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摘要：高績效政府是指政府在履行行政責任的過程中，在注重社會公平的基礎上，能夠積極回應公眾要求，追求公眾滿意，以相同或更少的資源獲得公共產出的最大化。我國建立高績效政府的路徑有：一是繼續推進行政體制改革，主要是對行政權力的進一步定位和劃分；二是進一步完善制度環境，如人大監督制度、社會監督制度；三是運用科學的管理工具，如績效評估、全面質量管理；四是加強政府人力資源管理，主要是培養有效的公共管理者、有效地利用激勵和建立學習型政府組織。

關鍵詞：高績效政府；行政體制；制度環境；管理工具；人力資源

筆者在《論高績效政府》（《鄭州航空工業管理學院學報》，2006年第1期）一文中對高績效政府進行了論述，指出高績效政府就是政府在履行行政責任的過程中，在注重社會公平的基礎上，能夠積極回應公眾要求、追求公眾滿意，以相同或更少的資源獲得公共產出的最大化。目前，樹立科學發展觀，構建和諧社會已成為我國各級政府的共識，建立將效率、效益和社會公平放在同等重要位置的高績效政府已成為各級政府的必然選擇。在建立高績效政府的政府改革上，西方比較有代表性的有：英國梅杰政府實施了“公民憲章”運動；美國克林頓政府實施了“重塑政府運動”；美國布什政府提出“政府應該是由結果導向，它不由過程由績效引導”，并確定了政府改革“以公民為中心，以結果為導向，以市場為基礎”的三大原則，等等。我國面對建立高績效政府的目標，應該在立足于中國特殊的行政生態環境的基礎上，借鑒一些西方政府改革的成果，按照建設有中國特色社會主義社會的要求，形成有自己特色的公共行政體制及公共管理模式。

一、繼續推進行政體制改革

繼續推進行政體制改革是建立高績效政府的根本所在。我國的行政體制改革已走過了二十多年的歷程，近年來，行政體制改革的步伐有所加快，并在機構改革、職能轉變、行政審批等方面取得了重大進展。但是，我國的行政體制與經濟社會的快速發展比較起來，還是有些滯后。因此，必須繼續推進行政體制的改革。

1.繼續推進行政體制改革，必須樹立“以公眾為中心，以市場為導向”的行政理念。以公眾為中心，就是政府的公共服務提供從政府本位、官本位向社會本位、民本位轉變；以市場為導向，就是通過引入市場機制和市場力量來改進公共服務的提供，將不必由政府承擔的職能移交給社會組織。具體地說，一是要樹立服務觀念，以公眾的滿意度為服務標準。政府要把公眾的需要放在工作的首位，確立“服務至上”、“以民為本”的觀念，全面提升政府的服務質量。二是要樹立加強市場機制建設和提供良好公共環境的理念。政府要向社會提供一個穩定、統一、公開、可預期的公共環境，保證各種創新機制有效運轉，維護市場的公平競爭秩序。三是要更加重視市場調控。政府應將經濟生活“總指揮”的角色讓給市場，通過市場機制的作用實現資源的最優配置，通過自由競爭機制激發市場主體發展經濟的動力。

2.繼續推進行政體制改革的核心問題是要進一步定位和劃分行政權力。第一，重新界定政府與社會和市場的關系，將部分行政權力“外移”或“內移”。“外移”就是將一些政府職能向市場、社會和企業轉移，并服務于市場、社會和企業。大量的技術性、服務性社會服務，可以由中介組織來承擔，它能夠有效地降低政府決策成本，推動社會經濟的良性循環和發展。“內移”就是要解決政府的管理或服務“不到位”問題。要加大政府在外部效益大于內部效益領域的投入，如基礎教育、公共衛生、部分基礎設施等；要從公共利益出發，利用經濟、法律、技術標準等政策工具，對企業行為的“負外部性”影響進行積極管理；要加強社會保障，更多地關注社會弱勢群體，等等。

