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一、城市管理綜合行政執法的涵義

城市管理綜合行政執法是作為集中行政處罰權的產物應運而生的。上世紀90年代中期以前，我國的政府職能轉變和行政管理體制改革雖已初見成效，但是尚未達到徹底深入的程度。加之長期以來的立法工作一直強調條條管理與塊塊分割，因而法律法規所規定的行政處罰權往往落實到政府的某一具體部門。而在實踐中更是出現了每制定一部法律法規，就必須設置一支執法隊伍的情況。在某些地方甚至擁有超過一百支的行政執法隊伍。這不僅帶來了大量的冗員，亦造成了相關部門之間職權交叉重復，執法力量分散，行政效率低下，甚至于滋生腐敗。為了解決多頭和重復執法、職權交叉等諸多負面問題，1996年我國頒布實施了《行政處罰法》來確立相對集中行政處罰權制度。該法規第16條規定:“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使?！币虼?，城市管理綜合行政執法的法律依據源自于此。從此之后，我國開始有越來越多的城市實行相對集中的城市管理行政處罰權。①綜上所述，可以將城市管理綜合行政執法的內涵界定為:指綜合執法組織必須經由國家有關機關批準成立，根據有關法律規定，將過去城市若干行政機關的行政處罰權集中于一身，對城市情況進行監督檢查，并對違法行為進行處罰。

二、城市管理綜合行政執法的多維困境

近些年來，尖銳對立的現象頻出于城管執法機構與作為行政相對人的商販之間，野蠻執法、暴力執法、暴力抗法事件層出不窮，這使得城市管理綜合行政執法深陷困境。本文以行政法為視角，對城管執法的多維困境作出如下探討。

(一)作為行政主體的資格不適格

在我國，城管執法機構是否具有行政主體資格目前尚存疑問。從行政法角度上講，行政主體是指“依法享有一定的行政職權，能以自己的名義代表國家行使國家行政職權，進行行政管理活動，并對外承擔行政法律后果的行政機關和法律法規授權的組織?！保?］結合此定義可以明確行政主體的構成要件:首先，行政主體必須依法享有具有一定的行政職權;其次，行政主體必須是能夠代表國家，以自己的名義行使行政職權，實施行政活動的行政機關和組織;再次，行政主體必須是能夠以自己的名義承擔行政活動的法律后果的行政機關和組織;最后，行政主體可以以自己的名義參加行政訴訟活動。根據行政職權產生的方式，行政主體可以劃分為職權行政主體和授權行政主體?！缎姓幜P法》賦予了集中行駛行政處罰權合法性，但是在條文中并未賦予集中行使行政處罰權的行政機關合法性。主體的合法存在，及其是否可以行使某種權力是兩個層面的問題。一個行政機關設立和存在是否是符合法律，涉及的是行政組織法范疇。如果城管部門的成立沒有依照行政組織法程序的規定，就不是合法的行政機關。我國還存在執法人員的來源(素質不合格，沒有經過專業培訓)和身份(行政編和事業編)多源的情況，從新聞報道中經常能發現行政執法隊伍中充斥著大量臨時工的現象。因此，城管的授權行政主體資格也是備受質疑的。所以從嚴格意義上講，城管的行政主體資格是不適格的。

(二)執法權力劃轉不穩且過度膨脹

《環境保護法》、《城市規劃法》等法律都規定由相關政府職能部門實施行政處罰權，而在地方上，法律規定的行政處罰權則被各級政府直接化轉給城市管理綜合執法部門集中行使，這就凸顯了法律、部門規章與地方法規的沖突。這使得法律的規定效力大減甚至失效。這也導致出現了諸多問題。譬如，法律規定的執法權力被各級政府行政管理權劃轉后，其效力受到質疑。法律是全國人大制定并通過實施的，各級政府應該嚴格遵循，而各級政府在組織實施法律時再次分配行政執法權力，權力正當性頗受質疑。地方政府自行歸并行政執法權時，目的性、計劃性不明確，隨意劃來劃去，給社會公眾以不確定的預期。大眾對城市管理綜合行政執法認可度比較低，很難在社會上產生較強的公信力。此外，城市管理綜合行政執法權力也在不斷膨脹。1997年北京市宣武區開展城市管理綜合執法試點工作時城管支隊僅有5項職能，而到現如今已經擴展到14類285項行政處罰權。只要城市發展中出現了新問題，城管管轄的范圍就極有可能擴大，到了無所不包的地步。監管方面，法規在賦予城管廣泛職責的同時，卻沒有設立相應的監督機制。城管部門自己既作為球員，又扮演裁判的角色，極有可能導致權力異化，執法行為變異，執法人員為所欲為。

