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摘要:信賴?yán)姹Ｗo(hù)已成為西方國家行政法治的重要原則并越來越被國內(nèi)外學(xué)術(shù)界所重視。雖然2004年實(shí)施的《行政許可法》首次明確規(guī)定了信賴利益保護(hù)原則，標(biāo)志著我國行政法治化建設(shè)的發(fā)展，對當(dāng)前我國構(gòu)建誠信政府、提高公信力、維護(hù)社會安定具有重要意義。但信賴?yán)姹Ｗo(hù)在司法適用過程中仍存在不足，其所適用的實(shí)體規(guī)范以及制度規(guī)范仍需進(jìn)一步明確。本文在闡述信賴?yán)嬖瓌t的內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在我國行政許可法中的具體運(yùn)用，提出完善信賴保護(hù)制度的具體建議。

關(guān)鍵詞:信賴?yán)姹Ｗo(hù);合理信賴;正當(dāng)性

一、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的內(nèi)涵

信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則最早源自于德國的行政法院的判例，是德國行政法院基于法律的安定性以及保障公民權(quán)利的目的而確立起來的一項(xiàng)行政法原則。關(guān)于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的內(nèi)涵，我國學(xué)術(shù)界具有不同的理解與定義，至今也尚未能對該原則的界定形成統(tǒng)一的闡述。我國學(xué)者大都從其中一個(gè)側(cè)重點(diǎn)出發(fā)，比如從行政機(jī)關(guān)的職能要求、信賴?yán)娴闹黧w、行政管理的目的性等為切入點(diǎn)予以界定其內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則指行政相對方因合理信賴行政主體所作出的生效行政行為而產(chǎn)生信賴?yán)妫疫@種信賴?yán)婢邆湔?dāng)性且應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變、撤銷該生效行政行為，即使行政機(jī)關(guān)符合法定條件需要改變或者撤銷該行政行為，也必須對行政相對人進(jìn)行補(bǔ)償。

二、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在司法實(shí)踐中出現(xiàn)的問題

(一)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的適用范圍狹小

行政活動構(gòu)成了整個(gè)社會的重要組成部分，社會成員的絕大多數(shù)的社會活動都受到行政法的調(diào)整。但是我國目前只在《行政許可法》中確立該原則，并未在其他行政法律法規(guī)中予以確定，即是說，我國的信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則僅局限于行政許可這一授益性行政行為，并未對其他行政行為納入信賴?yán)?a href="http://www.uv63h8.cn/lunwen/xingzhenglunwen/xzhflw/201709/653149.html" target="_blank">保護(hù)的范圍之中，而在實(shí)際生活中，大量存在非行政許可行政行為損害公民信賴?yán)娴陌讣l(fā)生，盡管法院在司法實(shí)踐中發(fā)揮積極能動性而在非行政許可案件中有意識地采用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的精神，但由于無法可依，法院也只能是作為闡釋理由，并不能作為判決的直接依據(jù)。例如，2011年3月，江蘇省南通市中級人民法院在“海安綠洲房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴海安縣國土資源局土地行政確認(rèn)案”。在本案中，盡管法院在判決理由中并未出現(xiàn)“信賴?yán)妗钡淖盅郏珜?shí)際上體現(xiàn)了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的精神，形成了“企業(yè)因信賴?yán)嫒〉脟型恋馗傎I人資格夠國土部門物權(quán)取消”的審判規(guī)則，這同時(shí)也說明了信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則并不僅僅發(fā)生在行政許可案件中，在行政確認(rèn)、行政登記中也存在對信賴?yán)娴膿p害，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的適用范圍過窄，不利于保護(hù)行政相對方的信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。

