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摘要：鄉鎮政府作為我國最基層的一個政權，它的管理體制改革是否成功，密切關系到我國新農村建設的發展程度。本文全面查找了鄉鎮政府管理體制存在的問題，并在此基礎上，提出了解決問題的基本思路和方法。

關鍵詞：鄉鎮；行政管理；體制改革

1鄉鎮行政管理體制改革的背景

中國自加入WTO近15年以來，中國經濟不斷的增強使得成為了世界經濟的的重要組成部分之一。相對而言在中國幅員遼闊地區，農村經濟也是中國經濟的重要組成部分之一。鄉鎮政府作為領導農村基層行政管理政權，也需要跟隨社會發展的步伐，面臨和接受新時代的挑戰。2015年，國家統計局統計了中國總人口數約為13.6億人，農村人口數約為6.18億人，占據總人口總數比例的45.23%。相比以前的中國農村近9.2億人口數來說，現在已經有效緩解了區域發展的勢頭。鄉鎮政府承擔著貫徹上級政策、管理鄉鎮農村、溝通城鄉的重要職責。鄉鎮是我國行政體系的最基層一級，是人民政權的基石、改革的前沿、發展的重點、穩定的關鍵。其能否到位、科學管理“三農”，對農村經濟和社會發展起到了積極的推動作用。但是隨著中國加入世貿組織以來，中國的經濟管理模式也逐漸走向國際化軌道，在新時期發展下鄉鎮政府的行政管理方面的問題也逐步的顯露出來。例如：鄉鎮政府的辦事效率低下，無視基層民眾的反應，行政人員的素質普遍低下，家長式的管理模式，對徇私舞弊濫用職權等等，這些問題無疑會影響到鄉鎮政府的組織效率，阻礙了農村經濟發展道路，影響鄉鎮管理工作的有效性和水平，直接關系著一個縣區、一個市的整體發展水平和綜合實力。

2鄉鎮行政管理體制目前存在的主要問題

從整體上看，鄉鎮行政管理體制對我國農村發展做出了重要貢獻，這是肯定的，且不可否認的，但聯系一些與實際相關的工作中，當前鄉鎮管理“缺位”和“錯位”并存。應有的社會管理和公共服務職能沒有完全到位，為“三農”服務能力較弱，降低了鄉鎮行政管理的辦事效率。很難適應市場經濟發展的需要，不僅影響了農村的經濟發展，也在一定程度上損壞了黨和政府的形象。

2.1不明確的職責權限

行政職責與行政職權是相互產生和轉換的，換句話說兩者關系密不可分。如若在鄉鎮政府中實行的支配體制、分設體制、連任體制、獨立體制，長期以往按照這樣的體制運作下去，鄉鎮政府必然存在著許多問題。在《組織法》中已規定了鄉鎮政府職權的權數，但實際中并非如此，而是雙重管理，權責不明。一方面鄉鎮的職權在不斷被削弱，另一方面又擔負著無窮大的責任，是一種典型的責權不對等狀況。其中獸醫站、財政所、水管站、農機站等是人權、財權、業務指導均歸業務部門管理，責任歸鄉鎮政府，有了成績是業務單位的，出了問題就是鄉鎮的責任，使得鄉鎮對這些站所管理無從下手，致使出現了能管的鞭長莫及，想管的又愛莫能助的情況。縣與鄉之間關系形成了一種包含交叉關系，職權被上收，責任卻下壓，計劃生育、綜合治理等實行“一票否決”制，使鄉鎮承擔了與職權不相稱的責任，難以調動和組織各站所開展各項服務，形成了管用脫節的現象。政府直接或間接參與鄉鎮企業的經營管理，既是政府管理者又是企業經營者，這就是所謂的政企不分。有的鄉鎮職能濫用，以權謀私，徇私舞弊，在發生一些重大事故中欺上瞞下。這一切的根源在于上級部門的職能廣泛、設置不合理、不一致權責等。

