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摘要：代建制，又稱代業制，在國外已應用了30年左右，但在國內剛開始推廣應用。在目前的應用中不論在理論還是在實踐中均存在不少問題，有待進一步探索和完善。本文根據我國這種全新的投資管理體制，在對當前我國政府投資項目管理模式分析的基礎上，借鑒國外政府投資項目管理的經驗，談談我國代建制的發展與管理。

關鍵詞：代建制；項目管理；現狀；投資規模

正文快照：

1目前國內外代建制的發展總體狀況

1.1我國項目管理研究現狀分析

我國政府為進一步提高政府投資項目的投資效益和管理水平，推動我國投資體制的改革，國務院于2004年7月25日了《國務院關于投資體制改革的決定》。決定中明確規定：“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式”，“對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。”這為政府投資項目全面推行“代建制”管理模式提供了依據。可以預見代建制將對我國政府投資項目的管理和國內建筑市場帶來深遠的影響。

項目管理模式與一個國家的經濟體制、建筑市場的發展程度和投融資主體密不可分通過進一步的比較分析發現，對于非經營性政府項目，國內現行的代建管理是代建單位以合同約定的投資、進度和質量目標為對象，設立投資控制標準最低標準，進行全過程工程管理。國外的統計數據顯示，采用CM模式管理的比DBB模式加快施工進度6%，加快招投標進度13%，降低造價1.5%。為此，借鑒CM模式，結合我國國情，可以建立較為合理的在誠信基礎上的適度競爭的代建管理模式。

（1）RISK-CM模式下的管理構架

（2）理想的代建管理模式及約束機制。由于國內的業主項目管理組織大多采用強勢控制，尤其是業主管理人員大多來源于工程建設與管理部門，對于工程管理不自覺的參與較多，擺脫不了“大業主”的思想，因此，在實施代建管理時，必須從體制、機制和管理上建立和保證“小業主、大代建、授權與監督并行”的模式，有關方面各司其職，形成項目管理的合力。

我國的建筑市場，尤其是建筑管理市場，通過多年來的發展，已經形成了一定的規模，在人才儲備、經驗積累等方面已具備與國際接軌的部分條件。為此，作為現有的代建單位和即將進入代建領域的單位，將有以下幾個發展方向：

（1）項目管理的品牌化經營——事務所與合伙制。從代建管理的工程實踐中出現一批管理經驗豐富、思路開闊、成績卓越的職業項目經理，并形成相應的項目經理人市場，采用合伙制的形式，承接工程項目，實行專業化管理，并最終演化為國際通行的Agency-CM模式。

（2）專業化管理的綜合——多功能管理咨詢公司。代建單位通過自身努力，在工程建設和咨詢方面具有先天優勢，最終演變成國際化的多功能咨詢公司，扮演Architect/Engineer的角色。

（3）真正的Risk-CM公司。代建單位通過資本積累、品牌擔保，最終在政府非盈利性工程以及商業工程中成為專業的Risk-CM公司，通過承諾最大工程費用，實現風險與受益的直接掛鉤。

（4）特許經營公司。代建單位與社會資本聯合，利用自身管理優勢，共同組建特許經營公司。實現管理的高端化（參與融、投資），管理的全程化（投資、建設、管理、運營的結合），獲得特許經營利潤。

1.2代建制實施過程中也存在問題

（1）代建人的法律地位不明確使代建制實施困難重重。

（2）代建取費標準過低損害了代建單位的積極性。

（3）高額的履約擔保金降低了代建招標的競爭性。

2.1國外代建制的發展

國外大約在20世紀70—80年代興起，產生的主要背景是：隨著經濟和技術的發展，工程規模越來越大，工程技術也日趨復雜，工程管理專業化的要求也越來越高。一般的工程項目業主難以勝任這樣的管理工作，需要尋找一家專業化項目管理/工程咨詢公司為其提供服務。對于政府投資的工程項目，由于業主缺位，更有需要采用這種型工程項目交易方式，以加強對工程項目實施階段的管理。此外，政府投資工程項目實行這種方式之后，實現了建設管理和監督的分離，對防止工程建設領域的腐敗也起到了積極的作用，因此，代建制在政府投資工程項目中應用更為廣泛。

發達國家和地區政府投資項目的管理一般是以政府采購制度為基礎。從各國政府投資項目管理的相關機構和法規來看，發達國家政府的政府投資項目大多數集中在非盈利性的公益性項目上，并對其實行嚴格的管理和監督。其特點是：

（1）完善的監督機制

發達國家政府投資項目要接受多方面的監督，有嚴格的監督管理體制。如美國政府投資項目要接受國會的監督、政府部門的監督和公眾的監督。同時政府投資項目管理的透明度極高。任何人對于政府投資工程的實施過程都可具有知情權。嚴格的監督管理體制和極高的透明度保證了政府投資工程實施的廉潔、公正。

