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北部灣經濟區作為我國西南出海的大通道，不僅是我國華南經濟圈、西南經濟圈、東盟經濟圈以及大湄公河次區域合作的連結處，還是我國與東盟各國進行經濟文化交流的橋頭堡，在我國開放開發的戰略格局中具有重要的地位和作用，有望成為我國繼長三角、珠三角和黃渤海之后我國又一個經濟增長極。但經濟騰飛無可避免地導致環境保護問題日益凸顯:一方面，企業集中和工業增長直接導致環境污染排放量的急劇上升，這一點在重工業方面表現得尤為顯著;另一方面，大量涌入的外來人口也給環境施加了不可小覷的壓力，根據發展規劃，到2020年，區內總人口將達1900萬，人口增幅超過50%。采取相應環境保護措施迫在眉睫。但環境保護無可避免的外部不經濟性，決定了不可能奢望通過市場自身調節使企業主動承擔起治理環境污染與賠償環境損失的責任。那么，誰應當負起這個責任?世界銀行在其1997年的《世界發展報告》中指出:“每一個政府的核心使命包括了五項最基本的責任。即:(1)建立國家的法制基礎;(2)保持一個未被破壞的政策環境，包括保持國家宏觀經濟的穩定;(3)投資于基本的社會服務和社會基礎設施;(4)保護弱勢群體;(5)保護環境和自然資源。”［1］可見由政府擔當起這一責任，已成為現代社會理念的要求。

1區內環境保護行政管理體制之現狀區內環境保護行政管理體制與國家普通機制并無二異。機構設計上，區內政府環境管理體制的主體由自治區環境保護廳、各自治市、自治縣環保局的三級格局組成，并輔之以各相關部門的環境管理機構;職能配置上，環境保護事宜由環境保護部門統一監督管理，資源管理事宜則由政府相關部門負責。這種環境保護行政管理體制特點主要體現在:

(1)環境管理體制由立法監督機關、司法機關、行政管理機關和社會組織四大塊構成，其中主導力量是政府行政管理機關。我國環境保護政策中的具體措施具有濃厚的政府行為烙印。它們大部分作為一種行政行為由政府部門直接操作，并通過政府體制得以實施。如2011年7月13日欽州市的車載液堿泄露案，就是主要在自治區環保廳的指導下，由公安部等各部門配合處理的［2］。

(2)各級環境保護管理機構權限不清。例如，自治區環保廳與南寧、北海、欽州各市的環保局部分職能重疊(如大氣污染物、水污染物排放許可證審批和發放職責)，職能“同位”“越位”“錯位”“缺位”等問題不容忽視。在實踐中，相互推諉或相互搶奪工作任務的現象也屢見不鮮。值得一提的是，在反生物、反化學、反核、反輻射與反恐怖襲擊等方面的職責歸屬卻幾乎無人問津。權限不清晰已然導致行政重疊、資源浪費與行政空白。

(3)屬地管轄削弱地方政府環境保護部門之職能。我國政府現行的屬地管轄制度即意味著地方各級政府領導和指揮所屬工作部門。包括環境保護行政主管部門在內的地方各級政府部門的財權和人事權完全由其所隸屬政府掌控。并且，只有地方政府才有權支配地方收入，這更使得環境保護行政主管部門獨立性和權威性喪失。實踐中，當公眾利益與企業利益不可得兼時，政府迫于政績往往會支持企業，使環保部門相當尷尬。(4)運行資金不足。我國環境保護政策的實施費用大部分依賴于政府，而政府對環保相當有限的財政支持能力成為了環保發展必須面對的主要瓶頸之一。這一點從市級環保局的設備、規模等方面可見一斑。欽州市環保局僅設置了污染控制科與環境保護監測站，這顯然無法滿足實際需求，污染防治、污染排放以及不同污染呈現的不同問題都需要專門部門來解決。總而言之，環境保護依仗于政府行政管理，但行政管理卻無法發揮應有效用。

2美、日、德三國環境行政管理體制概況與值得借鑒之處

2.1美國

美國聯邦政府專門的環境保護機構有兩個:國家環保局(EPA)和環境質量委員會(CEQ)。同時，聯邦政府的其他相關部門也下設相應的環境保護機構。雖然環境管理的職責由聯邦和各州政府共同承擔，但各州環保局仍保持獨立，它雖然接受美國環保局區域辦公室的監督檢查，但它們之間不存在領導與被領導的關系。各州環保局依照本州法律履行職責，除非聯邦法律有明文規定，它才與聯邦環保局合作。各個州的環境管理機構向州政府負責，各個州的環境管理機構人員由各個州自行決定。負責人的產生、預算的生效與聯邦的機制相似，均由州長提名、州議會審核批準生效。各個州的壞境管理機構在執行環境政策過程中出現的爭端，移送由地方法院裁決。

