導(dǎo)語：城管行政處罰公正公開研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展把對(duì)城市管理的更高要求提上了日程。城管監(jiān)察部門作為受委托行使職權(quán)的行政執(zhí)法主體，作為城市管理工作的主力軍，面對(duì)處于較為弱勢(shì)的基層群眾，如何在管理好城市，做好本職工作的同時(shí)，又贏得獎(jiǎng)杯和群眾口碑，貫徹依法治國(guó)、文明執(zhí)法、服務(wù)管理就成了近年來討論較多的話題。根據(jù)我國(guó)的法律體系和有關(guān)法律規(guī)定，行政法及行政訴訟法是城管監(jiān)察部門執(zhí)法權(quán)限的主要依據(jù)。伴隨著我國(guó)加入WTO后，政府職能轉(zhuǎn)型，相關(guān)法律法規(guī)與國(guó)際化接軌，在城管監(jiān)察部門的職能權(quán)限內(nèi)，其所做出的主要行政行為——行政處罰，是否遵循行政處罰的公開與公正原則對(duì)于城管監(jiān)察部門來說就具有了更大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)樗鼘?duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)限作出了更為細(xì)致明確的規(guī)定，也對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法提出了更高的要求。本文就是在這種形勢(shì)下，試圖從城管行政處罰公開、公正原則的基本要求，當(dāng)前在執(zhí)行城管行政處罰公開、公正原則中存在的主要問題，通過對(duì)影響城管行政處罰公正、公開原則中存在的主要問題，通過對(duì)影響城管行政處罰公正、公開原則執(zhí)行的原因的分析，進(jìn)而提出對(duì)保障城管行政處罰堅(jiān)持公開、公正原則的建議這四個(gè)方面來深刻探討城管行政處罰公正與公開原則。希望有助于規(guī)范城管監(jiān)察隊(duì)伍的執(zhí)法行為。

關(guān)鍵詞：行政處罰公開公正

城管行政處罰是城管行政執(zhí)法部門依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)或者相關(guān)行政主管部門的委托，對(duì)違反城市管理法律、法規(guī)及規(guī)章的公民、法人或者其他組織依法予以制裁的行為。隨著體制改革的不斷深人及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，在依法行政的過程中，城管行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)被賦予了大量的行政處罰權(quán)，如果這些行政處罰權(quán)不能得到公正、公開的行使，不僅影響城管行政執(zhí)法部門及城市政府的依法行政形象，而且嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人的合法權(quán)益，損害法律的尊嚴(yán)。

一、城管行政處罰公正、公開原則的基本要求

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第四條第一款規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。”將公正、公開原則寫人法律，作為實(shí)施行政處罰必須遵循的重要原則，有利于實(shí)現(xiàn)法律所追求的公正、公平，有利于增強(qiáng)行政處罰的透明度，有利于加強(qiáng)人民群眾對(duì)行政處罰約有效監(jiān)督，有利于強(qiáng)化行政執(zhí)法人員的責(zé)任心。

（一）城管行政處罰公正原則的基本要求

公正，要求城管行政執(zhí)法部門在實(shí)施行政處罰時(shí)必須以事實(shí)為依據(jù)，對(duì)被處罰的公民、法人或其他組織按照法律法規(guī)的要求使用同一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?shù)倪`反城市管理法律、法規(guī)的行為，不論違法當(dāng)事人的地位、權(quán)勢(shì)、關(guān)系如何，應(yīng)一視同仁地予以處罰。公正原則是依法行政在行政處罰中的一個(gè)重要體現(xiàn)，其具體表現(xiàn)在：第一，行政處罰必須過罰相當(dāng)、即行政處罰的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)，第二，行政處罰必須合法合理，即行政處罰必須以法律為準(zhǔn)繩，做到處罰法定。同時(shí)，在行使自由裁量權(quán)時(shí)，要合情合理，不偏不倚。第三，行政處罰必須堅(jiān)持回避制度，即實(shí)施城管行政處罰時(shí)，案件調(diào)查人員、聽證主持人員及案件審批人員與當(dāng)事人或案件有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。堅(jiān)持回避制度，目的是防止實(shí)施行政處罰時(shí)徊私舞弊或者發(fā)生偏見。相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)回避而未回避，不僅顯失公正，而且構(gòu)成程序違法。第四，行政處罰必須聽取當(dāng)事人陳述意見。在對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰決定時(shí)，城管行政執(zhí)法部門必須事先聽取當(dāng)事人的陳述意見。《行政處罰法》第四十一條規(guī)定，“拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰不能成立”。

