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一、城管執法困境分析

(一)主體地位不明確

城管在法律上是否擁有行政執法主體資格，是個值得深究的問題。行政主體是指依法享有國家權力，能以自己的名義實施行政管理，能獨立承擔因權力而衍生出的相應法律責任和后果的組織。行政主體需要具備以下幾個要件:第一，具有行政職權;第二，是依法擁有部分國家行政執法權力的組織;第三，能以自己的名義實施行政行為;第四，能夠獨立承擔法律后果。若城管部門的設立，有一條不符合上述要件，則城管不是合格的行政主體。［1］從《行政處罰法》第十六條來看，行政處罰權是根據國務院或者是國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府的決定，由某個行政機關集中行使，可見，具有合法性的是集中處罰權，但沒有賦予集中行使行政處罰權的行政機關的合法性。行政機關必須嚴格按照組織法經由報批備案和審批等法定程序，以規范其權力、職責、行政事務和工作制度等。城管部門的成立若沒有經過這些程序則不能夠認為是合法的行政主體。事實上，在我國很多城市都存在城管的設立不通過立法程序的現象，只有少數大城市成立城管執法局這樣的一級單位，大部分還是受政府或行政機關委托成立城管監察大隊或支隊。即使是受委托的事業單位，也必須要有嚴格的行政委托程序和制度，否則不具有城市管理執法的合法性權力。

(二)執法程序不規范

目前，我國還沒有專門出臺有關城管綜合執法的法律和法規。《行政處罰法》作為現在城管執法的主要依據，其第三十一條規定:“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。”第三十二條規定:“當事人有權進行陳述和申辯，行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核;當事人提出的事實、理由或證據成立的，行政機關應當采納。行政機關不得因當事人申辯而加重處罰。”［2］我國是法治社會，法律、法規是保證社會公正和公平的最佳工具，在此過程中，程序公正發揮著不可替代的作用。嚴格規范城管執法程序，控制執法權力行使過程，是完善城管執法路徑之一。我國很多地方，城管在執法過程中沒有嚴格按照法定的執法程序進行執法，他們的執法過程卻會直接影響著行政相對人的權利和義務。在現實社會中，城管和行政相對人對于處罰金額討價還價，在沒有相關法律文件包括行政處罰決定書情況下，城管就可以對行政相對人的私人財產亂罰亂扣，這些現象時有發生。這表明城管在執法過程中程序違法、人為剝奪當事人財產的權利具有隨意性，嚴重損害了我國城管的社會形象。我國許多城市對城管的執法程序都有明確的規定，但在法制長期動態建設的過程中，依然不能避免“重實體、輕程序”的問題，表現為:缺乏嚴格規范程序意識，執法程序立法不足。在整個行政執法過程中，涉及到行政相對人權利和義務具體行政行為時，很多情況下沒有嚴格按照法定的程序執法。除此之外，在已有的立法方面也存在不足。例如，《行政處罰法》在處罰程序上有兩個缺陷:一是暫扣或沒收行政相對人的私人財產后，是否開具清單沒有嚴格規定;二是對沒收的財物如何進行處理，也沒有加以規定。［3］

(三)執法權力依據不明確

城管的大部分執法權力主要依據散落于地方性法規和行政規章之中的相關條文，且這些法規和規章的地位又遠遠低于憲法和法律，而對于處在執法最前沿的城管隊伍，其執法依據顯然存在問題。由于缺少一部相關的正式法律來約束其執法行為，人們對城管人員執法的權力來源不禁產生質疑，尤其是相對集中的行政處罰權。城管相對集中的行政處罰權是依據《中華人民共和國行政處罰法》第十六條的規定，其授權由國務院或由國務院授權省、自治區、直轄市人民政府決定一個行政機關行使有關行政機關的處罰權。僅從條文字面意思上思考，并不能認為國務院可以決定或授權其他部門來設立一個新的行政機關來集中行使行政處罰權。相對集中的行政處罰權理論上可以由一個新設的行政機關來行使，但依據《立法法》的法律解釋，認為該授權應當由全國人大常委會行使，而國務院對此進行的合法性解釋尚值得懷疑。在這種執法法律環境不完善的情況下，僅存的法律依據也是零散于各個法律中，缺少一部針對于城管執法權力的法律。所以，要明確城管執法權力的合法性來源，制定一部相關的法律法規刻不容緩。

