導(dǎo)語：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的政權(quán)組織。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)陷入了沉重的體制和財(cái)政壓力之中，面臨著政治、經(jīng)濟(jì)以及信用風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，要規(guī)避鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)風(fēng)險(xiǎn)，必須從改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制入手，積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，實(shí)施強(qiáng)村固鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、提升鄉(xiāng)村干部素質(zhì)、財(cái)政鄉(xiāng)收縣管、強(qiáng)化引領(lǐng)職能五大策略，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧發(fā)展。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨的風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村新舊體制的沖突和矛盾的激發(fā)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)陷入困境，面臨多種風(fēng)險(xiǎn)，已經(jīng)成為我國(guó)解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。就筆者這幾年對(duì)農(nóng)村的調(diào)查情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)普遍存在“收入難增、支出難控、資金難籌、負(fù)債難消”的現(xiàn)象，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債已嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，面臨著嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)一方面表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。以湖南某縣為例，剔除財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政年收入在5萬元以下的可用財(cái)力空殼鄉(xiāng)鎮(zhèn)有18個(gè)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的76％，2005年底該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債達(dá)到1.3億元，平均負(fù)債260萬元。另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的又一表現(xiàn)形式。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政堅(jiān)持了賬面預(yù)算平衡，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政累積赤字和新增赤字仍然存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)疲于應(yīng)付各種指標(biāo)任務(wù)的檢查驗(yàn)收、項(xiàng)目升級(jí)達(dá)標(biāo)以及完成高成本的稅收任務(wù)，行政運(yùn)作的高成本加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的原因，首先是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)源結(jié)構(gòu)單一。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政抵御風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)力更加不足。其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，行政管理支出增長(zhǎng)幅度過大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政越來越成為“吃飯財(cái)政”。再次是財(cái)政體制不合理、不完善，財(cái)權(quán)與事權(quán)相背離。

（二）信用風(fēng)險(xiǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的債務(wù)問題日益嚴(yán)重，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力極為低下，帶來了嚴(yán)重的信用危機(jī)。據(jù)抽樣調(diào)查，湘南某鄉(xiāng)2003年公民支持率為71.3％，2004年為63.4％，2005年為49.7％，呈下降趨勢(shì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的公信力持續(xù)下降，一方面表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的承諾無人相信，各項(xiàng)基礎(chǔ)實(shí)施等公用事業(yè)的建設(shè)無法有效組織實(shí)施。另一方面表現(xiàn)為農(nóng)民因安全無法保障而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)日益不滿。在生產(chǎn)安全方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)地質(zhì)災(zāi)害、自然災(zāi)害、環(huán)境污染給農(nóng)民生產(chǎn)帶來的危害難以獨(dú)立消除；在生活安全方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)地方性疾病、流行病以及禽流感、非典等大規(guī)模流行性傳染性疾病必須依賴上級(jí)部門才能有效控制；在人身安全方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)無權(quán)執(zhí)法，面對(duì)農(nóng)村宗派勢(shì)力、黑惡勢(shì)力等社會(huì)不穩(wěn)定勢(shì)力難以掌控，群眾安全感的缺乏加劇了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的不信任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)的主要原因，一是不受監(jiān)督和控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)導(dǎo)致信用危機(jī)。地方政府長(zhǎng)期欠債不還，嚴(yán)重地?fù)p害了政府的公信力。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的短期行為加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的信用危機(jī)。為了應(yīng)對(duì)財(cái)政赤字和維持運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把凡是能賣的企業(yè)都賣了，能借的債都借了，能預(yù)收的款都收了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為維持運(yùn)轉(zhuǎn)所采取的各種辦法基本上是以出賣政府信用為代價(jià)的，透支信用的直接后果是群眾對(duì)政府合法性的置疑，造成了政府信用的缺失。三是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力低下導(dǎo)致信用危機(jī)。公共財(cái)政資源嚴(yán)重短缺的直接后果是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力極為低下，直接影響了群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任。

