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摘要：省聯社淡出行政管理改革試點已成為農村金融領域今年最為緊迫的重點改革任務之一。但金融控股公司和金融服務公司兩種典型改革模式各有優劣，在防范農村金融風險和實現農村信用社改革目標方面各有側重，而這兩個問題均是省聯社淡出行政管理改革需要考慮的重要問題。當前可按照市場化方式，在省級政府自愿申報改革模式基礎上，由國家有關部門綜合研判確定，實現基層創新與頂層設計有機結合，積極穩妥推進省聯社淡出行政管理改革試點，促進實現農村信用社改革目標。

關鍵詞：省聯社；淡出行政管理；市場化方式；金融控股公司；金融服務公司

受多種因素影響，2003年農村信用社管理體制改革中，我國省級政府普遍建立了省聯社，通過其對農村信用社實施行政管理，這種體制不利于實現農村信用社改革目標。因此，2012年召開的全國金融工作會議強調“省聯社要淡出行政管理，強化服務職能”；《中共中央、國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標》（中發〔2016〕1號）文提出“開展農村信用社省聯社改革試點，逐步淡出行政管理，強化服務職能”；《國務院批轉國家發展改革委關于2016年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》（國發〔2016〕21號）明確將“推進農村信用社省聯社改革”作為農村金融領域今年改革的重點工作之一。這些均說明省聯社淡出行政管理改革試點已成為今年最為緊迫的重點改革任務之一。本文通過分析省聯社實施行政管理的緣由及其不利影響，并結合我國農村金融改革進程，認為目前省聯社淡出行政管理改革試點的條件基本成熟，在比較分析省聯社改制為金融控股公司和金融服務公司模式各自優劣勢的基礎上，提出應按照市場化方式，采取省級政府自愿申報和國家有關部門綜合研判相結合，加快推進省聯社淡出行政管理改革試點，促進實現農村信用社改革目標。

一、省聯社實施行政管理的緣起及不利影響

（一）省聯社對農村信用社實施行政管理

（1）省級政府權責不對稱是實施行政管理的邏輯起點。2003年開始的農村信用社管理體制改革的主要內容，是將農村信用社的管理交由省級政府負責，并由其全面承擔農村信用社金融風險處置責任，中國銀監會履行農村信用社金融監管職能。這種權力配置導致了省級政府履行農村信用社管理職能和承擔其金融風險處置責任的權責不對稱，因為省級政府在全面承擔農村信用社金融風險處置責任的同時，缺乏動態了解農村信用社金融風險信息的手段，而這正是中國銀監會的職責所在，導致省級政府有責無權，形成權責不對稱[1]（藍虹、穆爭社，2016）。

（2）省級政府對省聯社實施行政管理。上述權責不對稱導致省級政府通過建立省聯社作為履行對農村信用社管理職能的平臺，并對其實施行政管理。一是省級政府通過行政管理省聯社，變相授權或默許省聯社對農村信用社實施行政管理，以促進農村信用社合規經營，并動態了解其金融風險，從而獲得與省級政府承擔的農村信用社金融風險處置責任相對稱的權力。二是調動當地金融資源促進實現GDP競爭的優勝一直是省級政府夢寐以求的，但長期苦于對農村信用社沒有行政管理權，只能采取曲線救國等方式。省級政府通過發揮省聯社履行對農村信用社管理職能的平臺作用，推動省聯社按照自己的意愿配置農村信用社金融資源，促進地方經濟發展，是其對省聯社實施行政管理的重要動因。實踐中表現為，省聯社組織協調農村信用社以銀團貸款方式，將資金用于支持地方非農產業發展。實施行政管理的具體表現：省級政府通過提名和要求等額選聘方式，使省聯社社員大會、理事會成為選聘其主要高級管理人員的法律工具，以實現行政任命省聯社的主要高級管理人員。