第二，建立高效運轉模式，將行政權力“平移”和“下移”。“平移”指同級政府工作部門之間職能的轉移，就是將一些政府部門過于集中的權力分散，或將相似的職能合并為同一個部門。相似職能部門的合并是政府機構設置中的基本要求，可以有效避免政府機構容易出現的規模膨脹、職能重疊、效率低下的綜合癥。中國目前在政府職能部門的合并上可以說已經取得了一定的成效。權力分散的重點就是將現行一些政府部門集決策、執行、監督于一身的體制剝離開來，讓有決策權的沒有執行權和監督權，有執行權的沒有決策權和監督權，有監督權的沒有決策權和執行權，構建分離制約又能協調運轉的新體制。“下移”指上級政府的某些職能向下級政府、基層政府轉移，就是權力向下流動，實現職能下屬化。職能下屬化應有規范原則，這種規范性應被轉變為一項高層次的憲法原則。首先，要從觀念上確定原則，真正實現把決策權力落實在最小權力單位上，即成本收益完全內部化的最小單位上，做到把所有應該下放的權力下放給下級政府，讓下級政府來決定地方事務，由上級政府來解決具有整個轄區效應的事務。其次，要完善政府職能下屬化的制度框架，通過憲法以及相應的法律，厘清各級政府的關系，解決各級政府之間的權限沖突。以持久的可預見的制度，而不是以權力，也不是以短期的迫切需要，來確定各級政府之間的關系，必將有利于處理上下級政府之間的關系，實現政府職能下屬化的規范。最后，要堅持財政平衡的原則，控制公共資金的縱向轉移。要有效控制再分配收入轉移，使各級政府承擔相應的財政責任，靠征稅、收費和借貸來籌措資金，完成其負責的任務。

二、進一步完善制度環境

政府及政府改革總是在一定的制度環境中存在和運行的。制度環境是指一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎規則。①制度環境并不是不能改變的，它同樣隨著社會、經濟的發展而改變，如憲法的修改，就是為適應社會發展需要而作出的制度環境改變。中國的制度環境決定著中國政府改革的方向，制約著其基本的價值選擇以及具體的政策選擇。所以，要建立高績效政府，就必須進一步完善制度環境。

1.確保政府依法行政是促進高績效政府建立的基礎。目前，我國要按照科學發展觀的要求，更加重視社會管理、公共服務方面的立法，加強公眾關注的熱點、難點問題的立法。行政管理的各個領域、各個方面的法律法規都必須健全和完善，使政府行政有法可依。要強化落實行政訴訟法、行政復議法、國家賠償法、行政許可法和公務員法等，以加強對行政機關及其公務員行政行為的制約，提高執法水平。行政程序法可提高行政效率，保障行政活動的民主化、公開化、理性化，應盡快制定，它的完善，是法治國家的重要特征。

2.加強人大對政府的監督制度建設是促進高績效政府建立的根本。為了能夠有效地對政府進行監督，人大必須改進自身的運行機制和強化人大代表的職責。首先，人大對公眾的申訴或代表反應的問題，要建立能有效處理的良好運行機制，提高對問題進行深入調查的能力及處理問題的能力。其次，人大要建立與代表經常接觸或與公眾溝通的平臺，確保能及時了解社情民意，如設立公開的網站，定時接待公眾，等等。第三，必須改進人大代表，特別是縣、市人大代表的選舉辦法，可以在一些地方試行代表候選人與公眾面對面交流，而不是僅僅讓公眾了解一份簡歷而已，然后逐步推廣。強化人大代表的職責，必須實行一些行之有效的方法。如要求人大代表（特別是縣、市人大代表）定期與選區群眾面對面接觸，了解民情，體察民意，要向群眾公布自己的通訊地址、電子信箱；人大會上每個人大代表都要有相關議案，要敢于、勇于就具體的問題向政府提出質詢，并確保人大代表按照自己的意愿投票選舉政府官員。

