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2007年建立的中央財政預算穩定調節基金，在當前的財政體制下，對穩定中央預算，規范超收收入管理，會起到一定的作用，但連續大幅超收并非財政運行的常態，要從根本上解決財政超收問題，必須進一步改進和完善預算管理。

一、當前建立中央預算穩定調節基金是必要的

在經濟持續快速增長的基礎上，近年來全國財政收入增加較多，增速較快。2000－2006年，全國財政收入年均增長19.7％，其中，2006年達3.94萬億元，比上年增收7723.9億元，同比增長24.4％（決算數字）。2007年上半年，全國財政收入繼續保持較快增長，總額突破2.6萬億元，同比增長30.6％。由于近幾年全國財政收入遠遠超過了預算，造成財政超收[1]較多。從2000-2006年的情況看，超收幅度[2]在5％-11％左右，超收額在1000－3000億元左右。其中，從2003年到2006年，中央財政年均超收2000多億元（未扣除出口退稅歷史陳欠），并呈上升態勢。

資料來源：歷年預決算報告

財政超收是經濟形勢好的反映，本是件好事，也是過去多年追求的一個目標，但任何事物的發展變化都有個“度”，超過“度”的范圍就另當別論了。大量超收的存在不僅影響當年預算平衡和沖擊預算執行，超收資金使用和管理方面的問題也比較突出。特別是，與國際上普遍實行的“審批制”不同，目前我國對超收資金的使用和分配實行的是“通報制”和“報告制”[3]，超收資金分配和使用中存在相當的行政自由裁量空間，超收容易直接轉化為超支，既影響了預算執行的嚴肅性，也使這部分資金實際上游離于預算審查監督之外。從前幾年超收收入的使用情況看，每年上千億元的超收資金基本上全部用于追加支出，缺少人大的預算審批和監督機制，也在客觀上形成了對預算執行中追加支出的預期，強化了部門依賴年底超收解決問題的意識，扭曲了預算的功能。這些問題引起了有關方面的普遍關注和頗多議論，也成為每年全國和地方“兩會”的熱點話題之一，許多全國人大代表和專家學者要求加強超收收入監督管理的呼聲很高。

在這樣的背景下，建立中央預算穩定調節基金是可行的，至少可以在更成熟、更完善的預算體制和機制形成之前，在一定程度上為部分解決超收問題提供一個通道。由于可以調用該項基金來填補未來可能出現的收入缺口，因而在編制收入預算時，可以減少顧慮，適當提高收入增長幅度，有利于減少財政超收的規模。另一方面，通過建立基金將部分超收暫時“儲備”起來，而不是在當年用于平衡預算后花光用盡，可以防止產生一些諸如年底突擊花錢等行為，也可以為應對不時之需提供某種類似救濟和保險的機制。同時，將預算穩定調節基金納入預算管理，可以加強對部分超收資金的預算監督和源頭控制。一部分超收資金進入“蓄水池”，還可以為運用財政政策調控經濟運行，建立起一個相機抉擇的操作平臺，對于穩定宏觀經濟也具有積極作用。

二、國外的一些做法和經驗可資參考

據不完全資料，到目前為止至少有18個國家或地區設立了不同類型的基金，來實現財政的長期平衡和可持續發展。大體可分為三種類型：一類是新加坡、愛沙尼亞、南非、香港、美國的阿拉斯加等國家和地區設立的一般預算儲備基金，主要來源是政府預算年度盈余的積累以及非正常因素形成的超收收入，目的是用于平衡在經濟蕭條時的政府預算。另一類是俄羅斯、伊朗、委內瑞拉、哥倫比亞、科威特、尼日利亞、挪威、智利等國家設立的穩定型基金，目的是保持政府預算的長期穩定。第三類是科威特、阿曼、基里巴斯、巴布亞－新幾內亞以及美國和加拿大的有關州（省）等設立的儲蓄型后代基金，目的是保障子孫后代在將來資源枯竭以后能夠“有飯吃”。