(二)對公共利益的司法判斷基準(zhǔn)不明確

《行政許可法》第八條的規(guī)定，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已生效的行政許可。此處使用的“公共利益”是一個(gè)不確定的法律概念，這種不確定概念往往賦予行政機(jī)關(guān)更大的自由裁量權(quán)，同時(shí)也要求行政主體應(yīng)在法律框架內(nèi)進(jìn)行價(jià)值判斷以便決定是否將該概念適用于個(gè)案之中。在司法實(shí)踐中，法官往往在公共利益與個(gè)人利益之間搖擺不定，因?yàn)榉ü倜鎸Α肮怖妗边@個(gè)價(jià)值性描述的概念，只能依據(jù)法官的良知、自我良知來判斷個(gè)案中的“公共利益”的概念、范疇，并判斷是否適用了于個(gè)案。但一方面，在現(xiàn)實(shí)生活中，公共利益、集體利益、社會利益本就混淆不清，缺乏一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，在判斷不明或者判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確的情況下，極容易出現(xiàn)公共利益的錯(cuò)誤判斷。另一方，我國長期采取“公共利益優(yōu)先”的文化傳統(tǒng)以及價(jià)值取向，社會本位主義在社會主流價(jià)值中一直占主導(dǎo)地位，個(gè)人利益往往需要讓位于集體、社會、國家利益。于是，我國在立法層次方面也是以公共利益優(yōu)先原則為主導(dǎo)的，例如，民法領(lǐng)域中規(guī)定的違反公共利益的合同屬于無效合同。因此，從我國的社會發(fā)展歷程以及司法實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)來看，個(gè)人利益“一直被置于利益保護(hù)次序的末端，一段時(shí)間甚至被完全否定”，法官在審判中缺乏明確的司法判斷基準(zhǔn)，且法官素質(zhì)良莠不齊，缺乏對價(jià)值進(jìn)行實(shí)證分析的法學(xué)思維，在司法實(shí)踐中易形成“公最優(yōu)，私最后”的慣性思維，陷入“凡是侵犯絕大多數(shù)人的利益的個(gè)人利益即是違反公共利益”的思維，對公共利益的司法判斷具有恣意性，過度偏向和重視公共利益，造成“公益優(yōu)先變成了公益必須優(yōu)先”，導(dǎo)致法院在擁有絕對的自由裁量權(quán)的同時(shí)又忽視對信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，片面注重公共利益，這是對信賴?yán)嬗枰员Ｗo(hù)尤其是存續(xù)保護(hù)所遇到的最大阻礙。

(三)行政補(bǔ)償制度的缺位

我國《行政許可法》雖規(guī)定了侵犯信賴?yán)娴难a(bǔ)償保護(hù)方法，但對補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方法、補(bǔ)償程序并無明文規(guī)定，造成行政補(bǔ)償制度的缺失。主要是行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不明確，《行政許可法》第八條并未明確應(yīng)采取何種標(biāo)準(zhǔn)，盡管規(guī)定的不明確給行政機(jī)關(guān)擁有絕對的自由裁量權(quán)，但“適當(dāng)”的認(rèn)定權(quán)由行政主體擁有，作為補(bǔ)償主體的行政機(jī)關(guān)往往會選擇對自己損害最小的適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將會損害行政相對方的信賴?yán)妫膊焕诨狻f(xié)調(diào)行政補(bǔ)償主體與行政相對方之間的分歧。

三、信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則在司法適用中的完善

鑒于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則對當(dāng)前我國構(gòu)建誠信政府、維護(hù)社會安定的重要意義以及我國目前對信賴?yán)姹Ｗo(hù)制度的立法空白，應(yīng)有針對性的加以完善。

(一)明確公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)

目前，我國《行政許可法》并沒有明確界定公共利益的范疇，在法律上，公共利益屬于不確定的法律概念，學(xué)者們對該概念的認(rèn)識與理解各有不同，有人從公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系考慮，也有人將公共利益區(qū)分為不同種類，認(rèn)為公共利益是這些利益之和。但是上述抽象的界定始終不能嚴(yán)格控制行政機(jī)關(guān)對“公共利益”判斷的自由裁量權(quán)，司法適用的過程便是要控制自由裁量權(quán)的恣意性，必須擺脫單純的主觀判斷而探究客觀標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為可以采取以下標(biāo)準(zhǔn)、方法予以界定，既要進(jìn)行價(jià)值性判斷，又要注意司法適用的可操作性，下面進(jìn)行簡要闡釋:首先，通過法律列舉方式，目前，各國基本采用此方式界定公共利益，例如日本的《土地征用法》列舉了17種“公益事業(yè)”的情形。我國可以采取列舉形式將顯而易見的公共利益通過法律條文體現(xiàn)出來，例如國防建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、國民教育等范圍。其次，價(jià)值判斷形式。法官需要對個(gè)案中涉及的權(quán)利主體的人數(shù)、范圍、權(quán)利性質(zhì)、公眾對其需要的迫切程度等因素予以考慮，并要注重對公共目的的調(diào)查，即要求在對“公共利益”進(jìn)行價(jià)值判斷的同時(shí)還要量化公共利益。一般而言，如某一利益在廣泛的地域內(nèi)符合該地域所有人的利益即公共性、內(nèi)容上具有共需性即滿足公共需要或具備公益性性質(zhì)即對多數(shù)人的共同利益的實(shí)現(xiàn)，如上則可認(rèn)定其公共利益。再次，行政程序形式。由于公共利益的狀態(tài)并非一成不變的，往往隨著社會發(fā)展變化而變化，法律條文也不能囊括所有的公共利益情形，所以有必要制定行政程序予以界定、判斷，主要包括聽證程序以及調(diào)查程序。聽證程序通過征求公眾或者相關(guān)利害關(guān)系人的意見予以判斷;調(diào)查程序通過行政機(jī)關(guān)或者其他專業(yè)性、獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)的深入調(diào)查意見予以判斷。如前文所述，行政程序的功能在于限制權(quán)力、保障權(quán)力，其過程就是一個(gè)通過事實(shí)、證據(jù)的支撐下保證參與人之間平等、理性地進(jìn)行對話協(xié)商的過程，而不是由行政主體恣意、專斷地作出決定，因此，行政程序能有效地控制行政主體在“公共利益”自由裁量界定權(quán)的恣意性。因此，筆者建議修改《行政許可法》，根據(jù)正當(dāng)程序的要求，確定行政許可、撤銷的程序規(guī)則，例如行政主體資格、申請、審查、通知、說明理由、聽證、調(diào)查、期限、責(zé)任等程序的細(xì)化規(guī)定，這也是程序公正和程序理性的要求。