（三）政治風(fēng)險(xiǎn)。政治風(fēng)險(xiǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨的又一風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)宗派勢(shì)力日益抬頭，出現(xiàn)了農(nóng)村宗族勢(shì)力公然對(duì)抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織,違背計(jì)劃生育法、組織非法選舉等情況。同時(shí)部分農(nóng)村黑惡勢(shì)力猖狂。因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理公權(quán)力的缺失，造成一些地方村民自治組織建設(shè)上的失控，使一些不法分子利用宗族、房頭，甚至黑惡勢(shì)力滲透到村民自治的組織中，把持著農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)資源，甚至影響到基層政權(quán)的健康肌體，危害社會(huì)穩(wěn)定。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，誘發(fā)公共安全事故的因素逐漸增多，地下六合彩、非法開采礦產(chǎn)資源、山水資源糾紛、禽流感等引發(fā)的大規(guī)模群體性上訪事件不斷增多，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)帶來了巨大壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)政治風(fēng)險(xiǎn)形成的原因主要是由于政府職能單一，條塊分割嚴(yán)重。上級(jí)政府的變味政策是造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)政治風(fēng)險(xiǎn)另一重要原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)壓下來的名目繁多的各項(xiàng)任務(wù)和維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)，不得不向企業(yè)和農(nóng)民攤派轉(zhuǎn)嫁財(cái)政危機(jī)，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在與民爭(zhēng)利時(shí)出現(xiàn)了各種非法的失范行為，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，直接造成了群眾與政府的對(duì)立。

二、規(guī)避鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)受觀念、體制、職能、權(quán)責(zé)等多因素制約，面臨著經(jīng)濟(jì)、信用和政治風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段，規(guī)避鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)風(fēng)險(xiǎn)必須從改革基層政權(quán)體制、轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能入手，強(qiáng)化和鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定。

（一）強(qiáng)村固鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）策略。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)最基本、最基層的政權(quán)單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在維護(hù)基層社會(huì)治安、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)基層民主政治、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)文化等方面的職能和作用不可替代，面對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的新形勢(shì)、新任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)只能加強(qiáng)，不能削弱。村級(jí)組織是黨和國(guó)家的政權(quán)基礎(chǔ)，關(guān)系到黨的方針政策在基層的落實(shí)，關(guān)系到農(nóng)村的改革、發(fā)展與穩(wěn)定，村級(jí)政權(quán)必須進(jìn)一步加強(qiáng)和鞏固。加強(qiáng)和鞏固鄉(xiāng)村兩級(jí)政權(quán)，必須完善在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的政府依法行政和村民依法自治相結(jié)合的基層管理體制，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，增強(qiáng)村級(jí)組織凝聚人心、服務(wù)群眾、協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的功能，鞏固農(nóng)村基層政權(quán)的基礎(chǔ)。要實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)還權(quán)給村，努力構(gòu)建和形成“村為主”的工作格局和工作模式，正確引導(dǎo)與鞏固村民自治制度，實(shí)現(xiàn)村民廣泛自治。要進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，著力建設(shè)服務(wù)型、法制型、誠信型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。

（二）撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)策略。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，人員膨脹，官民比例嚴(yán)重失調(diào)，給農(nóng)民造成了嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。隨著農(nóng)業(yè)稅的全部取消，計(jì)劃生育工作難度逐漸減弱，基層政府職能除了必要的秩序控制和一些服務(wù)以外還在總體弱化，富余人員將會(huì)逐步增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)更為臃腫。我國(guó)在深化稅費(fèi)改革從根本上堵住增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)源頭的同時(shí)，還應(yīng)通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)來減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)?！俺粪l(xiāng)并鎮(zhèn)”是為了“集中管理，轉(zhuǎn)換政府職能，增強(qiáng)服務(wù)功能，優(yōu)化機(jī)關(guān)效能”，改變過去小而散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)。它有利于集中有限財(cái)力用于中心鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，有利于提高城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率和降低運(yùn)行成本，有利于減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)及干部數(shù)量，從而可以減輕財(cái)政和農(nóng)民負(fù)擔(dān)等等。當(dāng)前實(shí)行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)應(yīng)以人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為主要指標(biāo)，同時(shí)綜合考慮人口分布、地理概貌、城鎮(zhèn)（集市）建設(shè)、交通通訊、村鎮(zhèn)規(guī)劃等因素，盡量達(dá)到經(jīng)濟(jì)的同類性或互補(bǔ)性、交通的便利性、歷史的延續(xù)性、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施資源配置的有效性和共享性的要求。對(duì)規(guī)模較小、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)在條件成熟的情況下，按規(guī)定程序報(bào)批后予以撤并。要對(duì)撤并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的進(jìn)行合理劃分，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的設(shè)置，使之與新農(nóng)村建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。

