化，“新鮮血液”由于編制控制無法及時補充，或者臨時聘用編外人員從事行政管理活動。由于《公務員法》在立法中沒有充分考慮到公務員“出口”機制問題，對申請提前退休的公務員沒有規定給予適當的安排和經濟待遇，導致很多基層行政機關年齡偏大的公務員不愿意提前退休，同時限于行政編制的控制，行政機關普遍隨著公務員年齡的增長而使年齡結構日益老化，對新人無法及時吸納。行政機關出現越來越多的老同志，導致行政機關工作開拓創新能力不足，“守攤子”現象嚴重，公務員知識更新匱乏，習慣于用老辦法、依據上級文件要求從事行政管理，依法行政能力和水平得不到較快提高。同時，在一些行政管理任務較重的部門，又不得不在行政公務員編制之外臨時聘用一些人員從事行政管理活動，行政執法人員的素質無法得到保證，行政機關工作人員良性循環機制沒有能夠建立起來。

（四）在行政管理制度上，有些制度要么虛置不被執行，要么制度本身不健全、不完善，存在很大漏洞，給濫用權力提供了條件。主要表現在以下方面：

1．由于制度本身設計上的問題、制度執行者的組織和人員配備方面的問題、制度違法糾正處理上的問題等，制度虛置情況嚴重。如在對“紅頭文件”的各項監督制度當中，包括文件備案審查制度、行政復議一并提起審查制度、人民群眾主動要求審查制度等，幾乎沒有一項制度能夠真正起到監督作用、發揮監督效果。導致制度虛置的原因一般可以歸結為以下方面：制度設計沒有賦予人民群眾監督啟動權，或者即使賦予，也只是作為行政機關決策時的參考，無須對啟動監督者給予法定的答復；負責監督制度執行的主體在行政體系中的地位、作用不高于被監督者，導致制度監督無力推行；制度本身設計不科學、不合理，執行程序過于繁瑣，認真執行制度必然損害行政效能，最終導致制度在實踐中不被執行；由于制度建設質量不高，受部門、地方利益驅使，制度建設中上級與下級、政府與部門、部門與部門之間“制度打架”，導致實踐中制度必然無法嚴格執行。

2．制度不完善突出體現在執法解釋制度、監督制度、程序制度等方面，特別是公開制度、說明理由制度、舉報投訴受理、處理制度、救濟制度等需要予以重點強化。如在行政審批制度改革中，《行政許可法》雖然對行政許可事項作出了明確規定，但對非行政許可審批事項沒有作出規定，導致實踐中對行政許可與非行政許可界線認識不清，大量的非行政許可審批事項游離于法律監管之外，很多行政許可項目在清理后往往又以非行政許可審批形式出現，大量存在甚至超過行政許可事項的非行政許可審批事項，或者是自行規定許可審批的條件、程序，改頭換面地實施行政許可活動。對此，由于沒有明確統一的監督制度標準，導致各地在清理過程中標準五花八門，成為行政審批清理過程中的重大缺陷。有人戲稱，機關辦事，“群眾跑來跑去，領導批來批去，開會議來議去，問題是哪里來哪里去”。

