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一、審計發現問題的主要表現

(一)行政執法主體資格不具備。國庫部門組織對某商業銀行國庫業務專項執法檢查，檢查立項單位為人民銀行，但執法檢查會談紀要和工作底稿中，檢查人員包含了多名當地財政局人員。非人民銀行執法人員參與人民銀行執法檢查，不符合《中國人民銀行行政執法檢查程序規定》第三條和第十四條的規定。【審計分析】行政執法主體資格，是行政執法主體所具有的行政執法權并承擔相應法律后果的能力，包含兩層含義:一是行政執法主體能夠以自己的名義行使執法權;二是行政執法主體須能夠獨立地對外承擔由于行使行政執法權而引起的法律后果。財政局人員不是人民銀行員工，無《中國人民銀行執法證》，不能代表人民銀行行使執法檢查權。即外單位人員參與人民銀行執法檢查，不具備行政執法主體資格，其經辦的行政執法文書不具有法律效率，易引發行政執法的法律風險。人民銀行分支機構與財政部門等外單位組成聯合檢查組，開展業務工作檢查是可以的，但不能進行執法檢查。【審計建議】加強隊伍建設，優化執法理念。強化業務培訓，使執法者牢固樹立合法行政理念，深刻認識“程序違法也是違法”，提高對行政執法程序重要性的認識和理解，切實規范各種程序要素，做到對內規范操作，對外依法履職，樹立央行公信力和權威性。(二)行政相對人認定不準確。貨幣金銀部門對某農信聯社立項開展人民幣收付業務及反假貨幣業務專項執法檢查，發現其下屬兩家農商行分別存在未按月向人行分支機構上繳假幣和單人辦理假幣收繳業務問題，依照《中華人民共和國人民幣管理條例》第三十四條第二款、《中國人民銀行關于進一步做好假人民幣收繳工作的通知》第二條以及《中國人民銀行假幣收繳鑒定管理辦法》第六條規定，對該農信聯社出具并送達了給予警告并罰款的行政處罰意見告知書，最終該筆處罰未實際執行，而是改為對兩家農商行分別實施了行政處罰。【審計分析】行政相對人在行政法律關系中，是與行政主體相對應的另一方當事人，獨立享有行政法律權利，承擔行政監管的法律義務。行政執法人員在實施行政處罰時，一定要找準行政相對人，也就是監管義務主體。如出現行政處罰對象錯誤，也就是行政處罰的主體錯誤，是根本性錯誤。以錯誤的行政處罰對象作出的行政處罰意見告知書、行政處罰決定書是不能成為執行的依據的。農信聯社目前實行的是兩級法人體制，農信聯社和市、縣級農商行均是獨立的金融企業法人，依照農信聯社章程規定，承擔對社員社的管理、指導、協調和服務職能。由于農信聯社本身不對外辦理公眾存貸款金融業務，因此不是人民幣收付業務及反假貨幣業務的監管義務主體，不是該項業務的行政相對人。兩家農商行具體承辦存貸款金融業務，是監管義務主體，也是以上違反假幣收繳相關規定的行為主體，是行政相對人。該行經研究最終認定行政處罰對象為兩家農商行，廢除原行政處罰告知書，重新立案分別對兩家農商行實施了行政處罰。【審計建議】正確實施行政處罰。堅持以事實為依據，以法律為準繩，依法認定行政相對人，既要保障行政相對人合法權益，又要維護法律權威。(三)違規事實認定不準確。反洗錢部門將某金融機構少數金額低于1萬美元的交易錯誤歸屬于單筆單日1萬美元以上的跨境交易，并將其界定為“未按規定報送大額交易報告”的違法行為，與該金融機構其他違法行為一起進行了行政處罰。【審計分析】全面、客觀、公正地認定事實是合法有效行政執法的基礎，事實認定錯誤，必然導致行政管理手段、措施以及法律適用的錯誤，直接導致法律風險。《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》第九條規定單筆或單日累計1萬美元以上的外幣現金收支，以及交易一方為自然人、單筆或單日累計1萬美元以上的跨境交易屬于大額交易，金融機構應向當地人行報告。金額低于1萬美元的交易不屬于大額交易，不需報告。該行將其界定為“未按規定報送大額交易報告”，是事實認定錯誤，不應給予行政處罰。【審計建議】行政執法人員要不斷增強工作責任心，加強對法律、法規及規章制度的學習和理解，除要熟練掌握本崗位業務技能、操作規程外，還需熟悉執法程序和執法要點，該查的問題要查到位，問題要查深查實，用實際行動維護依法行政的嚴肅性和公正性，樹立基層行依法行政的權威。