需要說明的是，后兩類基金的設立，主要是因為在具有資源型財政[4]特征的國家或地區，其某種或幾種資源性產業的發展（如石油、天然氣、銅礦、磷肥等）以及資源產品市場價格變化對財政收入影響很大，因而需要將資源豐產期以及資源產品價格上升期形成的“超額”收入積累起來，以保障未來（包括子孫后代）的支出需要。而且，在這兩類基金中，有一部分兼具穩定預算和保障后代子孫的雙重功能。例如，伊朗的石油穩定基金、基里巴斯的收入平衡儲備基金、加拿大艾伯塔省的伯塔遺產儲蓄信托基金等。從趨勢上看，一些原本用于平衡預算目的的基金，也越來越多地被賦予或增加保障后代的功能。如，俄羅斯計劃從2008年起，將其聯邦預算穩定基金改造為“儲備基金”和“下一代基金”；委內瑞拉1999年通過立法對其上年設立的宏觀經濟穩定基金進行了修訂，主要用于保障后代目標。因此，這些國家和地區設立的財政穩定類基金，與我國目前建立的中央預算穩定調節基金在設立動因、目標定位、資金來源等方面不盡相同，但其在基金管理方面的一些規范化的做法和管理經驗值得我國借鑒。

粗略地加以歸納，上述國家和地區在基金的管理和運作方面大體有這樣幾個特點：第一，基金的設立由法律予以規范。如，俄羅斯于2003年12月23日正式頒布第184號聯邦法律（該法律以第13.1章的形式補充進《俄羅斯預算法典》），規定自2004年起設立聯邦預算穩定基金，其收支計劃及其使用方向和使用額度均由每個財政年度的聯邦預算法確定。挪威于1990年建立石油基金，同年頒布了《石油基金法》，1996年又制定了《石油基金管理條例》。通過這些法律，基金性質和目標定位都比較明確。第二，基金有確定的收入來源。一是來源于主要資源性產品銷售價格超過基準價格形成的超額收入。如，阿曼規定，當石油價格在每桶15至17美元之間時，每桶兩美元的收入注入“國家儲備基金”。俄羅斯規定，在實際原油價格（“尤拉爾斯”原油實際價格）超過每桶20美元或每噸146美元的固定價格時，將超額稅收收入計提存入預算穩定基金。二是來源于主打產品銷售收入的一定比例。如，尼日利亞規定，按每升5.3那拉（當地貨幣單位）從該國石油銷售收入中提取“特別石油信托基金”。三是部分地來源于政府預算盈余。如，挪威將因油價上漲而形成的“額外”石油收入及預算盈余計提進入國家石油基金，最高時從預算中拿出的資金達到當年GDP的6%。第三，基金支出有明確的規則。有些國家允許基金在某些條件下向財政提供補貼用于彌補財政赤字（如挪威、阿曼等），也有些國家要求投資于基礎設施（如科威特、阿曼、尼日利亞等）。總的看，這些規則保證基金不會成為政府隨意支配的小金庫，以實現穩定長期財政狀況的目的。第四，議會的審批和監督作用比較突出。如，挪威國家石油基金計提額度由議會在審查政府年度預算時專門批準，美國阿拉斯加州的憲法預算儲備基金的規模和基金支出每年由州議會確定，俄羅斯聯邦政府要向議會報送有關穩定基金收入進款、基金使用和投資情況的季度和年度報告。

三、要抓緊規范中央預算穩定調節基金的管理

中央預算穩定調節基金已于2007年3月份正式建立并運行，但迄今為止尚未出臺管理辦法。要借鑒國外建立基金過程中的經驗，抓緊并切實加強對該項基金的規范管理和使用約束。

首先，要明確預算穩定調節基金的目標定位。在研究討論該基金的設立時，有關部門曾提出其屬于政府專用基金性質。而根據《政府性基金預算管理辦法》的規定，通常意義上的政府性基金是有專門資金來源和具有專項用途的，并且在預算上是按照收入與支出一一對應的原則單獨編列，自求平衡。由此可以看出，用超收收入建立起來的預算穩定調節基金，應當屬于一般預算，因而應定位于財政平衡之目的。