2.2日本

日本在環境保護方面的“無過失責任歸責原則”已被我國很好地移植并產生了巨大影響。而其成熟的企業自律機制同樣值得我們借鑒與學習。根據日本政府之規定，凡是職工人數在20萬人以上的工廠，都要配備防治公害的環境專職管理人員;凡排放煙塵達40000m3/h，或排放廢水10000m3/h的大型企業單位，都必須設置主管公害的科(室)和配備管理公害的主任，負責解決企業中的公害防治技術與管理問題［3］。另外，在企業環境管理體制建立之前或建設的同時，公司還必須首先明確自己的生產經營行為將可能對環境產生的影響，并形成本公司在環境保護方面的基本認識和原則。

2.3德國

我們尤其應當注意德國環境保護行政管理體制中的“資金保障機制”與“協調機制”。在德國，法律規定的稅收體系支撐著各級政府的財政預算，各級環境行政管理費用也從同級政府的財政預算中來。在其稅收體系中，州稅所占的比例是比較高的。以2002年共享稅為例，州占所得稅的57.5%，增值稅的48.6%，企業增值稅的50%［4］。通常，聯邦和州政府一方面用國稅來支撐環境行政管理，另一方面也依“污染有償原則”向排污者征收污染費以籌集環保資金，用作政府環保投資的主要來源。德聯邦政府于2000年設立了“國家可持續發展部長委員會”，其目的在于便利各部門之間的協調進而制訂和實施可持續發展戰略，由聯邦總理任其主席，由來自環境部門和其他與環境相關部門的代表任其成員。“環境部長聯席會制度”是聯邦與州之間、州與州之間的協調主要渠道。

3區內環境行政管理體制改善之建議

我黨在十七屆二中全會中審議通過的中共中央《關于深化行政管理體制改革的意見》中明確指出了行政改革的宏觀目標:到2020年，建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。在此宏觀目標的指導下，區內行政環境保護行政管理體制改革的方向為:秉持“精簡、統一、效能”的原則，明確職責權限，強化環境監督管理和行政執法，建立高效環境保護行政管理機關，促進開發區經濟、社會、環境的協調發展。詳言之，改革的具體措施應包括以下幾點:

第一，在開發區設立環保行政分局，下放行政權力。開發區內的現狀是，區內不設環保分局，環境保護管理工作全部直接由廣西環保廳辦理。但我國環境保護主要依賴于行政管理，若不在開發區設立分局，工作繁重、行政周期延長、監管力度不足等問題便紛至沓來，從而易使行環政者心有余而力不足。在開發區設立環保行政分局，下放行政職權，僅在行政、業務、財務上由環保廳給予統一指導，或是不錯的嘗試。實踐中，南寧市在其“國家經濟技術開發區”設立的“政務服務中心”就是值得肯定的的嘗試，但若將環保部門獨立出來，更大的成效也許不是空中樓閣。

第二，立法明確環境保護行政部門在環保中的主導優勢，同時建立環境事務會議制度，以協調各部門環境保護工作。一方面，我國《環境保護法》只是籠統地給予了中央環境保護行政部門“對全國環境保護工作實施統一監督管理”的職能。但環境保護部門相對于其它擁有環境保護職能的傳統優勢部門(如國家發改委、農業部、水利部、公安部以及城鄉建設與住房保障部)在環境保護中的主導地位并沒有明文法律確立和保障，也不能有效地就環境保護工作在各部門間進行協調。另一方面，環境的整體性不僅體現在各個環境要素之間的密切聯系上，還體現在同一環境要素的不同價值和作用上。譬如水、礦藏、海洋、森林和草原，都同時具有經濟價值和環境生態價值雙重性質［5］。環境要素的開發利用必須由不同部門進行斡旋，才能既保證其經濟價值充分利用，又保證其環境生態價值的不被破壞。建立國家環境事務會議制度，便是為了解決這個問題。在北部灣經濟區內建立以環境保護行政部門為主導，水利部門、農業部門、公安部門、城鄉建設部門為輔助、兩相協調的工作制度，將有利于解決其行政重疊、資源浪費等問題。

第三，保障環保行政部門運行經費。充足的環境監測、監察、教育培訓和科研是環保工作順利、有效展開的基礎。當前，北部灣經濟開發區環境行政部門運行經費捉襟見肘，國家應劃撥經費予以支持建設，以欽州市為例，其環保局亟需建立包括污染防治處、污染排放總量控制處、環境影響評價管理處在內的多個機構。區內行政主管部門可以采用二級財務管理制度來應對這一問題。具體而言便是建立經費包干、獨產核算，各市局負責編制和執行本單位財務預算，廳局負責下達市局的年度經費計劃，劃撥行政事業經費的財務管理制度。