(四)適用法律依據不當。支付結算部門依據某商業銀行金融違法行為下達了《行政處罰意見告知書》和《行政處罰決定書》，對該行“某月26日為A公司開設基本賬戶，當月20日辦理1筆存現業務;某月15日為B公司開設基本賬戶，第二天為其辦理1筆轉賬業務;某月11日為C公司開設一般賬戶，第三天為其辦理1筆轉賬業務。”等行為，定性為“違反規定為存款人辦理現金存入”業務，依據《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》(中國人民銀行令〔2003〕第5號)第六十七條予以罰款。【審計分析】適用法律依據不當是指行政主體實施具體行政行為沒有正確地適用法律依據。行政執法如果適用法律依據不當，將導致行政行為實體性錯誤，作出的行政處罰決定無效，可能引發行政復議，潛在法律風險和聲譽風險。該行第2、3項事實違反了《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》第三十八條“存款人開立單位銀行結算賬戶，自正式開立之日起3個工作日后，方可辦理付款業務”的規定，但此類違規行為目前暫無適用的行政處罰法律條文，因此這兩筆業務不應納入行政處罰范圍，該行政處罰決定書無效。【審計建議】強化行政執法檢查監督，切實防范法律風險。各分支機構法律事務部門要充分發揮在依法行政工作中的指導作用，加強對執法文書的審核把關和依法行政工作的監督檢查，切實履行行政處罰合法性、合理性的審核職能。(五)應罰而未罰。貨幣金銀部門執法檢查發現某商業銀行的經辦人、復核人未在假幣收繳憑證上蓋章，假幣實物未加蓋‘假幣’章等不合規行為，未按照《中華人民共和國人民幣管理條例》和《中國人民銀行假幣收繳、鑒定管理辦法》作出相應的行政處罰。【審計分析】行政不作為是指行政主體因不履行法定的義務而構成的行政違法。行政執法主體人對應行政處罰的問題未實施處罰，也無免于行政處罰的依據和相關證明材料，按照《中華人民共和國行政復議法》第二十八條規定屬于“不履行法定職責的”的行政違法。金融機構存在“發現假幣而不收繳的、未按照規定程序收繳假幣的、應向人民銀行和公安機關報告而不報告的、截留或私自處理收繳的假幣，或使已收繳的假幣重新流入市場的”等行為，尚未構成犯罪的，按照《中國人民銀行假幣收繳、鑒定管理辦法》(中國人民銀行令〔2003〕第4號)第十七條規定，中國人民銀行應對金融機構給予警告、罰款，并責成該金融機構對相關主管人員和其他直接責任人給予相應紀律處分。如應罰未罰，又無正當理由，屬于行政不作為，是行政違法，可能引起行政復議，存在潛在法律風險和聲譽風險。【審計建議】優化執法理念，使行政執法人員深刻理解并樹立“金融行政執法必須遵循法定程序”的觀念，提高對行政執法程序重要性的認識，切實規范各種程序要素。(六)同案不同罰。某行綜合執法檢查發現，A行某分行和B行某分行均存在未按照規定報送大額交易報告或者可疑交易報告的違法行為，最終只對A行作出了行政處罰。【審計分析】行政執法自由裁量權是在法律規定的幅度和范圍內，行政機關依據法定職權和法定條件，在各種可能采取的措施中進行選擇的權力。自由裁量權是現代行政權力的核心，是一種實質性的行政權力。合理行政的核心內容051就是依法正確行使自由裁量權。行政機關在實施行政管理和行政處罰時，應當遵循公平、公正原則。行政機關對于違規情節和危害后果相近的違法行為，如自由裁量權運用不當，適用的違規依據和處罰依據不同，則問題定性、行政處罰種類和幅度不同，行政處罰就會有失公平，造成同案不同罰，影響行政執法活動的公正性和廉潔性。A行、B行均存在未按照規定報送大額交易報告或可疑交易報告的違法行為，該中支對A行作出了行政處罰，對B行未實施行政處罰，同案異罰，有失公允，潛藏法律風險和聲譽風險。自【審計建議】牢固樹立合理行政理念，建議行政機關依照相關規定制定行政處罰自由裁量權標準，細化自由裁量權。行政機關通過立法立規，建立基準制度、細化標準、規范程序等，規范行政處罰自由裁量權工作，使行政約束變為法律約束，以減少自由裁量權的濫用，使執法者公平、公正執法，不斷優化行政管理環境。