（3）省聯社對農村信用社實施行政管理。一是省級政府為了督促省聯社認真履行對農村信用社的管理職責，降低自己承擔的農村信用社金融風險處置責任，會對省聯社提出關于農村信用社資產規模、資產質量、盈利水平等考核要求。面對考核壓力，省聯社自然要加強對農村信用社的行政管理，以督促其更好完成省級政府考核任務，維護自身利益。二是當地銀監部門與省聯社是監管與被監管關系，往往導致省聯社難以及時快速、順暢地從當地銀監部門獲得農村信用社金融風險信息。更需注意的是，當地銀監部門擁有對農村信用社的金融監管權，卻不需要承擔其金融風險處置責任，處于有權無責的權責不對稱狀態，缺乏監管動力，影響金融監管信息質量，即使省聯社與當地銀監部門溝通順暢，獲得的農村信用社金融風險信息也可能因為質量影響而難以滿足其履職需求。因此，在當地銀監部門對農村信用社實施金融監管的同時，省聯社也會對農村信用社實施行政管理，以獲得農村信用社真實、準確的金融風險信息，雖然名不正、言不順，但省聯社依然會努力為之，而且動力更強、程度更深、范圍更廣。實施行政管理的具體表現：一是省聯社擁有農村信用社主要高級管理人員提名權，并要求其社員代表大會、理事會、監事會按照等額方式完成法律意義上的選聘，實際上行政任命農村信用社主要高級管理人員。二是以名義上實行備案制而實質上為審批制的方式直接干預農村信用社具體經營活動或征調其金融資源。

（4）實施行政管理具有一定的微觀基礎。改革初期，農村信用社普遍經營管理水平低下，自我管理能力嚴重不足，潛在金融風險較高。如果省級政府不通過省聯社對農村信用社實施行政管理，將不利于農村信用社穩健經營，可能引發區域性金融風險，承擔巨大的農村信用社金融風險處置責任。

（二）省聯社實施行政管理的不利影響

（1）構建了缺乏產權基礎的權責對稱機制。一是省聯社是農村信用社入股組建、為其提供公共金融服務的地方性金融機構，省級政府并不是省聯社的股東，應對省聯社實施依法管理，但事實上省級政府卻像絕對控股股東一樣決定省聯社主要高級管理人員，將省聯社作為實現其利益目標的工具，構建權責對稱機制，這是缺乏產權基礎的，違背了法人治理基本規則。二是農村信用社是省聯社的股東，應作為“主人”憑借股權選聘、決定作為“仆人”的省聯社主要高級管理人員，但實踐卻相反，形成了“仆人管主人”的倒型法人治理格局[2]（穆爭社，2011）。

（2）農村信用社實質上淪落為省聯社分支機構。農村信用社是由轄內農民、工商戶和其他經濟組織入股組建的社區性銀行業金融機構，應是真正意義上的獨立法人。但事實上，省聯社行政任命著農村信用社主要高級管理人員，并干預其具體經營活動，從而使農村信用社實際上淪落為省聯社的分支機構。

（3）不利于實現農村信用社改革目標。農村金融需求的主體是農民、工商戶、涉農小微企業等，資金需求額度小、時間緊迫性高、抵押品嚴重缺失。農村金融需求的特點決定了農村信用社要下沉經營服務重心，貼近農民、扎根農村開展涉農金融服務，而且經營自主性要強、決策鏈條要短、決策速度要快。農村信用社事實上成為省聯社分支機構，一方面容易導致經營服務重心上移，主要表現為省聯社組織協調農村信用社發放銀團貸款等，導致農村信用社經營服務重心上移至大型企業等，滿足地方經濟發展的資金需求，更好實現省級政府的利益訴求；另一方面農村信用社喪失了貼近農民、扎根農村的優勢，導致缺乏創新農村金融產品的積極性和能力，難以更好滿足農村金融服務需求，不利于實現農村信用社改革目標。

二、省聯社淡出行政管理改革試點的條件基本成熟

通過分析省聯社體制所涉及的省級政府、省聯社、農村信用社等主體目前的狀況，筆者認為，省聯社淡出行政管理改革試點的條件已經基本成熟

（一）省級政府已具備退出行政管理的條件

2015年5月1日，我國存款保險制度正式實施，全國農村信用社已被納入存款保險范圍，今后其金融風險處置責任將由存款保險機構全面承擔，省級政府承擔的農村信用社金融風險處置責任將不復存在，對省聯社實施行政管理的原動力消失了。

（二）省聯社具有提供公共金融服務的核心競爭力

省聯社自成立以來，一直致力于為轄內農村信用社提供公共金融服務，在促進其改革發展的同時，也形成了自己獨特的比較優勢和核心競爭力，加快省聯社淡出行政管理改革將更有利于省聯社發揮比較優勢，實現發展壯大。同時，由于文前分析的原因，社會上長期詬病省聯社對農村信用社實施行政管理，無形中也給其施加了巨大壓力；省聯社一身多能，導致行為目標沖突。這些都給省聯社深化改革提供了強大動力。