其次，基金的運作要建立在法制的基礎之上。抓緊制定辦法，至少應以國務院行政法規或部門規章的形式，對預算穩定調節基金的性質、收支規則、審批程序、監督管理等問題，形成一個規范化的制度安排，然后由財政部門依據規定的辦法實施具體管理，以保證該基金不受臨時性支出的影響，確保用于財政平衡目標。要明確基金提取的條件，或者說財政超收達到多大規模時，可以調用年度預算收入注入該基金。考慮到每年的財政超收規模不可能是固定的額度，應明確一個可以調用的相對比例。也就是說，基金收入來源的確定應當有一個明確的標準。同時，為提高基金使用的效果，防止亂花錢和抑制支出擴張的沖動，要明確規定基金的使用方向和支出范圍，否則基金的性質與預備費很難區分。

第三，基金的提取和使用要納入人大審查監督。提取基金時要編制基金收入預算，使用基金時要編制支出預算，同時要相應調整年度預算盤子，報人大批準后實施，其決算也同樣應向人大報告。

應當指出的是，除資源型財政特征十分明顯的一些地方可以考慮建立類似基金之外，其他地方政府特別是市級以下地方政府是否設立該項基金，應根據財政收入結構和年度財政收入完成情況決定。年初預算要打足，嚴格禁止在預算留有硬缺口的情況下設立預算穩定調節基金。這應作為一項制度明確加以要求，防止一些地方特別是財政困難的地方不顧財力盲目設立。

四、從長期看，根本解決財政超收問題，必須改進和完善預算管理

預算的編制和審批是建立在合理的假定和預期的基礎上的，預算執行中出現一定的偏差是正常的，但財政連續大量超收，預算執行結果連年大幅“偏離”預算，并非財政運行的常態。從發達國家的情況看，盡管財政超收可能是不可避免的，但很難找到多年來連續大量超收、甚至越超越多的例證。一方面，發達市場經濟國家預算管理水平較高，監督制衡機制較為健全，預算決策時間長，討論充分，技術手段也比較先進，預算編制的透明度和準確性相對較高。另一方面，發達國家的征稅計劃來自于納稅人和利益集團的壓力很大，如果某個財政年度超收較多，那么在下個年度要么減稅，要么增加公共福利支出預算，超收的空間自然會被壓縮。

資料來源：美國財政部網站

從我國的情況看，近年來出現的財政連續超收現象有一定的特殊性，既受經濟超常增長和特殊增收因素的影響，也有預算編制不科學等方面的原因，更多地可能還是屬于管理不到位的問題。主要是：一是，經濟增長預期偏于保守，與實際結果出入較大。2003年以來，我國經濟進入了新一輪高速增長周期，但有關部門對經濟發展形勢把握不夠準確，經濟增長預期目標過于保守，或是有意識地留有余地，導致國內生產總值等經濟指標的實際增長每年都超過年初計劃。最近4年國內生產總值增長速度已經達到10％－11％左右（2006年達到11.1％），而預計的增長率僅為7％和8％左右。財政是經濟的綜合反映，經濟增長連年超過預期，自然會導致財政的連年超收。二是，財政收入預算安排偏低。考慮到國內外經濟波動、自然災害、突發事件以及其他不能預見的影響經濟大幅波動的因素等對財政收入的影響，收入預算的編制通常比較保守，這是預算出現誤差的原因之一。雖然從應對經濟運行不確定性的角度看，適當“留有余地”也屬不得已而為之，但問題是余地留得過多。目前我國預算、稅收計劃盤子主要是根據國內生產總值預期目標確定的。1998年以來，財政收入計劃增幅以及同其協調安排的稅收收入計劃增幅按照略高于國內生產總值增幅的原則來安排，歷年財政收入增幅平均值大約略高于國內生產總值增幅2－4個百分點。如2005年和2006年，國內生產總值的計劃增幅均為8％左右，據此測定的預算收入增幅為11％和12％。而據專家研究測算，在保持目前財政赤字和國債規模不出現大的突破的情況下，國內生產總值增長對財政收入增長的彈性系數[5]大約為1：2。照此推算，2005年和2006年，即使以國內生產總值預期增長目標（8％）為基礎，預算收入增幅應為16%左右[6]。由此可以看出，預算收入增幅的確定是留有增長空間的。再考慮到國內生產總值的增長速度本來就比實際增幅低2－3個百分點左右，大量超收自然就不可避免了。三是，存在一些一次性、政策性和超常規增收因素。主要有：1999年和2000年，由于嚴厲打擊走私，進口環節增值稅、消費稅增加較多；2002年，實施所得稅分享改革，2001年地方為做大收入基數，收入增幅較高；2005年、2006年幾大國有商業銀行實施股份制改造后，經營效益明顯提高進而上繳稅收增加；2000－2005年實行了“收支兩條線”管理改革，帶來其他收入相應增加；2006年開征石油特別收益金，當年征收372億元；等等。四是，近年來稅收征管效率明顯提高。據專家測算，從1994年到2003年，我國的稅收征收率提升了20個百分點左右。其中，增值稅的征收率在1994年－2004年的10年間提高了35個百分點左右。