二、原因分析

(一)執法人員素質有待提高。一是依法行政觀念淡薄。有的執法檢查人員認為基層央行執法檢查只是走走過場，不重視執法檢查工作程序，出現處罰對象定位不準問題;有的執法檢查人員認為行政機關實施的執法檢查，即使檢查程序存在瑕疵，只要不作出行政處罰，執法對象也不會提出異議，就不存在行政復議和行政訴訟風險，導致應罰未罰、無依據減輕處罰等問題時有發生。二是業務素質不過硬。基層央行執法檢查人員大多為業務部門工作人員，有的法律知識相對欠缺，對執法檢查過程中可能出現的法律風險未有充分的認識和了解;有的央行業務知識不精，部分基層央行執法檢查人員是臨時抽調的，對執法檢查的業務領域不一定熟悉;有的執法檢查人員雖對執法檢查的業務領域熟悉，但由于長期從事專項業務工作，容易以習慣代替制度，以感情代替規章，導致違規事實認定不準確、應罰未罰、無依據減輕處罰、同案不同罰等問題產生。(二)行政權力缺乏有效監督制約。基層央行現有的行政權力包括行政許可、行政檢查、行政處罰等，其中行政檢查和行政處罰是最能體現監管權威的兩大行政權力。目前基層行的行政檢查和行政處罰權力基本上集中在同一個部門，辦案人員既行使檢查的職能又行使處罰的職能。有的行雖設有法律事務部門，但依法行政監督職能未能得到充分發揮。這種“查罰一體”的管理模式，由于缺乏相互制約和一定透明度，易出現處罰定性、定量不準現象，不利于行政執法工作的程序化、規范化和科學化，不利于行政檢查和處罰工作的嚴密性和準確性。從近年轄內依法行政審計發現問題來看，在依法行政內控機制建設、審核檢查、案卷評審方面存在問題占比超50%，說明各級分支機構在依法行政活動中未能有效履行法律事務把關、監督職能。(三)執法瓶頸有待突破。目前基層行依法行政過程中，“重檢查、輕程序，重問題、輕取證，重現場、輕檔案”問題是主要的法律風險。由于部分執法人員憑經驗行政、依習慣執法，造成行政程序執行不嚴謹，部分執法職能未能完全履行到位。執法檢查程序的時限性、取證的規范性、檢查檔案的完整性等方面問題，依然是基層央行行政執法工作的薄弱環節。

三、相關意見及建議

(一)加強普法培訓，優化金融執法環境。一是深入開展金融法律宣傳，樹立依法行政理念，豐富普法宣傳培訓，專家講座、短期授課和脫產培訓等方式相結合，強化法律學習培訓，重點學習《中華人民共和國行政處罰法》等相關法律法規，使執法檢查人員熟練掌握相關專業技能和執法要點，筑牢依法履職基礎，建立法治央行長效機制。二是優化執法理念，持續增強執法人員風險責任意識，使其牢固樹立“程序違法也是違法”“金融行政執法必須遵循法定程序”理念，提升執法人員自由裁量權合規使用意識，確保行政執法合法性和公正性。(二)加強制度執行，規范行政執法行為。各級分支機構一是要嚴格執行執法程序，規范執法檢查業務操作，做到執法程序合規、手續到位、文書合法、處罰得當，規避執法行為的操作風險、法律風險和聲譽風險。二是要加強對證據資料的收集與整理，確保取證嚴謹規范、充分完整、合法有效，促進行政執法高效履行。(三)加強監督制約，全面提升執法水平。一是建立健全金融行政執法監督機制，充分發揮分支機構法律事務部門的法律審查和指導作用，發揮內審部門的審計監督職能和監察部門的執法監察職能，實行執法行為再監督，進一步規范、監督基層央行行政權力的行使，科學構建權力制約機制，使監督管理職權的行使程序化、規范化。二是完善行政執法評價體系，定期開展執法效能評估，將行政職權的行使與執法人員的年度考核獎懲緊密掛鉤，促進金融行政權規范運作。(四)加強制度建設，促進行政執法規范。一是為體現行政執法公平、公正，建議總行依據《中華人民共和國行政處罰法》，按照執法檢查、行政處罰、罰款收繳三權分離原則，修訂完善《中國人民銀行行政處罰程序規定》和《中國人民銀行執法檢查程序規定》，切實規范行政執法活動，預防行政行為的法律風險。二是健全央行各項業務的行政處罰自由裁量權標準，細化自由裁量權，督促基層央行合理行使行政處罰自由裁量權，促進行政處罰進一步規范化。三是修訂完善行政處罰委員會相關制度規定，擴大基層行行政處罰委員會審議范圍，適當降低上會金額標準、免予或減輕處罰情況均須上會，充分發揮行政處罰委員會的集體決策作用。

作者:徐曉峰 單位:中國人民銀行長沙中心支行