(四)職權范圍不清

行政法賦予行政主體行政權，旨在保護公共利益和維護社會秩序。從古至今，行政權力的易腐性、擴張性和對個人權利的損害性，客觀上存在，也是不可否認的事實。行政法明確規定行政機關行使行政權力相關的范圍、程序和法律責任等，這樣既可以有效監督行政主體，又可以避免和防止違法濫用行政權力。在規范行政主體執法的法律職責的同時，也是在保護公民、法人或者其他組織的合法權益。我國是社會主義國家，社會主義的宗旨是為人民服務，保護人民的合法權益是城市執法機構的首要任務。因此，行政主體執法的職責范圍模糊不清，則不能為行政管理中處于弱者地位的公民、法人提供最為有效的權利保護。我國城管擁有比較集中的混合型行政處罰權利，各個部門的處罰權集中在一起交由城管部門來行使，有關行政機關則不再行使已經統一由城管行使的行政處罰權。按照行政處罰法和國務院的有關相關規定，集中行政處罰權后，原有行政處罰權力的行政機關不再擁有已經被一個統一的行政機關行使的行政處罰權。按照行政處罰法的規定和國務院的要求，行政處罰權相對集中后，城管在履行執法職責的活動中，原有關行政執法部門要積極支持、配合。［4］目前，在我國城管執法職責缺乏一個統一的職責體系，尤其缺少一個職責的頂層設計，以致城管部門與各部門之間會出現職權分配不清的情況。例如，在城市管理中，環保局將企業亂排亂放的處罰權力轉交給城管，但在行政管理中自身卻依然擁有這些權利，最后導致職責的推諉和扯皮。

二、城管執法困境的解決對策

(一)城管執法主體資格合法化

執法主體是行政執法活動的承擔者，即能以自己的名義實施國家權力，并對行為效果承擔責任的組織。從這個定義可以看出，行政執法主體的成立必須有合法的程序和依據，有自己明確的權責范圍，并能夠為自己做出的行政行為承擔最后的法律責任。符合以上要求必須有一部針對性的法律來規范和支撐它的主體地位。如果在法律上都存在模糊性，那么執法主體的合法性必然讓人們產生懷疑和爭論。城管執法部門的法律地位模糊，執法過程中缺乏具體的執法標準和體系，行政執法主體合法化存在陰影，所以出臺一部有關城管執法的具體法律迫在眉睫。只有從法律的角度來確定城管的行政主體資格，才能使行政相對人從內心認同，有利于執法過程順利地進行，因為公民對法律的信仰和基于這種信仰而產生的對法律自覺地服從。城市執法部門在法律上獲得認可，有法律依據作為支撐，這樣與其他部門在法律地位上處于平等狀態，部門間的推諉扯皮會大量減少，也能保證自身權責的統一和執法的自主性、合法性和有效性。我國在不斷貫徹依法治國的理念，依法保護公民的權益，如果執法主體的法律地位不夠明確，何以維護行政相對人的權益。所以，破除城管執法的困境首先必須使行政主體資格合法化。

(二)明確城管執法程序

作為行政行為的過程，行政執法主體行使行政權力，必須遵循法定程序來控制行政行為的產生。行政執法程序的法定性意味著無論是行政執法主體還是行政相對人，在進行行政活動時，都必須遵守預定的行政程序，違反行政程序將承擔相應的法律責任。城管在執法時，必須有事前的準備程序、執法過程程序和執法后的救濟程序。第一，城管執法要堅持執法的公正性和公平性，尤其是涉及行政相對人的切身權益時，需要及時告知行政相對人有辯護和防衛的自由和權利;第二，城管執法要堅持執法的公開性，行政執法過程中，必須接受來自各方面的監督和檢查，公開執法行為和過程;第三，城管執法要堅持執法的救濟性，做出行政執法行為時，行政執法主體需要告知行政相對人有相關的救濟權利和具體的救濟程序等。相關的行政程序必須在產生行政活動之前明確，不能在行政活動過程中或過后產生和制定，這樣行政執法主體可能會產生獨裁和專橫的行為，很容易發生行政糾紛。在行政法框架中，程序法是實體法的保障，程序合法才能保證實體性行政行為的合法，繼而才能保證行政主體自身執法行為的合法，進而才能從法律上維護行政相對人的合法權益。在現實的行政執法活動中，行政執法主體需要結合部門實際，制定出一套科學的行政執法程序制度。我國部分城市都在積極制定相關切實可行的集中行政處罰權的辦法和制度，《寧波市人民政府關于修改〈寧波市城市管理相對集中行政處罰權實施辦法〉的決定》已經于2013年10月25日寧波市人民政府第34次常務會議審議通過，自2014年2月1日起施行。2014年1月，河北省政府下發《關于同意平泉等八縣開展城市管理相對集中行政處罰權工作的批復》。這些規范集中行政處罰權的實踐對其他各省市都有一定的借鑒意義。