3.加強社會對政府的監督制度建設是促進高績效政府建立的關鍵。建立高績效政府是不能單靠政府自身的，必須建立起有效的社會監督制度。最近幾年，社會對政府的監督力度已有明顯加強，但監督制度還必須進一步建立和完善。要建立和完善民主參與的具體制度。如在行政執法和執法監督方面，要建立和完善行政執法批評投訴制度、行政處罰和行政許可聽政制度以及行政執法民主評議制度等；要建立民主參與的信息平臺，充分利用政府網站和新聞媒體等現代化信息手段，確保公眾對政府的知情權，使公眾廣泛地參與行政決策、行政執法等政府行政管理活動；同時，要盡快制定符合現實的“新聞法”，以加強新聞媒體的監督力度，保障新聞工作者尤其是記者的批評權、知情權。

4.加強黨的執政能力建設是促進高績效政府建立的本質。中國共產黨作為執政黨，政府的主要領導及各部門的領導基本都是各級黨委的委員或常委。所以，加強黨的執政能力建設可以說是推動高績效政府建立的本質。中共十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》對如何加強黨的執政能力建設進行了詳細的規定，這其中的關鍵，是進一步發揚黨內民主和認清領導干部在建立高績效政府過程中的關鍵作用，加強對領導干部的管理。要改革和完善黨內選舉制度，改進候選人提名方式，適當擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例，在條件成熟的地方實行黨內競選，并逐步推廣，將真正德才兼備、注重實績、公道正派的優秀干部選拔到各級領導崗位上。

三、運用科學的管理工具

行政體制改革和制度環境是建立高績效政府的基礎，但政府要實現高績效，還必須在履行行政責任的過程中運用科學的管理工具。有效的科學管理工具的運用，可以對建立高績效政府起到積極的、強有力的推動作用。

1.績效評估。政府績效評估是對各級政府或政府工作部門的工作狀況做比較全面的綜合判斷。績效評估的關鍵是必須有一套科學、客觀、合理的評估體系。一是政府績效評估的主體要來自于社會方方面面的組織和團體，將上級部門、同級機關、下屬部門以及社會的方方面面“顧客群體”的評估綜合起來，將社會對政府的滿意度放在更為重要的位置，真正體現公共責任的理念。二是評估必須有多元的價值標準。不僅要在經濟效益上評估，更要在社會效益和政治效益上評估，看其能否促進經濟增長和社會進步以及能否確保政治穩定和維護社會公平。三是要采用綜合的、科學的評估方法。政府績效的指標有量的指標，也有行為的指標，因此，對不同的評估客體必須采取有針對性的評估工具和方法，注意評估方法的多元化，既要有定性的分析，又要有定量的評估。

2.競爭與企業化管理。通過引入市場競爭機制提高政府的績效，是現代政府公共服務中的一個流行趨勢，也符合市場經濟發展的要求。競爭不僅能節約資金，更有助于提高政府的公信力。對由政府提供并承擔費用的產品和服務，必須盡可能地使各種組織參與競爭，利用競爭機制產生的壓力促使服務提供主體不斷改進服務質量。如在公共工程建設領域，凡是屬于經營性和競爭性的項目，應當通過公開招投標、內部競爭、合同外包等市場方式營造市場競爭機制。

某些公共組織可以像運作企業那樣運作（雖然不能像運作企業一樣來運作政府），可以將這些公共組織置于由付費顧客和激烈的競爭者支配的環境，并要求他們對其財政底線負責，這就是企業化管理的行為。②企業化管理的最大好處體現在：被轉化為公共企業的公共組織必須傾聽顧客的心聲，必須為生存而競爭，必須努力提高服務質量和降低運行成本。因此可以節約資金，確保顧客利益最大化，實現政府的高績效。我國現在有些地方政府已將一些公共組織轉變為企業化組織，如城市的公共交通、環境衛生治理等領域。企業化管理是政府改革的過渡形式，其中還存在著產權不清、委托—等問題，所以，政府要在運作過程中，進一步明確哪些職能必須保留在公共部門，哪些職能要最終交給民營企業，以從根本上提高政府的績效。