（三）提升素質(zhì)策略。做好新形勢(shì)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的前提是要不斷地提升鄉(xiāng)村干部素質(zhì)。要通過深入開展農(nóng)村保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)和素質(zhì)培訓(xùn)工程，著力增強(qiáng)廣大農(nóng)村黨員、鄉(xiāng)村干部的素質(zhì)，切實(shí)提高服務(wù)能力。當(dāng)前提高干部素質(zhì)應(yīng)著重突出兩個(gè)方面，一要提高領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)。要適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的歷史要求，著力提高政治素質(zhì)、法律素質(zhì)、知識(shí)素質(zhì)和能力素質(zhì)，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)能力，掌握領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，尤其要掌握具有中國(guó)特色的對(duì)農(nóng)民的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和方法。二是要提高服務(wù)素質(zhì)。要加強(qiáng)政治理論學(xué)習(xí)，用政策來指導(dǎo)各項(xiàng)工作，提高政策服務(wù)水平；要加強(qiáng)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自覺用法律為群眾排憂解難，提高法律服務(wù)水平；要加強(qiáng)科技、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)和農(nóng)、林、牧產(chǎn)業(yè)專業(yè)培訓(xùn)，使每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部掌握1－2門農(nóng)村實(shí)用技術(shù)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下技術(shù)服務(wù)水平；要積極為群眾尋找致富的門路，為產(chǎn)品提供準(zhǔn)確的市場(chǎng)信息，扎實(shí)提高信息服務(wù)水平。

（四）財(cái)政鄉(xiāng)收縣管策略。由于多種原因,現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式,愈來愈不適應(yīng)新形勢(shì)的需要,迫切要求改革,使之與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和職能相適應(yīng)。為此，必須開展以鄉(xiāng)財(cái)縣管為核心內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式改革，適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的需要，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，逐步緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。要通過建立反應(yīng)迅速的微機(jī)管理系統(tǒng)和聯(lián)網(wǎng)管理系統(tǒng)，杜絕非行政運(yùn)轉(zhuǎn)成本的支出，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運(yùn)轉(zhuǎn)成本，規(guī)避鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)施鄉(xiāng)財(cái)縣管改革，要堅(jiān)持分類指導(dǎo)，堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)不變，財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的“三權(quán)”不變?cè)瓌t，實(shí)行預(yù)算共編，賬戶統(tǒng)設(shè)，集中收付，采購統(tǒng)辦，票據(jù)統(tǒng)管。同時(shí)要完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理，清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給人員,嚴(yán)格控制財(cái)政供給人數(shù)增長(zhǎng)，核實(shí)清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)債權(quán)債務(wù)，采取配套措施予以保障。

（五）強(qiáng)化引領(lǐng)職能策略。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨完善和農(nóng)業(yè)稅的取消，面對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的歷史任務(wù)，改革基層政權(quán)體制、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變成為必然。現(xiàn)階段轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能必須把著力點(diǎn)定位在服務(wù)管理上，著力強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)引領(lǐng)職能，從以前管得過多、過寬、過細(xì)、過雜的經(jīng)濟(jì)干預(yù)中脫離出來，轉(zhuǎn)向教育引導(dǎo)企業(yè)和農(nóng)戶去發(fā)展產(chǎn)業(yè)、增加收入上來。歸結(jié)起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能要突出四個(gè)“引領(lǐng)”，即引領(lǐng)新農(nóng)村建設(shè)模式，引領(lǐng)農(nóng)村市場(chǎng)建設(shè)，引領(lǐng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)調(diào)整，引領(lǐng)技術(shù)創(chuàng)新。要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)引領(lǐng)職能必須實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”。一要變“官本位”意識(shí)為“民本位”意識(shí)。要求基層政府和干部與農(nóng)民“打交道”時(shí)，必須維護(hù)而不是損害他們的經(jīng)濟(jì)利益，必須尊重農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，擺正服務(wù)與被服務(wù)的位置，按照自愿平等的原則，以服務(wù)、示范、引導(dǎo)、教育、商量的方法辦事。二要變微觀管理為宏觀管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要從過去一年四季忙于催耕催種催收的微觀管理徹底轉(zhuǎn)為宏觀調(diào)控，把主要精力用于引導(dǎo)規(guī)劃鎮(zhèn)村兩級(jí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展方向，對(duì)重大問題的把握和決策。通過實(shí)行市場(chǎng)化和社會(huì)化運(yùn)行方式進(jìn)行管理和引導(dǎo)，真正達(dá)到減少事務(wù)、減少開支。三是要變命令指導(dǎo)為示范引導(dǎo)。要改變過去采取傳達(dá)式、電話式、會(huì)議式、命令式、文件式、包攬式等行政指令的工作方法，善于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的、說明教育、示范引導(dǎo)的手段和方式來開展工作。要通過制度宏觀發(fā)展規(guī)劃和幫助村組、企業(yè)制定發(fā)展計(jì)劃來指導(dǎo)和引導(dǎo)農(nóng)戶、企業(yè)發(fā)展，帶領(lǐng)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)，帶動(dòng)群眾自覺主動(dòng)地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。