基于以上分析，可以認為，隨著我國經濟預測和預算編制水平的提高、非正常性增收因素的減弱甚至消失以及稅收征收率的相對穩定，大量超收會有一個逐漸遞減的過程，從長期看是不應該持續下去的。因而，基于超收形成的預算穩定調節基金制度，只能作為在特殊時期應對超收問題的一種過渡性措施，實難作為一項長期的制度安排而固定下來。從中長期看，要從根本上解決財政超收問題，必須著眼于提高預算的嚴肅性和科學性，著力解決預算管理中的一些體制性和機制性問題：

第一，改進預算編制管理，提高預算編制的準確性。財政超收首先反映出預算編制不夠準確，既有財政收入預測不科學的問題，也有上述分析的偏于保守的問題。目前，對收入預測的重視程度還不夠，基本上還是采用基數加增長的粗放預測方法，沒有形成一套完善的指標體系和科學的預測方法。近年來收入預算指標安排偏低，預測結果與現實的偏差較大，2001年、2004年、2006年的預算安排增幅與實際增幅的差距都在10%以上，這是造成目前我國預算編制質量不高、預算執行不規范的重要原因之一。為此，要改進收入預測方法和技術，應當建立財政部門與經濟規劃部門和收入征管部門的協商和溝通機制，認真研究經濟政策調整變化、投資、價格、匯率等變動因素與財政收入總量和結構之間的關系，建立和完善有關部門之間的數據信息共享平臺，研究探索建立符合我國實際的收入預測模型框架和體系，切實增強預測的科學性和準確性。要改革收入預測管理體制，建議在財政部門內部設立或明確收入預測的專門機構。同時，要堅持實事求是的原則，合理編制收入預算盤子，避免有意識地留有太大的余地，可以根據經濟預測和收入預測結果，適當調高財政收入的預期增長率。同時，鑒于經濟增長指標是收入預測的重要參考指標，有關部門在確定國內生產總值、進出口額等預期調控目標時，既要適當留有余地以傳遞調控意圖的同時，也不能太保守，要堅持實事求是。