(二)利益權(quán)衡司法規(guī)則的確定

主要是公共利益與信賴?yán)娴暮饬恳?guī)則，這也是筆者從事民事審判以及行政審判實(shí)務(wù)中遇到的難題。司法機(jī)關(guān)對案件的處理要經(jīng)得住社會效果與法律效果的雙重評價(jià)，而公共利益以及信賴?yán)娴臋?quán)衡在一定程度上也是兩個(gè)效果的體現(xiàn)。要權(quán)衡兩者，必須要理清兩者各自的價(jià)值，運(yùn)用價(jià)值位階原理予以判斷，首先是量化信賴原則和公共利益，把握信賴?yán)婧凸怖娴男再|(zhì)和位階方面的衡量，對公共利益涉及的群體人數(shù)、群體性利益性質(zhì)、群體性需求及其對社會需求的可期待性方面予以考量，此階段，如有必要可采取聽證方式聽取利害關(guān)系人或者相關(guān)民眾的意見，實(shí)質(zhì)上是確定信賴?yán)鏄?gòu)成。其次，確定個(gè)案中的信賴強(qiáng)度，我們可以借鑒德國的標(biāo)準(zhǔn)予以判斷，比如行政機(jī)關(guān)的級別越高，信賴度約高;書面形式要比口頭形式的信賴度要高。信賴度越高，信賴?yán)婢驮礁摺Ｔ俅危ㄟ^比例原則予以確定衡量規(guī)則，此階段，我們要側(cè)重考察行政行為的正當(dāng)性(即正當(dāng)目的)、必要性與最小性(及是否符合公共需要、損害最小)、均衡性(是否合理考慮了相關(guān)要素)，確定孰輕孰重，如果個(gè)案中，公共利益要重于信賴?yán)妫瑒t可改變或者撤銷生效的行政行為。

(三)構(gòu)建完善行政補(bǔ)償制度，量化行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

有權(quán)利就有救濟(jì)，但救濟(jì)的功能得以全部實(shí)現(xiàn)，需要完善的救濟(jì)制度的構(gòu)建。首先，應(yīng)當(dāng)確立行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我國《行政許可法》并未明確規(guī)定具體的標(biāo)準(zhǔn)，僅是規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”，在法院對具體的案例中，也出現(xiàn)了行政相對方所獲之補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于所受之損失，甚至?xí)霈F(xiàn)相同條件的、相同情況的案件，在不同的法院處理后出現(xiàn)相差較大的判決。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國的具體國情，我國應(yīng)當(dāng)確定公平補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既符合我國的經(jīng)濟(jì)水平的國情，也合理彌補(bǔ)了行政相對方的信賴?yán)鎿p失。其次，擴(kuò)大行政補(bǔ)償范圍，目前，我國的形成補(bǔ)償范圍僅限于財(cái)產(chǎn)損失，但是信賴?yán)娴膿p失并不僅僅包括財(cái)產(chǎn)損失，并不僅產(chǎn)生在財(cái)產(chǎn)權(quán)中，例如信賴?yán)嬉泊嬖谟诜秦?cái)產(chǎn)權(quán)利中，如受教育權(quán)、選舉權(quán)、婚姻權(quán)等人身權(quán)利中。筆者認(rèn)為應(yīng)將補(bǔ)償范圍擴(kuò)大到人身權(quán)，畢竟信賴?yán)姘鹊美媾c期待利益，如果僅僅補(bǔ)償既得利益而忽視或者舍棄對期待利益的補(bǔ)償，既違背了信賴?yán)姹Ｗo(hù)的目的，也不利于維護(hù)受損方的合法權(quán)益、社會穩(wěn)定。第三，完善行政補(bǔ)償程序。公平、公開、科學(xué)的程序可以減少暗箱操作的發(fā)生，有效地限制行政權(quán)力的恣意性。結(jié)合我國目前行政補(bǔ)償制度的缺失，筆者建議制定可行的行政程序，以規(guī)制與保障權(quán)力為目的，借鑒行政賠償程序的經(jīng)驗(yàn)，從行政程序的啟動主體、義務(wù)主體、申請、聽證、決定、告知以及救濟(jì)途徑告知上均應(yīng)明確規(guī)定。

作者:李振樞 單位:廣西興業(yè)縣人民法院

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