（三）農村信用社可持續發展和自我管理能力顯著增強

經過十多年的改革發展，農村信用社的區域性、系統性金融風險基本化解、資產質量明顯改善、可持續發展能力顯著增強。農村信用社改制為農村商業銀行步伐加快，個別省份農村信用社已全部改制為農村商業銀行，個別農村商業銀行已準備公開上市，說明目前農村信用社法人治理明顯改善，自我管理能力顯著增強。因此，與2003年改革初期相比，鼓勵、支持農村信用社增強縣域法人地位，不僅不會形成新的金融風險隱患，而且有助于其貼近農民、扎根農村，自主、靈活、有效地開展農村金融服務，更好實現農村信用社改革目標。（四）地方金融管理體制改革催生為地方中小金融機構提供公共金融服務的旺盛需求目前，我國中央和地方分層的金融管理體制正在逐步建立，省級政府主要負責管理轄內地方中小金融機構，如小額貸款公司、融資性擔保公司、農村資金互助社等，這些機構規模小、實力弱、規范性差，急需完善支付結算、系統建設、網絡規劃等發展所需的公共金融服務。省聯社在為農村信用社提供公共金融服務的同時，可充分發揮比較優勢，為地方其他中小金融機構提供優質高效的公共金融服務，以實現互利共贏。

三、省聯社兩種改革模式的優劣勢比較分析

目前，省聯社淡出行政管理有兩種典型改革模式，分別是金融控股公司模式和金融服務公司模式。

（一）金融控股公司模式的優劣勢分析

（1）金融控股公司模式運行機制。金融控股公司模式是指省聯社通過注資控股農村信用社，憑借控股股東身份，全面參與農村信用社社員代表大會、理事會、監事會，實現對其主要高級管理人員的選聘和經營活動的管控。因此，按照文前分析的邏輯，省聯社注資控股農村信用社的資金應由省級政府予以籌集，形成省級政府直接或變相注資入股省聯社、省聯社再以省級政府的注資入股資金控股農村信用社，解決省級政府對省聯社、省聯社對農村信用社實施行政管理產權基礎缺失問題。

（2）金融控股公司模式的優勢。金融控股公司模式的最大優勢是建立了省級政府與省聯社、省聯社與農村信用社之間自上而下的股權紐帶，將名不正、言不順的期間行政管理關系轉變為以股權為紐帶的法人內部治理關系，將會使省級政府與省聯社、省聯社與農村信用社之間借助控股股權實施更為嚴格的管控，由此帶來以下好處：一是省聯社可借助控股股東權力實施對農村信用社的管控，調動優質農村信用社的資源幫扶資產質量較差的農村信用社化解金融風險，以維護農村金融穩定，特別是在當前經濟下行壓力大，部分農村信用社不良貸款比例上升、農村金融穩定形勢有所惡化的情況下更是如此。這類問題在農村信用社不良貸款反彈程度較大、經營虧損較為嚴重的地區更是如此[3]（唐忠民，2013）。二是目前，縣級地方政府具有強烈動機調用轄內農村信用社金融資源，以獲得GDP競爭優勢。農村信用社可借助其是金融控股公司的子公司，具體信貸投放活動需要報請總公司批準為由，抗拒縣級地方政府隨意調動其金融資源、干預其具體經營活動，以維護其經營自主權獨立性，防止釀成新的金融風險。

（3）金融控股公司模式的劣勢。在金融控股公司模式下，農村信用社雖然名義上仍然保持著獨立縣域法人地位，但實質上其縣域法人地位獨立性喪失將會更為嚴重。因為與實施行政管理相比，控股股權關系已經成為省級政府對省聯社、省聯社對農村信用社實施嚴格管控的遮羞布，管控程度必將加劇，農村信用社成為省聯社分支機構的色彩將會更加鮮明，必然會出現農村信用社經營服務重心上移，難以貼近農民、扎根農村，創新農村金融產品積極性和能力不足等問題，不利于實現農村信用社改革目標。

（二)金融服務公司模式的優劣勢分析

（1）金融服務公司模式運行機制。省聯社改制為金融服務公司，主要任務是向轄內包括農村信用社在內的地方中小金融機構提供公共金融服務。金融服務公司可采取集團化方式運營，包括設立科技支撐、產品研發、咨詢營銷、人員培訓等分公司。金融服務公司應采取自下而上入股的方式設立。考慮到目前省聯社已經是轄內農村信用社注資入股組建的地方性金融機構，可進一步吸收地方其他中小金融機構增資入股，將省聯社改制為金融服務公司。

