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一、行政管理體制改革應體現公共民主發展的要求

在政府職能改革方面，政府要進一步厘定行政職能的邊界，退出本應由市場和社會有效發揮作用的領域，堅決杜絕與民爭利的現象存在，并且應基于民眾的利益大力加強政府的社會管理和公共服務職能。另一方面，行政管理體制改革應為民眾參與公共事務提供更有利的條件。公共民主的實質公共利益，公共民主的目的維護和增進公共利益，而維護和增進公共利益的一個重要途徑就是民眾對公共事務的參與，這同時也是公共民主應有之義。民眾對公共事務的參與不僅是指狹義上的參與權，而且也指民眾的知情權和監督權等，這些權力的行使需要一定的制度加以保障，需要一定的制度來創造更為有利的條件，而行政管理體制改革則可以而且也有必要提供這樣的保障和條件。比如在公共決策體制的改革方面，政府的決策過程日益開放化和透明化，更多地發揮了民眾在公共決策中的作用。又比如，在公共預算體制的改革方面，中國的一些地方已實行了參與式預算改革，從而使預算資金的分配真正成為公共選擇的過程。2006年3—12月，國家財政部劃撥?？睿诠枮I和無錫進行參與式預算試點。所謂參與式預算，就政府拿出一部分涉及人民群眾切身利益的公共項目建設資金，讓受益地區的社會公眾參與項目決策過程。

二、行政管理體制改革應著眼于為民眾提供相對均等化的基本公共服務

公共民主需要公共服務加以落實，民眾的基本權利也需要公共服務加以保障。因此，使民眾都能享受到基本的公共服務（即實現基本公共服務的均等化），是社會主義國家公共民主的一個必然要求，相應地也是對社會主義國家行政管理體制改革的一個基本要求?；竟卜罩械摹盎尽睉▋蓪雍x：第一層是在范圍上的含義，即基本公共服務包括有哪些公共服務類型?；竟卜丈婕暗矫癖姷幕緳嗬?，其外溢性顯著，效益溢出的范圍廣泛，屬于典型的純公共產品。比如，教育總體而言是一種具有外溢的公共產品，但高等教育就不是一種純公共產品，基礎教育則是一種純公共產品，是一種基本公共服務。第二層是在質量上的含義，即基本公共服務應達到什么樣的一種水平。基本公共服務應滿足于民眾在公共服務上的最低消費，民眾在消費這種公共服務后不再因需求得不到滿足而明顯的緊張感。滿足不了民眾的最低消費就意味著這種公共服務并沒有達到“基本”的標準，反之超出民眾最低消費水平的公共服務也不具備基本的含義，但卻是建立在“基本”之上的。當然，隨著環境的變化，基本公共服務在范圍和質量上也發生著調整，比如，在國家經濟比較落后的情況下的基本公共服務到了國家經濟增長到一定水平時，就已經在質量上難以達到基本的要求，而無法滿足民眾在該公共服務上的最低消費。“均等化”則要求一個國家的民眾能平等地享受到基本公共服務，它主要強調對民眾基本權利的保障，也就是說，一個國家的公民無論居住在哪個地區、相對經濟地位如何，都有平等享受國家最低標準的基本公共服務的權利。改革開放三十多年來，中國經濟連年快速增長。但在經濟發展中也出現了一些危害社會公平的不和諧因素，產生了諸如就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房、安全生產、社會治安等較為突出的社會問題。在這種背景下，黨的十六屆三中全會提出了科學發展觀，黨的十六屆六中全會專門研究了構建社會主義和諧社會的若干重大問題，并頒布了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》?？茖W發展觀的提出與和諧社會的構建體現出了基本公共服務均等化的要求，只有實現基本公共服務均等化，才能真正促進社會主義民主的發展。實現基本公共服務的均等化需要行政管理體制進行相應的改革。首先，積極促進“經濟建設型政府”向“公共服務型政府”的轉型。政府應將職能的重心放在為民眾和企業提供公共服務上，應將更多的精力放在公平正義的維護和促進上。其次，積極探索更為科學合理的公共服務供給途徑和方式。政府引入多元化的公共服務主體，應有效借鑒其他組織的管理工具和管理方式，從而不斷提高公共服務的供給水平、不斷提高公共資金的使用效率。近年來，我們的行政管理體制改革在促進基本公共服務的均等化方面已取得了顯著的進展。比如中國政府在農村的職能從“汲取”到“給予”和“服務”的轉變，這種轉變體現在農業稅的取消上，體現在鄉鎮機構的改革上，也體現在農村義務教育上等多個方面。經過這種職能的轉變，農民得到了更多的實惠，農民的基本權利得到了更為有力的保障，農民當家作主的地位也得到了更為有效的維護。總的來看，基本公共服務的均等化對中國而言仍是一個尚未實現的目標，中國通過行政管理體制改革以促進基本公共服務均等化的任務依然艱巨，但中國在實現基本公共服務均化等方面已經取得的成績讓我們看到了更多希望，讓我們對公共民主的發展也更堅定了信心。