（二）城管行政處罰公開原則的基本要求

公開，是指城管行政執(zhí)法部門對(duì)有關(guān)城管行政處罰的法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定、執(zhí)法人員身份、主要違法事實(shí)、處罰決定等與處罰有關(guān)的情況，除可能危害公共利益或者損害他人或其他組織的合法權(quán)益并由法律、法規(guī)特別規(guī)定的以外，邵應(yīng)該向當(dāng)事人公開。公開是法的本質(zhì)屬性，法所具有的告知、指引、評(píng)價(jià)、教育和強(qiáng)制等作用，其前提條件是公開。堅(jiān)持公開原則的基本要求是：第一，依據(jù)公開，《行政處罰法》第四條第三款規(guī)定：“對(duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。”凡是要人們遵守的，首先要事先公布。公布要做到及時(shí)、完整，公布的內(nèi)容既包括法律法規(guī)的規(guī)范文件，也包括其附件。第二，身份公開。實(shí)施行政處罰，必須公開執(zhí)法人員的身份，第三，處罰公開。城管行政執(zhí)法部門在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。對(duì)符合法定條件的行政處罰案件還必須公開舉行聽證，讓當(dāng)事人能充分行使陳述和申辯的權(quán)利，以防止違法、不當(dāng)?shù)男姓幜P侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益。處罰公開包括處罰程序公開、處罰文書公開、處罰結(jié)果公開等。

二、當(dāng)前在執(zhí)行城管行政處罰公正、公開原則中存在的主要問題

公正、公開原則是依法治國(guó)、依法行政的主要內(nèi)容之一，是城管行政執(zhí)法必須堅(jiān)持的重要原則。當(dāng)前，在不斷推進(jìn)依法治國(guó)、依法行政的進(jìn)程中，各地城管行政執(zhí)法部門依法行政意識(shí)日益增強(qiáng)，城管行政處罰日趨規(guī)范。但不可否認(rèn)，目前城管行政處罰在遵循公正、公開原則方面，仍存在不少函待解決的問題。

（一）重實(shí)體輕程序

城管行政處罰在程序上的公證與否，直接影響行政處罰的內(nèi)容是否有效和成立。須知，程序是公正的前提。然而，由于受傳統(tǒng)的重實(shí)體、輕程序觀念的影響，一些城管行政執(zhí)法部門認(rèn)為行政處罰只要事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，達(dá)到了處罰目的就行了，程序上的不足對(duì)行政處罰的效力沒有影響，因而在實(shí)施城管行政處罰時(shí)違反法定程序，如先執(zhí)行后裁決，或作出行政處罰決定前不履行告知程序等。有些地方在行政處罰中雖然依照程序作出處罰決定，但由于執(zhí)法人員自身素質(zhì)制約，對(duì)程序的適用往往流于形式，不夠嚴(yán)謹(jǐn)，如濫用口頭傳喚、單人調(diào)查取證等。

（二）重合法輕合理

行政處罰公正、公開原則是行政處罰合理、合法的內(nèi)在統(tǒng)一，2004年3月國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，將“合法行政”、“合理行政”作為依法行政兩條最基本的要求。這就是說，行政處罰既合法又合理是依法行政的基本內(nèi)容，二者不可偏廢。要實(shí)現(xiàn)行政處罰公正，就必須在實(shí)施行政處罰的過程中，做到既合法又合理。但在目前的城管行政處罰實(shí)踐中，重合法輕合理的傾向相當(dāng)普遍。部分城管執(zhí)法人員在案件調(diào)查和作出行政處罰決定時(shí)，重定性輕情節(jié)，只看與定性直接關(guān)聯(lián)的違法事實(shí)的基本證據(jù)，卻不考慮與量罰密切相關(guān)的情節(jié)、責(zé)任、前因后果等相關(guān)因素。如在處罰占道亂擺賣時(shí)，只考慮自道行為違法，不考慮占道面積的大小，對(duì)數(shù)名違法當(dāng)事人“一視同仁”地處以同樣數(shù)額的罰款。另外，在查處違法行為過程中，執(zhí)法人員常常受到來自方方面面的非法律性因素的影響，導(dǎo)致辦案不合理、不公正。