3．行政管理中一些事關依法行政全局的重要制度，國家沒有統一的要求和具體規定，影響了依法行政推進進程。具體包括：一是政府向人大、下級政府向上級政府定期專題報告依法行政工作制度沒有落實。《全面推進依法行政實施綱要》雖然對此提出了要求，但是此項工作在基層一直沒有得到貫徹落實。二是全國行政執法人員行政執法資格和行政執法證件統一制度沒有建立起來。由于國務院對此沒有明確統一規定，導致各地、各部門行政執法資格管理和證件發放分散、不規范，很多基層行政執法人員一人多證現象普遍，既不利于行政執法行為規范，也增加了不必要的行政成本，甚至形成“證件打架”。三是行政決策合法性審查論證制度沒有建立。如行政決策合法性審查制度，在基層有些地方根本沒有建立，或者是“一事一議”，沒有制度化的程序約束。四是國家賠償資金支付和行政追償制度沒有落實。據調查，目前有關國家賠償案件中，仍有相當多的國家賠償沒有按照法律、行政法規規定向本級政府財政部門申請核撥，而是由賠償義務機關通過“私了”方式，動用機關其他經費予以賠付，賠付以后也沒有按照規定依法向故意或者重大過失的責任人員進行行政追償。在此過程中，國家賠償瞞案不報現象較為常見。五是下位法限期對上位法配套制度沒有及時出臺。立法中原則規定過多，授權下級立法機關或者地方政府作出具體規定的，由于缺乏明確的配套立法要求和有效督察制度，導致相關具體規定遲遲沒有出臺，由于立法滯后的原因，很多法律頒布后，國務院行政法規沒有及時公布；行政法規后，特別是行政法規授權地方立法的事項，地方性法規和規章沒有及時出臺，“粗看有法可依，細看無章可行”，這種現象的長期存在，必然損害立法的權威，使上位法的執行大打折扣。六是法規、規章和規范性文件的定期清理制度沒有執行。雖然《全面推進依法行政實施綱要》對此提出了明確要求，但是我們現在實際執行的仍是集中清理制度，如近年來國務院就組織開展了限制非公有制發展文件清理、行政審批項目清理、招標投標文件清理、過期失效文件清理等運動式的集中清理，而對常態化的法規、規章、規范性文件定期清理至今沒有明確要求。七是行政法規、規章立法情況“四公開”制度有待加強。根據《立法法》和《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》的要求，目前已經的行政法規和規章全文已經公開，但是，行政法規草案和規章草案說明、審查報告尚未全部公開，立法草案征求意見情況和立法論證會、聽證會情況很少公開，這種狀況已經妨礙了人民群眾對立法文本和立法精神的了解和把握，不符合政務公開的要求。

四、基層政府推進依法行政中存在問題之成因

從調查情況看，當前基層政府依法行政難以令人滿意的占前三位的原因依次排列為：對行政機關及其工作人員的監督制約不到位、不夠有力；行政管理體制上存在一定障礙；行政機關工作人員包括各級領導干部的法律素質不高。從更廣的意義上分析當前我國依法行政存在的問題與困難，主要可以歸為以下原因：

一是行政權力的行使受制于市場經濟體制完善和政府職能轉變的進程。“行政機關隨時會為了貫徹改革開放政策的需要，拋開舊有的、不合時宜的法律，解放思想從有利于經濟發展的高度出發，理直氣壯地違法行政”。[9]當前我國社會主義市場經濟體制正處于建立和完善過程中，雖然市場經濟體制基本框架已經確立，但是市場經濟各項制度的發育完善卻是一個長期的過程，行政權力應當如何對市場經濟活動進行監管，處于不斷的調整和改革完善過程中。行政權力對市場調節活動的放權也是一個循序漸進的過程，與此同時，政府與國有企業、政府與事業單位的分離也需要一個過程，這些都決定了行政權力還不能完全按照市場經濟體制的法則對市場活動進行監管，行政權力在一定歷史階段還必須管理一些不該管、管不好的事情。與市場經濟體制相適應的政府職能轉變是一個長期的歷史過程，在管理手段上也不可能完全依照市場經濟體制的要求規范行政監管手段和方式，如近年來政府組織對施工企業拖欠農民工工資問題進行集中清欠等本不屬于行政權力干預的領域。“管制行政在社會秩序的要求中總是把行政管理體系及其運行體系作為基本的關注點，行政權和行政行為被置于整個社會的中心位置”。[10]我國現階段依法行政的歷史性特征決定了行政權力不可能完全依照成熟市場經濟體制下的規范化要求來運作，由此必然導致在具體行政活動中的亂作為。同時，由于我國不同地域經濟發展水平差異較大，而國家法律政策的執行講究“一刀切”，以至部分地方政府領導認為“一刀切”會“切掉發達地區的尾巴，切中欠發達地區的頭”，因此這種情況下，如果完全按照國家法律政策辦，就會限制地方發展的機遇。