第二，完善相關預算制度安排，合理使用超收資金。關于超收資金的使用方向，有以下幾種思路可供選擇：一是，列入下年預算。原則上，當年超收收入應當列入下年預算統籌安排使用。當年確需安排使用的，須編制使用計劃，并相應調整當年預算，報經本級人大或其常委會審查批準。二是，首先用于彌補財政赤字，來不及安排支出的可結轉下年預算支出。從國際經驗看，國外的超收主要是用于彌補赤字。近些年來，中央財政赤字居高不下。特別是1998年以來財政赤字增加較多[7]。問題是，在2005年、2006年財政收入分別增收5253億元、7081億元和超收2394億元、3307億元的情況下，中央財政赤字雖然有所減少，但仍然分別達到3000億元和2750億元。2007年中央財政安排預算赤字2450億元。在當前流動性過剩，經濟增長存在由偏快轉向過熱風險的情況下，如果繼續保持較高的赤字規模，無疑會刺激經濟過快增長。《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》規定，“中央預算超收收入可以用于彌補中央財政赤字和其他必要的支出”。因此，超收收入應首先考慮用于沖減赤字，這樣既可以減少預算赤字，減少國債利息支出，又可以為未來經濟增長可能出現的減速預留出更大的赤字空間。三是，增加預備費。預備費是最常見的應急手段。預算法規定，“各級政府預算應當按照本級政府預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害救災開支及其他難以預見的特殊開支”。目前，中央預備費僅150億元左右，與法律規定的3％的上限相比，可增加的空間很大。超收收入的一部分可以用于增加預備費，并強化其穩定功能。四是，補充社會保障基金。我國的社會保障任務很重，壓力很大，應從超收收入中拿出一定規模的資金注入社會保障基金，同樣可以實現類似預算穩定調節基金的平衡未來預算的目標。五是，解決公共服務欠賬問題。近年來，隨著公共財政體制的建立，財政公共服務能力逐步增強，但目前社會保障、義務教育、公共衛生、新農村建設、節能減排、生態建設和環境保護、消除貧困、建立落后產能退出機制等方面的支出缺口較大，一些地方的財政十分困難。在這種情況下如果長期把相當規模的資金沉淀在銀行，財政資金的使用效率和效益問題也值得商榷。在財政超收較多的情況下，可以編制超收收入使用預算，按程序報批后，重點解決一些公共服務缺口，或者增加對困難地區特別是西部地區、生態環境保護地區和少數民族地區的轉移支付力度，增加對基本公共服務均等化的保障力度。同時，應盡量避免在預算執行過程中出臺沖擊預算執行的政策。即使出臺，也應盡量放到下一年度再執行。

第三，調整和完善相關稅收政策。目前以流轉稅為主體的間接稅制，是收入導向型的，這也是財政超收較多的體制動因之一[8]。據推算，目前我國政府儲蓄占國內生產總值的比重約為6%，而美國、法國、日本分別為-0.9%、0.3%、-2.2%，印度只有1.5%。這種向政府傾斜的收入分配格局，在一定程度上說明目前的稅制過分地有利于政府獲得收入，這樣的稅制是需要調整的。要利用收入形勢比較好的有利時機，加快推進增值稅由生產型向消費型轉型，并研究通過稅收減免、稅率調整、間接稅收優惠等途徑，加大對節能、節水、環保、生態建設、企業自主創新和民生項目等的支持力度。從長遠來講，應將目前以增值稅、營業稅為主的流轉稅制改變為流轉稅和所得稅并重的稅制。

第四，加快預算法修訂進程。現行預算法對超收收入的管理和監督問題缺乏具體規定，對超收收入的管理和監督缺乏法制的約束。對超收收入的使用，全國人大可提出要求，但不具有強制性。要通過修改預算法，對財政超收資金的審批、使用和監督等明確做出規定。相應地，也需要對預算調整等規定加以完善。

[1]財政增收是相對于上年的實際收入完成情況而言的，而財政超收則是相對當年預算安排而言的。財政超收＝年度收入決算數—年度收入預算數。

[2]財政超收幅度＝【（年度收入決算數—年度收入預算數）/年度收入預算數】×100％。

[3]根據《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》：中央預算執行過程中，需要動用超收收入追加支出的，應當編制超收收入使用方案，由國務院財政部門及時向財政經濟委員會和預算工作委員會通報情況，國務院應當向全國人民代表大會常務委員會作預計超收收入安排使用情況的報告。

[4]一般而言，資源型財政的明顯特征是，來自于資源開發、加工、出口的稅收在其財政收入來源中占有重要地位，對其財政的長期穩定性具有重要影響。

[5]據專家測算，過去13年間，占預算收入90％以上的稅收收入的年均增幅實際高達20.13％，幾乎是同期國內生產總值年均增幅（10.14％）的2倍之多。

[6]1994－2006年，財政收入和稅收收入實際年均增幅為20%左右。

[7]1999年突破1000億元，2000年突破2000億元，2002年突破3000億元，2003－2006年分別為3198億元、3192億元、3000億元和2750億元。

[8]近年來財政收入增長速度遠遠超出國內生產總值和居民收入增長速度。1998年至2006年，我國財政收入年均增長18.1%，而同期國內生產總值年均增長9.2％，城鎮單位勞動報酬總額年均增長9.9%。