三、行政管理體制改革應避免損害政府的權威

這里的權威指的是主體影響客體的能力，它是主體的職權、客體對主體的支持度一系列復雜因素共同作用的結果。任何一個政府要有效地履行職責，必須具有相應的權威。我們提倡有限的政府，但有限政府并不等同于弱勢的政府和缺乏權威性的政府，政府的有限性與政府的權威是兩個不同的概念，政府的職能和活動領域是在不斷變化的，但只要存在著國家和需要政府處理的公共事務，政府的權威就是必要的，并且這種權威是不應受到損害的。權威對應著集中，集中與民主具有統一性，因此政府的權威是維護公共民主的一個必要條件。只有政府具有了相應的權威，才能理更好地集中起民眾的意志，才能更好地使這種意志得到執行與落實。如果一個政府毫無權威，既不能集中民眾的意志又不能執行民眾的意志，那又何談政府公共性與代表性？又何談政府職能的有效履行？在這種情況下，一個社會必然陷入無政府主義，而無政府主義下的民主只能是一種無序的民主，一種不顧全大局、不顧長遠的民主，一種易于導致集體不理性的民主。這種民主并不是人類社會所要追求的，人類社會所要追求的是一種真正內涵著“公共性”的民主，是基于公共利益不斷增進的民主。因此，加強政府的權威，對于公共民主的促進是有著重要意義的。當前，中國政府的權威客觀上存在著加強的必要性。首先，中央政府對于地方政府的權威有待加強，一些地方政府對中央的政策大搞選擇性執行和扭曲性執行，在中央三令五申的情況下仍然頂風行事，致使中央意圖得不到實現、全局的利益得不到維護。其次，政府對于社會的權威有待加強。在一些地方，干群關系緊張已成為了一個很嚴重的問題，民眾因此對政府的政策產生了一種不支持、不合作的冷漠態度，致使政府的政策在執行中時常遇到阻滯現象，即使是出于增進公共利益目的的政策也難以產生增進公共利益的效果。政府權威的加強需要從多個方面著手：第一，構建合理的政府權責體系。權力是權威的一個重要來源，沒有權力為基礎的權威缺乏足夠的規范性、穩定性與合法性。但權力邊界的模糊同樣是對政府權威的一種破壞。它是易于導致權力行使主體的隨意性，而隨意性卻是對權力作用的客體無所適從，因為權力作用的客體對權力行使主體的行為缺乏一個穩定的預期。因此，政府權威的加強要求構建合理的政府權責體系，不僅要合理確定政府同市場與社會的權力界限，而且要合理劃分不同層級政府間的權責邊界。第二，提高政府的行政能力和行政績效。能力和績效同樣是權威的重要來源，政府只有具備良好的行政能力和行政績效，才會真正得到民眾的信任和支持；上級政府只有具備良好的行政能力和服從。一個能力低下和績效不良的政府必定是一個弱勢政府，而一個弱勢的政府必定是不可能有什么權威的可言的。無論是構建合理的政府權責體系也好，還是提高政府的行政能力和行政績效也好，都與政府的行政管理體制改革有著很大的關系，行政管理體制改革應能合理確定政府的權力邊界，應能不斷提高政府的行政能力和行政績效。因此，成功的行政管理體制改革不僅不會破壞政府的權威，而且還會加強政府的權威，以更好地維護和促進公共利益。當然，這需要政府的行政管理體制改革樹立一個正確的導向，行政管理體制改革不是要使政府無所作為，而是要使政府更好地有所作為。

作者：柏必成單位：中共河南省委黨校公共管理教研部