(三)行政執法程序不當

長期以來我國在行政法制建設中形成了重實體法、輕程序法的弊病，現有的城管執法依據僅有《行政處罰法》，目前仍缺乏一部統一且行之有效的行政程序法。而在現實生活中，社會公眾對城管執法所詬病最多的莫過于他們的執法程序問題。《行政處罰法》規范的處罰程序共有三種:簡易程序、一般程序和聽證程序。在三種處罰程序中，城管在行政執法工作時以使用簡易程序居多，而這種程序極易引發爭議。在城管執法過程中，尤其是在涉及公民權利和義務的具體行政行為時，城管執法人員多數情況下并沒有遵守法定的程序。因此，由于執法程序的缺失，當前城管所行使的權力，基本上已經是一種不受限制的強權力。

(四)行政相對人的特殊性

行政相對人身份的特殊性同樣使城市管理綜合行政執法面臨困境。我國當今社會的人口數目依然日趨龐大，加上城鄉二元結構開放所引發的地區間貧富差距明顯的突出問題，從而導致了欠發達地區的人民不斷涌入城市尋求發展，而城市的就業需求不能滿足外來人口的就業需要，就業壓力不斷上升;企業改制、政府裁編產生了下崗人群、房屋拆遷帶來了拆遷戶，這些措施所引發的城市剩余人口增多的問題影響著城市的利益群體格局。通常這些人群不具備進入一些對能力要求較高的行業打拼的實力，只能從事一些工作技術含量低、任務繁重卻又收入微薄的工作。這樣一來低收入人群占有相當的比例。隨著經濟的迅猛發展，物價的高速上漲，為了維持家庭的基本生計，子女上學、家人獲得醫療救助，這些生存在社會夾縫中的人群不得不選擇冒著被城管抓捕的風險，和執法人員進行“都市游擊戰”，做著一些利潤低廉的小本生意。這些小商販的行為影響了生活環境，損害了市容市貌，打亂了城市規劃，欺騙了消費者(出售不安全、不健康食品的行為屢見不鮮)，構成了城市管理綜合行政執法的行政相對人主體。出于對城市環境規劃建設的考慮，各城市都相繼出臺了城建城管的法規、規章，加強了對各種影響市容環境的行為進行規范和懲處的力度?，F行的城市管理執法體系將管理與執法單一的割裂，城管執法僅僅是一個行政處罰權的執行，在實際操作中執法的方式又較單一。不僅是作為社會弱勢群體的行政相對人，而且還給周圍百姓日常生活用品購買帶來便利，他們更容易博得社會公眾的同情，由此造成了民眾對城管的偏見，對執法工作不理解和不支持，致使城管在實際的執法工作中往往處于社會輿論的對立面和不利地位。

三、城市管理綜合行政執法困境的破解

由以上分析可知，我國目前的城市管理綜合行政執法面臨著多維困境，只有針對當前城管執法領域所面臨的問題提出相應的改進和完善策略，才能真正的破解城管執法困境難題。

(一)完善法律供給

為了解決多頭執法、重復執法的問題，在暫時無法對單項法律、法規進行大規模修改的情況下，《行政處罰法》確立了相對集中行政處罰權?，F在城市管理行政執法機構行使行政處罰權的依據主要是國務院法制辦關于開展城市管理綜合執法試點工作的復函、文件及地方政府為界定綜合執法組織的職責所的文件，國家沒有一部權威性的法律或法規確立城市管理綜合執法的體制。隨著相對集中行政處罰權制度的全面推開，若無國家法律或行政法規的全面規范，就不能實現社會的公平正義。因此，立法機關應盡快制定統一的《城市管理綜合執法法》，以統一全國各地現行的各種規范相對集中行政處罰權的地方性法規和規章，并把城市管理綜合執法納入各業務領域的法律法規中。制定本法首先要明確城市管理綜合行政執法的主體資格，各行政主管部門都要交出一部分與城市管理相關的行政處罰權給新組建的城市管理行政執法機構，由城市管理行政執法機構獨立行使若干機關的權力，變多家執法為一家執法。這不但有利于對行政機關或組織的法律地位進行定位，還將有利于保護行政相對人的權利。其次要明確城市管理綜合執法的執法范圍。在立法過程中，為了更好地體現相對集中行政處罰權的優勢，國家應根據“權責統一”的原則，將城市管理綜合行政執法機關的職權列舉出來，并嚴格限定可集中的行政權的范圍。綜上做法，有利于沖破各部門間利益格局束縛，分清職責，擺脫城市管理綜合行政執法現實困境。