二是行政權力的行使直接依賴于行政管理體制改革的進程。“依法行政不僅是現代政府管理方式的一次重大變革，更是現代政府管理模式的一場深刻革命”。[11]目前我國行政管理體制改革仍處于探索發展階段，行政管理體制中的責、權、利劃分仍在不斷進行調整，行政管理體制中還存在一些不利于依法行政的制約因素，導致上級行政機關與下級行政機關、政府與所屬行政部門、垂直行政部門與屬地行政部門、政府首長與部門領導之間責、權、利尚未完全統一，由此導致在具體行政管理中推諉扯皮、相互打架現象發生，而重復執法現象也比較嚴重。行政執法財政經費、人事編制管理中還存在一些制約因素，如調查中行政機關工作人員認為行政執法體制存在的問題主要表現在執法經費缺乏充分保障、執法力量過于分散、基層執法權不足等方面。特別是行政管理體制調整中不斷擴大的垂直管理傾向，盡管從近期效果看，會對某些行政管理領域的違法行政和地方保護具有一定的遏制作用，但是從加強行政執法監管、保障行政執法機關依法行政的根本角度看，仍屬于治標不治本的權宜之計。因為上級政府與地方政府都有法定的管理職責，上級政府通過各部門的工作，對社會實施宏觀管理和監督，地方政府全權負責當地社會事務和各項管理，兩者責權相對，構成了對整個社會的全面管理。只有當行政改革以提高政府效能、增進社會公益、提高國際競爭力為目標，嘗試用新的理念（如民主、分權、服務、經營）對行政管理進行根本性或方向性調整，才能實現“政府再造”。[12]

三是對行政機關，特別是對領導干部的考核機制和監督制度不健全、不完善，導致行政機關、領導干部依法行政積極性不足。這主要體現在：行政機關領導干部政績考核一段時間以來偏重于經濟發展指標，尤其是對招商引資任務的考核，對涉及人民群眾合法權益保護的考核也多反映于社會穩定和信訪數量方面，甚至出現由于上級政府加強對下級政府信訪數量的考核，導致下級政府不得不違法遷就少數行政相對人“小理大訪、無理上訪、越級上訪、沒理纏訪、蓄意鬧訪”等要求，以求做到息事寧人。上級政府對行政機關依法行政的考核，如行政行為行政復議、行政訴訟案件發生率、行政機關紅頭文件合法情況等“硬性”指標，一般都沒有納入監督考核的具體指標體系；在政務公開方面，重行政結果的公開，輕行政過程的公開；重行政成績的公開，輕行政失誤的公開；重抽象文件的公開，輕具體行政行為的公開均在各地有不同程度的存在；在一些地方甚至出現行政直接干預新聞媒體正常采訪監督活動的現象。在行政機關內部，由于行政民主集中制在具體執行過程中強調行政首長負責制，忽視行政機關內部民主制度建設，導致行政機關行政首長權力過于集中，而黨內監督、上級監督、人大監督、法院監督等作用發揮不夠，容易造成行政首長濫用行政權力的問題。目前對領導干部的監督考核與激勵機制主要是由上而下的，是單方面的。所以，造成了我們的地方執法官員，特別是一些領導干部，只唯上，只對上級負責，出現了諸如形式主義、官僚主義，甚至是鋪張浪費，跑官賣官這一系列的違法現象。究其根源是，我們沒能以實際執法的實施效果和成績來判斷地方官員的政績。