(三)界定城管執法權力

有職責必有相應的權力，權力是職責的支撐。城管部門的權力主要是其他行政部門的一些權力的集合，屬于一種聚合性或者說是混合性的權力。城管在執法過程中經常會出現執法權力的不明確，與原擁有該權力的執法部門產生權力行使的糾紛和沖突。權限界定本身復雜、混亂，而執法的依據，又散落在20多部各種法律和法規之中。由于城管執法的復雜性，目前沒有一部全國性的城管法規，少數省市近年來出臺了相關法規，但其科學性、認同度、有效性還有待實踐檢驗。城管的權力需要從源頭界定，肅清權力的來龍去脈，理清權力和職責的框架，要變“借權”為“授權”。目前，城管實際上承擔了大量的一線城市行政管理的執法工作，但執法都是間接借用各職能部門的法律法規和程序，即城管執法靠“借權”。放眼世界，德國在行政處罰權的安排方面做得比較好。德國的行政處罰權主要由警察、秩序、稅務三個部門實施，但只有警察局和秩序局能上街執法。秩序局是除警察局之外的主要行政執法部門，相對集中行使規劃、衛生、工商或者環保等部門的行政處罰權。其他行政執法部門發現違法行為后，可以調查有關事實，獲取相關證據，但最終都應將案卷移送秩序局，由該局統一做出行政處罰決定。德國對行政處罰權的控制和安排類似于“三權分立”，可有效避免行政處罰權的不合理使用和部門之間的推諉扯皮。在界定執法范圍和依據的基礎上，應賦予市城管執法總隊、區(縣)城管執法大隊(支隊)獨立的執法主體資格，可以使執法行為權力主體和責任主體相一致。以往行政管理過程中出現的多頭執法、重復處罰、交叉管理等一系列越位、缺位、錯位的秩序紊亂問題，主要是由各機構職權界定不嚴格、不準確和界定邊緣不清晰造成的。只有嚴格界定包括城管執法機構在內的各部門職權，才能保證這些部門在實現行政管理價值目標的過程中有條不紊、各盡其職，從而消除推諉、扯皮的弊端，避免行政執法中不作為、亂作為等消極現象的發生。清楚界定城管的權力是公正公開執法的首要保證，也是保障行政相對人合法權益的重要途徑。

(四)規定城管執法的法律責任

城管執法過程中，經常會出現越位、缺位、錯位的現象，終究原因是沒有明確規定城管自身執法的法律責任。行政法職權法定原則要求，政府在設立行政管理部門，首先，要明確界定行政機關執法的法律職責范圍，作為該行政部門合法行使行政權力、依法從事行政管理活動的基本依據。只有在部門執法職責范圍明確界定的情形下，才能精確地判斷它們是否在法律授權的范圍內真正為人民服務。法律職責和權力相互制約和平衡，在未來，各地方政府不應把一切權力交給城管，城管不是各職能部門相關職能的簡單疊加，更不是相關法律職責的大一統。其次，要理清各職能部門的法定職責，進一步相對集中執法權，從源頭上解決多頭執法、權責交叉等問題，真正建立起權責統一、權威高效的行政執法體制，從而提升城市執法的效能。最后，各職能部門也要承擔相應的法律責任，不能把所有職責全部交給城管，應該把和城管執法最相關的法律職責轉讓給城管部門，其他方面還得相互配合。城管部門只有清楚自己的法律職責，才能知道在執法過程中自己該做什么不該做什么，才能在執法中有信心地進行行政活動。

三、結語

我國正處于社會的轉型期，社會矛盾不可避免，城市管理存在問題也在所難免，而我們需要做的是理順矛盾關系，梳理問題的關鍵所在，然后采取措施解決矛盾。在這樣一個過程中，人人都有責任，百姓有責，行政執法機構或部門更加有責任參與城市行政執法。為了實現黨的十八大提出的“尊重和保障人權，依法保證全體社會成員平等參與、平等發展的權利”這一目標，必須盡快提高城管人員的法律意識與執法水平，不斷提高普通公民的參與意識，加強雙向溝通和理解，重新建立城市執法機構和公民的信任關系。

作者:范小東單位:四川大學