（三）濫用自由裁量權(quán)，隨意處罰

自由裁量權(quán)是指行政執(zhí)法主體在法律所允許的范圍內(nèi)，基于法律的目的，根據(jù)具體情況和意志，自行判斷和選擇自己認(rèn)為正確的行為的權(quán)力。自由裁量是相對(duì)輯束裁量而言。竭束裁量是指在實(shí)施行政處罰時(shí)，必須嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行，沒有任何選擇的自由。但是，城管行政處罰量大面廣，擁有極大的自由裁量空間。自由裁量權(quán)是城管行政處罰的重要組成部分，但也是城管行政處罰的一柄雙刃劍。運(yùn)用得當(dāng)，有利于實(shí)現(xiàn)公正和效率，反之，便會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用、越權(quán)執(zhí)法、侵犯當(dāng)事人的合法權(quán)益并嚴(yán)重?fù)p害法律的尊嚴(yán)。因此，在行使城管行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮法律所規(guī)定的應(yīng)當(dāng)考慮的各方面因素，最大限度地尊重當(dāng)事人的權(quán)益，公平合理，不帶任何偏見，對(duì)當(dāng)事人平等地適用法律，遵循過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，

三、影響城管行政處罰公正、公開原則執(zhí)行的原因分析

（一）法律規(guī)范滯后

我國(guó)現(xiàn)行的涉及城市管理的法律法規(guī)雖然較多，但不系統(tǒng)，散見于其他的法律法規(guī)之申，許多法律法規(guī)條文又似是而非，可操作性不強(qiáng)，甚至相互矛盾，法律規(guī)范內(nèi)部的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性、配套性不能滿足行政執(zhí)法的具體性和可操作性要求，導(dǎo)致城管行政處罰缺乏完善、準(zhǔn)確的處罰依據(jù)。面對(duì)這一難點(diǎn)，城管執(zhí)法隊(duì)員處于被動(dòng)境地。對(duì)于明顯處于管理權(quán)限范圍內(nèi)的違法、違規(guī)事項(xiàng)，如對(duì)其進(jìn)行管理，尤缺乏對(duì)應(yīng)的處罰依據(jù)；如不對(duì)其進(jìn)行管理，則又是行政不作為的傾向。特別是同一行為同時(shí)違反兩個(gè)法律，涉及到數(shù)種不同的處罰時(shí)，究竟適用何種法律、何種處罰，城管執(zhí)法人員很難把握，難以取舍和決斷。

二）城管體制不順

城管行政執(zhí)法隊(duì)伍目前仍處于較混亂的狀況，雖然有些城市設(shè)立城管行政執(zhí)法局或者同時(shí)設(shè)城管局，相對(duì)集中部分行政處罰權(quán)，但大多數(shù)城市還是城市建設(shè)管理監(jiān)察支（大）隊(duì)，且不是執(zhí)法主體，而是受委托執(zhí)法的事業(yè)單位，在人員、經(jīng)費(fèi)上沒有足夠的保障，執(zhí)法力度較弱，有的地方的城管行政執(zhí)法甚至是自籌經(jīng)費(fèi)。執(zhí)法權(quán)利被束縛后，尤其需要較為完善的配套措施，如從物質(zhì)上等方面大力配合。城管隊(duì)伍做為較為年輕的新生隊(duì)伍，缺乏相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)管理體制，自成一家，缺乏透明監(jiān)督。當(dāng)它所管理的事項(xiàng)需要其他部門的配合時(shí)，卻又顯得蒼白無力。這種狀況直接導(dǎo)致處罰彈性大，處罰結(jié)果不穩(wěn)定，也造成了行政處罰的困難越來越大、糾紛愈益增多，不時(shí)引發(fā)暴力抗法事件。

（三）長(zhǎng)官意志制衡

在城管行政處罰過程中，一些部門領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以及其他外部力量對(duì)城管行政處罰進(jìn)行過多干擾，導(dǎo)致城管行政處罰申"長(zhǎng)官意志"盛行，直接影響行政處罰的公正、公開。出項(xiàng)這一問題的原因有很多，其中很重要的一點(diǎn)就是城管隊(duì)伍缺乏較為獨(dú)立的機(jī)制。廣大執(zhí)法隊(duì)員在基層與市民群眾進(jìn)行有理有據(jù)的工作，但是這并不能抵擋領(lǐng)導(dǎo)愛于情面所說的話，處于經(jīng)費(fèi)及其他方面的原因，一些行政處罰往往是有出無行，長(zhǎng)此下去，嚴(yán)重削弱了行政執(zhí)法力度，影響行政執(zhí)法形象。