(二)城管執法責任制度化

建立健全政府行政執法責任制度，是建設服務型政府建設工程、營造良好的政府行政執法環境的一項重要的制度保障。［4］我國從古至今上級政府(發包方)與下級政府(承包方)的關系是一種行政發包制。就是中央首先將行政和經濟管理的具體事務全部發包給省一級政府，然后省政府再往下逐級發包，一直到縣鄉一級。行政指令和要求下級政府完成的職責可以看做是對發包內容的規定和要求。行政事務的逐級“轉包”過程就是政府職責和職權的向下轉移過程，中央以下每一級政府必須對上級政府負責，而每一次發包方都有義務監督所有后續的承包方的職責。［5］對于城管執法部門也應當如此，但要撇開城管執法與經濟的聯系，在相關遵循相關法律法規的基礎上，明確責任主體，規范行政執法責任，做到與責任掛鉤，行政領導需要將責任逐一地分配到每個崗位與個人的頭上，要職責分明，并定期考核與監督，實現權責相統一。這里要強調監督的重要性，原本對城管行政執法的監督只是事后監督然后追究相關責任，在科技如此發達的現代社會，要充分利用電子信息技術和新媒體等手段，加大監督力度，對事前、事中、事后都要詳細監督。還要必須建立健全城管執法舉報、控告、申訴受理等制度，逐步完善和推行引咎辭職制度。［6］此外，社會主義下的法治政治是以民主政治為本的，這就是要呼吁大眾多參與到對行政執法的監督上來，讓人民的監督在對執法人員科學的考核評議之中真正能夠體現出來。

(三)行政執法程序合法化

正當的行政執法程序體現了對人權的保障和民主精神，有利于推進過程公開并充分保障實體公正，是現代法治的精髓和追求的目標。現代法治不僅要求結果公正，而且強調程序公正。因此，在城管行使行政執法權時，不僅要嚴格遵守實體性法律法規，而且還要嚴格遵守程序法。我們強調依法行政，將程序作為規范行政機關行為和和保障相對人合法權益的重要手段，首先應當保證行政執法所遵循的程序是合法、合理、科學的程序。因此，應該在不斷地改進和完善行政執法程序基礎上，推進相關制度的配套建設。在現實生活中，由于理論上的、技術上的、體制上的和其他諸多因素的影響，城管所實施的行政執法程序不能適應執法實際工作、難以協調其與行政相對人之間利益的情況比較突出，對問題的解決無甚幫助甚至從某方面而言激化了矛盾，違反了程序的價值和法治的精神。要確定一套較為具體且操作性強的行政執法決定程序和執行程序，城市管理行政執法機關應該結合本部門實際情況，并且按照行政處罰法以及有關法律法規建立一系列程序性制度，另外還需要加強行政監督，動用各方監督力量，保障行政執法在不違反各項制度規范的基礎上運行。才能保證城市管理行政執法機關以公平、高效、廉潔的執法活動實現其為社會服務的宗旨。

(四)樹立以人為本的城市管理理念中國十大傳世名畫之一的清明上河圖，其背景便取材于商販攢動的繁榮景象。

馬克思指出:“人的本質并不是單個人所固有的抽象物。在其現實性上，它是一切社會關系的總和?！?。美國社會學家波普諾說:“確定一個地方是否為城市的最重要的因素，不在乎其規模，而在于其居民的謀生方式”。小商小販古今中外均有，說明它有存在的充分理由和現實必然性。城市管理的理念要變，小商小販已經全面深入的融入公眾的生活，因而不能簡單的使用“堵”和“禁”的方法，科學管理應該變換思路，將公民滿意度作為價值取向。在對無證商販的管理時要充分利用行政倫理，做到人性化管理。例如可以學習德國，在鬧市區或居民生活繁華的街道設置一米線，規定在線內可以擺攤設點，并且對物料的擺放要整潔，不能阻礙交通的正常通行，另外要保證出售的食品不會有害健康，對所在區域衛生做好保潔，如果發現不符合規范的攤販要則其改正，如屢教不改，則做出行政處罰。客觀地說，“擺攤設點”不僅僅是一種市場行為，對于中小城市的經濟狀況來說更是一種市場需求。擺攤設點小買小賣既能增加就業、消除貧困，又能繁榮市場、方便群眾生活，進而成為城市經濟中不可或缺的部分。因此，市場導向下產生的擺攤設點現象就只能借助“市場之手”來疏導，城市管理首先還是要考慮民生問題，這既是以人為本的理念，也是構建和諧社會的要求，更是破解城市管理綜合行政執法困境的必由之路。

作者：李宇軒單位：南京理工大學