2.2不合理的組織結構

鄉鎮人民政府的職能部門較多，比如：林業、水務、農科、農機、交通、國土、村建、環保、安監、扶貧、教育、衛生、計生、社保、財政及司法部門。從組織結構看，有許多崗位設置不合理。比如財政監管與財政統計的工作可以分配給副鎮長所管轄的科室來負責，而不是把財政監管與財政統計的指標量化到每一個人的頭上，而形成組織共同平攤承擔的任務，這就很難形成責任制。近年來網絡曝光出事的大部分是以政府的“臨時工”來結案。編外臨時工本身就是一個不合理崗位的設置，使機構人員臃腫，辦事效率低下，辦事程序復雜，對于財政支出更加是雪上加霜。最后，鄉鎮政府超編情況非常嚴重。有網站統計，每個鄉鎮政府都有編外人員。類似于像文化服務中心、勞動服務中心，這些從字面上很籠統的事業單位，在崗位編制時，很多事業單位中根本沒有相對應的工作或者有了工作崗位但沒有實質性的工作內容。目前，鄉鎮政府的普遍做法就是將編內正式人員和編外臨時工一起混入工作崗位，也就是崗位和編制不對應，崗位和人員的不對應。

2.3濫用行政組織職權

鄉鎮政府組織的最高領導者一般都是鄉鎮的鎮長或書記，這些職權都具有鄉鎮政府機構中絕對的權威和權力。鄉鎮政府領導的權力比其他各部門甚至比縣級政府各部門的權力都要大，還有一些專門獨特的財政處決權給予他們主要的權力，當今情況下的領導者在行政指揮上還是會存在很多問題。有些領導利用手中職權為家屬及其親屬爭取機會或提供各種“后門”；有些領導干部在職時已安排好離職或者退休后職務，在某企業中擔任沒有實質工作的崗位；有的領導干部利用職務上的優勢，獲得了內部謀取利益的信息，甚至利用職務上的便利，方便買賣股票或其他證券投資。從而造成國家稅收流失的同時，為腐敗的滋生蔓延提供了溫床。

2.4公共產品供給短缺

公共產品即公共事業消費過程中的產物。如全靠政府部門來提供公共產品的產出會引發很多的問題，造成市場的供求不平衡或壟斷局面。因此，通過市場上的公平競爭能有效地彌補在公共產品供給上的不足或壟斷，來營造一個良好的公共產品供給市場。在農村公共產品上的提供上，鄉鎮政府出現了壟斷形式，長此以往會導致我國農村社會公共產品供給嚴重短缺。例如：社會保障正處于徘徊的局面，社會保障的覆蓋面低，許多農民群眾缺乏社會保障意識，有些企業偷稅漏稅不為農民群眾繳納保障金；存在地域兩極分化，城鎮鄉村貧富差距大，理論上說，社會保障本應公平到社會的每個成員，不應有城鎮鄉村之別，但事實遠非如此，比如社保、鎮保、農保差異很大；社會保障制度和法規不健全，社會保障立法還相對滯后，對于出現的一系列問題也不能通過有效的手段來維護自身合法的利益。還譬如偏遠地區及交通不便的山區教育設施、教師資源、特殊兒童的教育不容樂觀，雖然在農村貧困地區有義務教育階段，部分費用相對減輕，但目前基礎教育費用較高，對于偏遠地區經濟不景氣，全年收入基數低的農民家庭無法接受；農村的骨干教師無法進入國家編制，無法得到國家的補貼，甚至住房上還有一定的困難，導致了師資隊伍難以保證，教育質量下降。有些地方的道路修建后很少維護保養，使得道路質量嚴重下降，導致建養關系不協調，甚至有的地方出現只建不養的現象；無法滿足農村公路養護需求是由于管理資金嚴重缺乏或者偏遠地區交通的不便捷；農村公路大量缺乏管理是由于農村公路養護管理體制不健全，只能由鄉鎮政府或村民組織維護一個簡單的季節性或臨時性保護。