（四）其他原因

隨著法制進(jìn)程的不斷加快，公民的法律意識(shí)提高很快，公民學(xué)會(huì)用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。這對(duì)行政執(zhí)法部門及執(zhí)法人員提出了更高的要求。現(xiàn)在很多城管執(zhí)法隊(duì)伍提出了“文明執(zhí)法”的口號(hào)，但是當(dāng)你面對(duì)群眾以“侵犯權(quán)益”的表面理由進(jìn)行維權(quán)，當(dāng)你面對(duì)無理群眾的圍攻謾罵，當(dāng)你面對(duì)英雄主義意識(shí)強(qiáng)烈出頭的圍觀群眾聲聲討伐時(shí)，如何文明執(zhí)法就成了一大難題。一時(shí)的退讓可能導(dǎo)致今后重復(fù)出現(xiàn)類似的問題，從而成為領(lǐng)導(dǎo)念念不忘、群眾口口相傳、隊(duì)員人人頭疼的“刺頭”。此時(shí)，處于基層的一線執(zhí)法隊(duì)伍似乎應(yīng)針對(duì)情況進(jìn)行行政處罰，來更好的體現(xiàn)行政處罰的公開與公正原則，而不是一味的姑息遷就。

全心全意為人民服務(wù)是我們光的一貫宗旨，但當(dāng)前不少地方的城管行政執(zhí)法部門存在著“官貴民賤”思想，拜金主義盛行，往往通過實(shí)施行政處罰謀求部門利益、地方利益和個(gè)人利益，妨礙公正、公開原則的執(zhí)行。同時(shí)，城管執(zhí)法人員素質(zhì)低下，也是導(dǎo)致城管行政處罰有失公正、公開的重要原因。

四、對(duì)保障城管行政處罰堅(jiān)持公正、公開原則的建議

保障城管行政處罰堅(jiān)持公正、公開原則，要加大普法教育的力度，增強(qiáng)公民和組織的法律意識(shí)、城市意識(shí)和自我維權(quán)意識(shí)。但更重要的是，要改革體制，加強(qiáng)立法，以一定的措施、制度來強(qiáng)化制約和監(jiān)督城管行政處罰權(quán)的公正、公開行使，

（一）加大城管行政執(zhí)法體制的改革力度

加快城市管理領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)的步伐，建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的城管行政執(zhí)法體制，建議成立國(guó)家城市管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，相對(duì)集申城市管理領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，明確職能范圍和工作任務(wù)，筆者認(rèn)為，這是提高城管行政處罰效率和水平，規(guī)范城管行政處罰行為，強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)城管行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一化、規(guī)范化、科學(xué)化，促進(jìn)城管行政執(zhí)法程序化、法定化，優(yōu)化城管執(zhí)法社會(huì)環(huán)境，建立健全城管行政執(zhí)法主體資格制度，保障城管行政處罰權(quán)公正、公開行使的必由之路，

（二）加快城管行政執(zhí)法領(lǐng)域的立法步伐

如前所述，城管行政處罰難以做到公正、公開的原因之一一是法律規(guī)范滯后，因此，強(qiáng)化城管行政執(zhí)法，促進(jìn)城管行政處罰權(quán)公正、公開行使，建立健全城管法律法規(guī)至關(guān)重要。相對(duì)集中行政處罰權(quán)是大勢(shì)所趨，也符合我國(guó)改革行政執(zhí)法體制的客觀需要，所以，必須從相對(duì)集中城市管理領(lǐng)域行政處罰權(quán)的角度出發(fā)，制定、頒布《中華人民共和國(guó)城市管理法》及其系列法規(guī)、規(guī)章，將散見于其他法律法規(guī)中的內(nèi)容綜合起來，使其系統(tǒng)化、科學(xué)化、法律法規(guī)依據(jù)惟一化;在規(guī)定自由裁量權(quán)時(shí)，盡可能縮小自由裁量的幅度;要嚴(yán)格規(guī)定城管行政處罰程序，通過嚴(yán)格的程序遏制行政處罰顯失公正、公開等不合法、不合理現(xiàn)象。