3.政府全面質量管理。政府全面質量管理，就是將產品生產的全面質量管理的基本觀念、工作原則、運用模式應用于政府機構之中，以達到政府機構工作的全面、優質、高效。③它的中心是全面質量，強調的是優質的管理，關鍵在于落實到位。它的基本管理理念是：顧客至上、團隊精神及擴大參與。顧客至上，就是政府的公共服務要以公眾為中心，服務要滿足、超過公眾需要的期望值。團隊精神，就是強調政府內部個人與個人、部門與部門、個人與部門之間的相互協調與合作，將其他個人或部門作為自己服務的顧客，建立充滿活力的政府組織，使其進行自我管理、自我控制，從而改進政府的管理與服務。擴大參與，就是擴大政府內部成員及公眾的參與，以充分調動組織內外所有人的主動性、積極性和創造性，從而提高政府的績效。英國學者奧克蘭指出：“不管是公共部門還是私營部門，全面質量管理都是整個組織改進、競爭、高效、韌性的一種好的途徑。”④政府全面質量管理有利于挖掘公務員的潛力，能使工作環境變得更愉快融洽，增強組織的凝聚力，從而提高政府績效，增加公眾的滿意度。

除了上面的管理工具，還有選擇退出與特許制度、社區治理機構、建立公共實驗室（對一些涉及范圍較廣的政策進行模擬實驗）等能夠進行有效實踐的科學管理工具。使用這些管理工具的主要目的是實現結果，而非簡單地遵循規定和程序，是要提高對公眾要求的回應能力，以及引起對成本的關注和最有效地利用資源，從而提高政府的績效。所以，這些管理工具的使用一定要與社會、經濟的發展結合起來，要與具體的行政環境結合起來，使其發揮最有效的功能，促進高績效政府的建立。

四、加強政府人力資源管理

加強政府人力資源管理，管好用好人力資源，是建立高績效政府的關鍵所在。國以人興，政以才治。當今世界，知識經濟現象廣泛出現，人力資源相對于物質資源越來越具有決定性的意義。

1.培養有效的公共管理者。現代公共管理的一個新的發展趨勢就是將公共管理視為一種專業，將公共管理者視為職業管理者。因此，現代公共管理者必須是有效的管理者，即不僅要隨時掌握瞬息變化的社會發展脈絡，而且還要能夠采取和運用新的思考方式和工作方法，以不斷提升公共組織的績效和公共服務的品質。史蒂文。科恩和威廉。埃米克指出：“有效的公共管理者試圖使事情發生，他們通過戰略性的思考和行動來追求有計劃的目標；有效的公共管理者試圖要理解事情發生的原因，以及事情被改變的可能性；有效的公共管理者同為有關決策和創新提供反饋意見的人所組成的非正式網絡保持密切聯系，并且他們會不斷地學習、育人、實驗和變革。”⑤有效的公共管理者對組織環境有清楚的理解，他們能夠預測他們的行為對組織環境產生的影響。他們有一套長遠的、明確的目標，并能為實現這些目標持續努力，如果遇到障礙，他們則會尋找新的解決途徑。目前，我國政府中必須要有更多的有效的公共管理者，惟有如此才能營造一種具有市場壓力、鼓勵創新、鼓勵競爭、以顧客為導向的、使得為公眾服務的價值觀念得以確立的、能夠增加公共組織凝聚力的組織文化，從而推動高績效政府的建立。