（2）金融服務公司模式的優勢。一是實現了農村信用社、省聯社、省級政府、中央政府多方互利共贏。經過多年的發展，省聯社已經具備為地方中小金融機構提供優質高效公共金融服務的能力和經驗，形成了此方面的比較優勢和核心競爭力。省聯社改制為金融服務公司將會使省聯社借助比較優勢實現發展壯大。金融服務公司作為專業公司向地方中小金融機構提供公共金融服務，具有規模經濟色彩更為明顯、實力更加強大的優勢，能夠使地方中小金融機構享受更多成本低廉、優質高效的公共金融服務，實現更好更快發展，這也為當地供給了更加充沛的金融資源，更好實現了省級政府借助金融資源促進當地經濟發展的目標。同時，也會促進農村信用社更好發展、改善農村金融服務，實現中央政府金融助推“三農”發展的目標。二是更有利于強化省聯社服務職能。地方中小金融機構可發揮股東作用，推動省聯社改制的金融服務公司將經營方向定位于為地方中小金融機構提供優質高效的公共金融服務。地方中小金融機構與金融服務公司是平等的市場主體關系，可按照市場化原則與其開展業務關系，發揮市場的優勝劣汰功能，激勵金融服務公司提供更加優質高效的公共金融服務。三是更有利于實現農村信用社改革目標。金融服務公司與農村信用社是平等的市場主體關系。首先確保了農村信用社縣域法人地位長期真正穩定，更有利于農村信用社貼近農民、扎根農村開展農村金融服務。其次更有利于發揮市場的優勝劣汰作用，激勵金融服務公司貼近“三農”需要，創新豐富多樣的農村金融產品，促進更好實現農村信用社改革目標。

（3）金融服務公司模式的劣勢。一是金融服務公司與農村信用社之間是平等的市場主體關系。省聯社對農村信用社失去了強制約束力，農村信用社的自主經營、自我發展權力明顯增大，由此可能會導致農村信用社出現無序發展，造成新的金融風險隱患。二是目前，縣級政府調用農村信用社金融資源促進實現GDP競爭優勝的動機十分強烈。省聯社改制為金融服務公司后，農村信用社縣域法人地位獨立性明顯增強，可能使其喪失了借助省聯社權威阻斷縣級政府干預其金融資源配置、經營活動自主權的屏障。三是省聯社改制為金融服務公司后，一旦個別農村信用社出現金融風險，省聯社已難以發揮對高風險農村信用社救助的組織領導作用，在目前農村信用社抵抗金融風險能力仍然較弱的情況下，可能會不利于防范農村金融風險。

四、按照市場化方式推進省聯社淡出行政管理改革試點

按照文前分析，省聯社淡出行政管理改革試點的金融控股公司模式和金融服務公司模式各有優劣。總體看，金融控股公司模式有利于維護農村金融穩定，不利于促進實現農村信用社改革目標，更適合農村信用社改革發展基礎較差的地區；而金融服務公司的優劣勢卻正好與之相反，更適合農村信用社自我管理能力較強的地區。但維護農村金融穩定和促進實現農村信用社改革目標都是當前省聯社淡出行政管理改革需要考慮的重要問題。因此，可按照市場化方式，堅持自愿申報、有效防范農村金融風險、有利于實現農村信用社改革目標的原則，積極推動省聯社淡出行政管理改革試點。強調按照市場化方式推進省聯社淡出行政管理改革，一是全國各地區農村信用社發展差異大，改革條件、基礎、環境不同，改革不宜“一刀切”。二是當前我國經濟下行壓力大，農村信用社資產質量有所反彈，抵抗金融風險的能力有所弱化，需要更加注重防范農村金融風險。三是省聯社淡出行政管理改革是農村信用社改革的重要組成部分，應服從和服務于實現農村信用社改革目標。具體操作層面，可在各省級政府自愿申報改革模式的基礎上，由國家有關部門綜合研判各地農村信用社改革發展、農村金融風險狀況，從有利于推動實現農村信用社改革目標出發，確定合適的改革模式，充分實現基層創新與頂層設計有機結合，確保省聯社淡出行政管理改革試點積極穩妥有序推進，促進實現農村信用社改革目標。

作者:藍虹 穆爭社 單位:中國人民大學 中國人民銀行

參考文獻：

[1]藍虹，穆爭社.論省聯社淡出行政管理的改革方向[J].中央財經大學學報，2012，（7）：46-51.

[2]穆爭社.農村信用社法人治理與管理體制改革研究[M].北京：中國金融出版社，2011.

[3]唐忠民.農村信用社省級聯社發展模式研究[J].吉林金融研究，2013，（11）：4-10.