（三）強(qiáng)化城管行政執(zhí)法隊(duì)伍的自身建設(shè)

再完善的法律都是由人來執(zhí)行的。如果沒有一支高素質(zhì)的城管行政執(zhí)法隊(duì)伍，就很難形成合法、公正、公開辦案的局面，城管行政處罰的公正、公開原則就會(huì)大打折扣。因此，建設(shè)一支紀(jì)律嚴(yán)明、公正無私、政治堅(jiān)定的城管行政執(zhí)法隊(duì)伍，是實(shí)現(xiàn)城管行政姓罰公正、公開的首要因素。城管行政執(zhí)法部門應(yīng)堅(jiān)持經(jīng)常性地組織廣大城管執(zhí)法人員學(xué)習(xí)政治埋論和政策法規(guī)，強(qiáng)化城管執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，促進(jìn)城管執(zhí)法人員養(yǎng)成良好的職業(yè)道德，培養(yǎng)城管執(zhí)法人員的分析能力和邏輯思維能力，不斷提高城管執(zhí)法人員的管理水平、執(zhí)法水平和執(zhí)法效率，從而真正實(shí)現(xiàn)城管行政處罰的公正、公開。

（四）建立完善城管行政處罰的監(jiān)督機(jī)制

法諺說：權(quán)利的賦予是為了更好的行使權(quán)力。如何較好的行使權(quán)利是擺在每一個(gè)享有權(quán)力的機(jī)關(guān)和個(gè)人面前貫徹始終的問題。按照馬克思辯證唯物主義原理，其同樣要從內(nèi)外兩方面來保證。從外部來說就是建立完善城管行政處罰的監(jiān)督機(jī)制，以促進(jìn)城管執(zhí)法隊(duì)伍行使手中的行政權(quán)利。監(jiān)督的途徑和手段有很多，無論是從理論還是從現(xiàn)實(shí)來說，要完善城管部門的內(nèi)部管理機(jī)制，建立健全各種制約機(jī)制。如許昌市城市管理局制定的“3+1”百分考核機(jī)制、內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制、獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制、“三線”規(guī)定等一系列制度，都無異于是在這一方面有益的嘗試。同時(shí)，完善人大、政協(xié)、社會(huì)輿論等外部監(jiān)督機(jī)制，既歡迎上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、同級(jí)其他部門的批評(píng)建議，也歡迎廣大市民群眾火眼金睛的監(jiān)督舉報(bào)，將城管行政處罰至于廣大群眾的監(jiān)督之下。

（五）為城管行政執(zhí)法部門提供充裕的后勤保障

確保城管行政處罰的公正、公開，迫切需要充裕的后勤保障。目前，不少城市的城管執(zhí)法隊(duì)伍缺乏必要的執(zhí)法裝備，城管執(zhí)法人員的收入水平、福利待遇與政府其他部門比較，差距在不斷拉大，城管行政執(zhí)法部門為了解決執(zhí)法裝備開支、業(yè)務(wù)開支，提高執(zhí)法人員的福利待遇，就只能在“罰”字上做文章。這樣，造成了行政處罰的惡性循環(huán)，更談不上處罰的公正、公開。因此，各級(jí)政府應(yīng)該從法制的高度來落實(shí)城管行政執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)問題，加快城管行政執(zhí)法部門的信息化、科技化步伐，不斷提高城管執(zhí)法人員的工資福利待遇，解除其后顧之憂。同時(shí)，要使執(zhí)法后勤保障措施法律化、制度化，嚴(yán)禁以任何形式向城管行政執(zhí)法部門下達(dá)罰款指標(biāo)。

參考資料

1、《行政發(fā)與行政訴訟法》：中國(guó)人民大學(xué)出版社（1999年版）

2、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》：1996年3月17日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過1996年3月17日中華人民共和國(guó)主席令第六十三號(hào)公布1996年10月1日起施行

3、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》：1989年4月4日中華人民共和國(guó)第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過，自1990年10月1日起施行

4、《中華人民共和國(guó)行政許可法》：2003年8月27日中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過，自2004年7月1日起施行

5、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》：2004年3月16日國(guó)務(wù)院第43次常務(wù)會(huì)議審議通過