四是部分行政管理法律制度設計不合理，難以切合我國現實國情，導致實踐中難以做到依法行政。如在調查中我們發現，當前行政復議機關和政府法制機構在辦理行政復議案件過程中，普遍采用行政調解方式來處理行政復議案件，如安徽省青陽縣2004年以來70％以上的行政復議案件是通過行政復議機關調解方式結案的，實踐證明它能夠有效促進“案結事了”，也有利于處理結果的執行和社會的和諧穩定。但是，《行政復議法》卻沒有對此予以規定。在行政處罰案件中，由于部分法律、法規和規章中對行政處罰的種類、幅度設定不合理，導致行政執法機關不得不在法定行政處罰種類和幅度范圍之外具體實施行政處罰，即使嚴格在法定處罰種類、幅度內作出行政處罰決定，實踐中也無法執行到位。此外，立法中存在的職能交叉重疊，也導致執法中扯皮打架，如國務院《醫療器械標準管理辦法》規定，醫療器械注冊產品標準由食品藥品監管部門負責；但《標準化法》則規定，醫療器械標準管理職能由產品質量監管部門負責。在國務院與地方政府權限與職責劃分問題上，立法使得本來地方政府就可以自主采取措施解決的問題與矛盾，直接上升到中央政府層面上才能研究解決，地方政府行政管理的自主性受到影響，如在法律、行政法規中有關需要“國務院作出具體規定”或者“國務院行政管理部門”作出具體規定的比較普遍，而較少授權“地方政府作出具體規定”。而由于全國情況較為復雜，國務院及其行政管理部門又難以及時作出具體規定。同時中央政府與地方政府權限與職責劃分不清，將本該自己管轄處理的矛盾下移，給地方政府依法行政帶來很多矛盾和困難。在財政管理體制上，很多需要地方政府配套相應資金才能爭取到的國家資金支持項目，本意是為了調動地方政府的積極性和責任感，但在實踐中存在地方政府虛假出資配套問題，形成所謂“釣魚工程”。總之，“或因無明晰的法律規定可循使執法者不能有效的操作從而致法律束之高閣，或因法律規定的艱深不明或模糊而使執法者不能正確、有效的適用法律，或因法律規定相互之間發生沖突而不知該如何適用法律，或因法律與現實生活之間出現裂縫和脫節而致法律的適用活動陷入窘境，所有這些都會弱化法律效力的實現”。[13]

注釋：

[1]有關“政府推進型”法治發展道路的詳細內容，參見蔣立山：《中國法治道路討論》，載《中外法學》1998年第3期。

[2]金國坤：《依法行政的現實基礎》，中國政法大學出版社2001年版，第49頁。

[3][美]伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，三聯書店1991年版，第28頁。

[4]參見袁曙宏、肖義舜主編：《依法治理概論》，法律出版社2003年版，第190頁以下。

[5]何清漣：《現代化的陷阱》，今日中國出版社1998年版，第282頁。

[6]參見王名揚：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版，第11頁。

[7]謝明編著：《行政透視—細微之處見行政》，機械工業出版社2002年版，第157頁。

[8]典型事例參見中國道路交通管理體制改革研究課題組：《是依法行政，還是依法打架？》，載《國家行政學院學報》2000年第2期。

[9]前引[2]，第53頁。

[10]張康之：《論“新公共管理”》，載《新華文摘》2000年第10期。

[11]袁曙宏：《社會變革中的行政法制》，法律出版社2001年版，第20頁。

[12]參見中國行政管理學會深化行政改革課題組：《深化行政管理體制改革的理論與實踐》，載中國行政管理研究網：/cpas.[13]楊解君：《法律漏洞略論》，載《法律科學》1997年第3期。

【摘要】：近年來，基層政府推進依法行政成效顯著，但也存在諸多問題，主要體現為：在觀念和思想意識上，法治觀念雖然有所增強，但是人治觀念仍根深蒂固；在行政管理體制上，權與利交易沒有從根本上得到遏制，權與責掛鉤沒有真正實現，依法行政推進工作組織力量薄弱；在行政管理機制上，促進基層政府依法行政的激勵機制和懲戒機制均沒有完全建立，導致基層政府沒有將依法行政真正擺上重要地位；在行政管理制度上，仍存在很大漏洞，給濫用權力提供了條件。這些問題形成的原因在于：行政權力的行使受制于市場經濟體制完善和政府職能轉變的進程；行政權力的行使直接依賴于行政管理體制改革的進程；對行政機關，特別是對領導干部考核機制和監督制度不健全、不完善，導致行政機關、領導干部依法行政積極性不足；部分行政管理法律制度設計不合理，難以切合我國現實國情，導致實踐中難以做到依法行政。

【關鍵詞】：基層政府依法行政行政管理機制法治