3鄉鎮行政管理體制改革的新思路

3.1健全政府職責體系，轉變政府職能

眾所周知，政府的合法性基于的條件是：一是政府決策必須反映的是多數的意志；二是人民對政治權威的服從。了解政府的合法性，正確對待公共權力的權威，明確其與社會的關系，這勢必有助于鄉鎮政府在現階段所處的社會環境，有利于我國從計劃經濟到控制管理模式，適應市場經濟，適應服務管理模式。由原有全能型管理模式，轉變到針對滿足社會公共需要的公共管理模式，由直接管理轉向間接管理，建立現代公共管理的思維模式和管理模式，在市場經濟中要更好地發揮政府作用，就應該讓政府把自己該做的事情做好，真正解決在某些領域存在的政府錯位、越位和缺位現象，從而最大限度地追求社會公共利益。

3.2深化鄉鎮機構改革，完善行政管理體制

按照黨的第十六次全國代表大會提出了“規范中央和地方的職能和權力，正確處理中央和地方政府之間的關系”的政策，穩步推進大部門的體制改革。需要各個部門大力配合整合問題，提出意見，優化組織結構。實現鄉鎮自治。大力倡導農民成立農民協會和專業協會，從而保障農民的經營自主權，按市場規律調整農業結構，解除對土地使用、農用生產資料、金融服務等不合理管制，徹底實現改革目標完成鄉鎮自治。同時精簡和整合管理部門，使其成為良好環境的部門；鄉鎮人大、紀檢、監察機構按規定設置；整合和強化服務機構“窗口”建設，進一步簡化辦事章程；深化鄉鎮行政體制改革，依法給予工商管理、城市規劃、社會保障等方面的行政權力。

3.3完善行政法規建設，加強行政執法監督

通過精簡行政組織機構，做到真正的優化結構，從嚴治政，執法監督。通過改變行政管理的模式，來加快政府的運轉速度，提高辦事效率，降低行政成本。《憲法》規定，鄉鎮政府是我國最基層的一級政權，但《行政處罰法》等法規卻沒有賦予鄉鎮政府執法資格，鄉鎮在法律規定方面職權殘缺，存在著“責任大、權力小”和“任務多、要素少”的現象。如禁止農用車載客、安全生產、農村環保等，鄉鎮沒有執法管理權，但工作還得干，只有“違法行政”。因此要完善行政法規建設，加強行政執法監督，實行行政事務公開，自覺接受社會監督，增強自身意識，杜絕腐敗現象。避免陷入干部無能、政府無用的信譽危機。

3.4加快職能轉變步伐，促進強化公共服務

作為為廣大農民群眾服務的鄉鎮政府應該是要更加注重政府公共服務形象。首先要建立健全社會保障管理體制，覆蓋到全國廣大人民群眾中去，促進城鄉社會保障體系統籌發展，做到人人平等，沒有城鄉貧富之區別，做到不再區分城市戶口與農業戶口，統一待遇。加強對于企業偷減繳納社會保障的執法力度及處罰度，對于偷稅漏稅的企業列入誠信名單，加強審查力度；其次強化各級政府教育發展和管理職責，對于貧困地區的教學設施設備及教師給予一定補助，城鄉及偏遠地區基本公共教育服務均等化，避免地方差異造成的教育水平落差；對于新農村道路的建設，要以安全第一、質量為本為宗旨，及時給予人力、物力以及財力的大力支持，不必要的或過度的資源浪費造成的維修，并在以后的道路上進行必要的維護工作，提高了道路的使用壽命，有利于農村經濟的發展；限制砍伐數量，減少資源浪費，平衡森林生態系統。合理的開發利用不但有利于人類還有利于森林生態系統的代謝更新，為防止水土流失，引發了大量的泥石流、洪水、土地荒漠化和其他必要的時候，可以歸農為林。

作者:王琍 單位:上海大學社會科學學院

參考文獻：

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