2.有效地利用激勵。著名管理大師喬治。埃爾頓。梅奧指出：“管理者應該以激勵人的行為、調動人的積極性為根本，組織員工主動、積極、創造性地完成自己的任務，實現組織的高效益。”⑥國家公務員需要激勵，因為他們從事的是社會公共事務而非他們個人的私人事務，他們工作的直接受益人為其他人而非他們本人。對他們有效地施以激勵，無疑能形成良性互動的工作氛圍，從而大大提高工作績效。國家公務員是經濟收入相對穩定的群體，他們都有一定的物質利益追求，所以，工資、獎金、福利等物質激勵對他們來說是必不可少的，但他們也是希望通過合作而取得成果的社會人，有著社會的和心理的需要。結合我國具體的行政環境，有效的激勵機制主要包括關愛激勵、信任激勵、拉動激勵和推動激勵。關愛激勵就是要為公務員創造一種協調一致、和諧融洽的組織氛圍，要關心他們的生活，幫助他們解決生活中的困難，同時要關心他們的成長，使優秀的人才得到及時的晉升，從而達到激勵公務員的目的。信任激勵就是上級行政機關要信任下級行政機關和公務員，充分授權他們去完成適當的工作任務，使其能夠創造性地為社會提供公共產品，能夠積極地投入工作，自覺地提高公共服務的質量。拉動激勵就是通過上級對下級的表率作用、典范人物的榜樣作用以及理想或目標對現實的吸引、拉動作用鞭策公務員向目標努力。推動激勵就是利用壓力的作用和監督懲處機制的作用來推動公務員積極工作、干事創業，通過對某些消極行為和行為結果的懲罰處理，以振奮人心，激勵積極的行為方式和行為結果的出現，這樣，就形成一種無形的推動力量。例如，對腐敗分子的懲處就是對清正廉潔的公務員的激勵。

3.建立學習型政府組織。建立學習型政府組織，能夠促進政府的不斷發展，提高政府的公共服務能力和競爭力；能夠實現國家公務員與工作的真正融合，使他們在工作中體會生活的意義，提高工作的動力。學習型政府組織是一個開放的系統，在內涵上，必須掌握“學習理念”，以此完善政府內部運行機制，提高自身的競爭力和績效。在外延上，通過政府職能的發揮來同組織外部環境進行物質、人員、信息、文化等能量的交換，使其內部系統與外部社會環境進行互動和信息回應，實現政府的自我調節，塑造政府形象。目前，我國建立學習型政府組織的重點是要將國家公務員的個人價值目標與政府的整體價值目標整合為組織共同的價值目標，形成強大的政府精神和政府組織文化；要在政府中推行并實施繼續教育、終身教育，要利用高等教育、MPA教育，以及與國際合作交流等形式，開展靈活的、有針對性的、應用型的、實踐性的培訓教育，調整和優化人才結構，努力形成政府在人力資源方面的優勢；要將“團隊學習”寓于政府組織系統運行的整個過程，強化團隊學習是強化團隊向心力的關鍵環節。通過學習、準備、計劃、推進同步進行的方式探索政府持續有效運轉的途徑，保證政府依法行政，使政府的決策層、管理層、操作層通過學習保持積極的精神面貌，服務于民。

注釋：

①盧現祥。西方新制度經濟學[M].北京：中國發展出版社，2003年，第92頁。

②（美）戴維。奧斯本，彼德。普拉斯特里克。摒棄官僚制：政府再造的五項戰略[M].北京：中國人民大學出版社，2002年，第137頁。

③史蒂文。科恩，羅納德。布蘭德。政府全面質量管理[M].北京：中國人民大學出版社，2002年，第2頁。

④（英）JohnOakland.TotalQualityManagement[M].Oxford：ButterworthHeinemann，1993.

⑤（美）史蒂文。科恩，威廉。埃米克。新有效公共管理者：在變革的政府中追求成功[M].北京：中國人民大學出版社，2001年，第25頁。

⑥（美）比斯蓋特。舒爾茨。頂尖管理思想[M].北京：地震出版社，2002年，第41頁。