（2）全面的政府投資項目管理法律體系

在國外政府投資項目管理的法律體系中，一個重要組成部分是政府采購的相關法律。國外政府投資項目都遵守嚴格的政府采購制度。這是因為發達國家大都加入了WTO，按照《政府采購協議》的有關規定，發達國家的政府投資項目都遵守嚴格的政府采購制度。此外還有很多與政府投資項目有關的法律。美國各州對于政府投資項目都有許多法律法規的制約。如有的州法律在合同的簽署方面，對公共部門有專門的要求：還有關于實行競爭性招標的要求，關于實行工程擔保的要求、關于承包商選擇的要求、關于分包的要求等等，都有相應的法律法規來規范。

（3）良好的代建市場環境國外的建筑市場

一般相對比較完善，有很多大型的工程承包公司，同時項目管理人才素質較高。

發達國家一般都有精通設計、招標、施工、管理、商務、法律且具有良好聲譽的產業化的咨詢專家隊伍，同時對各項咨詢工作和從業人員的職業道德有極其具體而嚴格的規范。而政府對于代建機構選擇的規定也有利于競爭。一般通過招標選擇承包商，有時還直接選擇分包商。如美國的制度規定，一個工程至少由五家承包商承包建設。

（4）采用合理方法選擇承包商

國外發達國家考慮到政府投資項目的特殊性，在承包商選擇的方法上與私人項目不同。如美國國會在1971年以一項要求作為法律，即建筑師或工程師的服務采購必須基于資質評審法，采用經過協商的公平合理的價格補償形式簽訂合同。該方法較低價招標方法在降低項目全生命周期成本、明確工作范圍和建立良好的協作關系上有很大優勢。美國佛羅里達州公共建筑采用此方法的管理費用僅為建筑成本的6．7％，而最低價招標法為13％。

2完善政府投資項目“代建制”

對政府投資項目實行“代建制”是國際上通行的做法，但我國在這方面的實踐很晚，是從1993年開始的。

代建機構應以常設性的事業單位為主

從各地實踐看，主要有以下兩種方式：其一，組建常設的事業單位性質的建設管理機構，如深圳市建設工務局，安徽省公益性項目建設管理中心，珠海市政府投資建設工程管理中心。

其二，選擇社會中介性質的項目管理公司。具體包括兩種方式：一是組建常設的事業性質的建管機構，如武漢市通過招標選定了3家項目管理公司作為代建單位，上海市選定11家單位作為首批承擔政府投資項目的工程管理公司；二是通過公開招標或招募方式選定代建單位，如北京市、重慶市通過公開招標方式擇優選定社會中介性質的項目管理公司作為代建單位。

從各地實踐看，實行政府投資項目代建制的地區（城市），絕大多數選擇了組建常設性事業單位的方式。

按照“基本集中”和“抓大放小”的原則確定代建項目范圍

常設性代建機構承接代建項目的范圍，應該與該機構的規模相協調。但從各地實踐看，不同地區代建機構承接代建項目的范圍差異較大，而且界定不是很準確，如深圳市工務局負責“除規劃國土、交通、水務、公安、教育五個系統外政府項目的組織協調和監督管理工作”，河北省社會公益項目建設管理中心負責“總投資500萬元以上（含500萬元）的省直培訓、接待、技術業務用房、公共設施等社會公益性項目”建設期間的組織管理。為充分發揮代建機構在人才及管理經驗等方面的優勢，提高政府投資工程項目管理水平，我們建議，按照“基本集中”和“抓大放小”的原則確定代建項目范圍

政府投資項目從政府投資資金來源和政府投資領域的角度來界定，是指運用政府財政預算資金和納入預算理的各類專項建設資金（基金）以及借用金融組織貸款等，對公共基礎設施、社會公益事業以及需要政府扶持發展的產業技術開發等領域進行的固定資產投資項目。目前我國每年的全社會固定資產投資為三萬億元，近年來隨著實施積極的財政政策、擴大內需等政策措施，政府投資數額急劇增長，每年“政府投資項目”占到約10%，達3500億元左右。

3結束語

“代建制”使項目治理技術、治理手段、治理思想更專業、更先進；政府不用組織相應的治理機構，能夠有效地防止公務員隊伍膨脹；通過市場的方式轉移項目建設費用超支的風險。政府不介入具體的經濟活動，既符合國際慣例，有利于維護正常的市場運行秩序，又可有效地杜絕公務人員產生腐敗。因此，實行項目法人制、推廣項目“代建制”是社會主義市場經濟發展的必然要求，是政府投資項目建設治理體制改革的必然趨勢。

參考文獻

1、尹貽林，閻孝硯《政府投資項目代建制理論與實務》天津大學出版社，2006

2、《國務院關于投資體制改革的決定》

3、黃霆，申立銀等．我國政府投資項目管理的現狀分析．建筑經濟．2005．1

4、黃加富.工程項目管理的現狀分析和發展趨勢［J］.浙江建筑，2007，(1)

5、尹貽林，閻孝硯《政府投資項目治理方式改革研究》南開大學出版社，2002