導語：我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制缺陷分析（一）一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]財政體制由財政產(chǎn)權、財政產(chǎn)權制度、財政創(chuàng)制權和政治制度四個層次構成。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的缺陷在于：第一，農(nóng)民沒有充分的民主權利；第二，農(nóng)民沒有對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的創(chuàng)制權；第三，沒有建立代表農(nóng)民公共利益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度；第四，農(nóng)民不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)權的所有權主體。治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政短缺有三條路：發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。在第三方面，論述大都限于探討改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理等具體制度，而不曾覺察到：在現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制中，農(nóng)民沒有納稅人基本權利，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主體地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不是對農(nóng)民負責的財政。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的根本目標，應該是建立農(nóng)民做主的民主財政。

治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政短缺有三條路：發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。在第三方面，論述大都限于探討改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理等具體制度，而不曾覺察到：在現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制中，農(nóng)民沒有納稅人基本權利，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主體地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不是對農(nóng)民負責的財政。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的根本目標，應該是建立農(nóng)民做主的民主財政。

一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的體制缺陷

財政體制有四個層次：第一，財政產(chǎn)權，這是財政的物質(zhì)基礎。從產(chǎn)權的觀點看，財政是一種公共產(chǎn)權，它表示作為財政行為主體的納稅人與征稅人—政府之間的財產(chǎn)權利關系。第二，財政制度，它是財政產(chǎn)權關系的制度化，即關于財政行為的主體、內(nèi)容以及財政過程的一切規(guī)范的總和。第三，財政制度的創(chuàng)制權。產(chǎn)權制度有兩類，一類是傳統(tǒng)、習俗和道德等自然形成的規(guī)范，其創(chuàng)制權在社會；另一類是國家設置的法律、政策、法規(guī)等，其創(chuàng)制權在國家。財政制度的創(chuàng)制權是國家權力，這一權力往往是政治權力的核心內(nèi)容和政治斗爭的焦點。第四，財政的政治制度環(huán)境即國家統(tǒng)治權的歸屬，財政制度的創(chuàng)制權來自國家統(tǒng)治權。

現(xiàn)代財政體制以民主政治為政治制度基礎，這保證了財政制度的創(chuàng)制權歸納稅人所有，納稅人通過其代表創(chuàng)立代表納稅人意志和利益的財政制度，其核心是規(guī)定財政產(chǎn)權屬于納稅人，財政的基本職能是滿足納稅人的公共需要。為保證納稅人的財政產(chǎn)權權利，現(xiàn)代財政體制在微觀上建立以財政產(chǎn)權所有權屬于納稅人為基礎的財政產(chǎn)權治理結構：納稅人作為財政產(chǎn)權主體選舉并委托代表組成議會行使財政權力，議會委托并約束政府，由政府占有和支配財政的物質(zhì)形態(tài)轉(zhuǎn)化過程：從獲得以貨幣為主要形式的稅費收入到提供公共品，最后居民享受政府提供的服務和公共物品；在宏觀上實行法治和政府間分權：納稅人的意志體現(xiàn)為法律，各財政行為主體（納稅人、納稅人代表、政府）的活動和整個財政過程都置于法律約束之下，各財政行為主體之間的矛盾也以法律為依據(jù)進行裁決，納稅人代表制定法律并嚴格監(jiān)督政府執(zhí)行法律，以免政府財政行為偏離納稅人的公共目標；政府間分權則是指，根據(jù)公共需要的程度和規(guī)模不同，財政收支過程自下而上在不同層次的政府中操作，各級政府依法享有獨立的財政權。

根據(jù)上述分析，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制有四個方面的基本缺陷。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的政治制度環(huán)境缺陷：農(nóng)民沒有充分的民主政治權利

我國是人民民主專政的社會主義國家。從理論上說，這保證了農(nóng)民當家作主，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的權利，但現(xiàn)實中農(nóng)民當家作主的權利尚未充分實現(xiàn)。這主要表現(xiàn)為：（1）農(nóng)民政治參與權利不全。我國法律確認的地方居民權利只有選舉權和被選舉權，還沒有確認西方國家居民所擁有的直接請求權、居民訴訟權和行政參與權，而且農(nóng)民的直選權僅限于選舉縣鄉(xiāng)人大代表和村委會。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度的缺陷導致人大不能有效和充分代表農(nóng)民意志，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的約束虛化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉沒有規(guī)范的操作程序，人大代表主要由村干部外加若干地方名流充任，而村干部的干部身份又變相地來自上級指定，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的個人目標函數(shù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部高度重合而與農(nóng)民不盡一致，難以充分代表農(nóng)民意志。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與村干部不分導致嚴重的權力關系紊亂，在平時黨務政務工作中接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導和政府指導并且干部身份來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導直接或間接任命的村干部，根本不敢以人大代表的身份在短暫的人代會上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的決定放膽議論，更不消說行使其作為人大代表的權力，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權力不能得到尊重和充分行使，“地方組織法”第九條規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大11項職權幾乎不能履行。結局是農(nóng)民既不能以其公民權利，也不能以其代表權利對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政行為進行有效制約。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的創(chuàng)制權缺陷：農(nóng)民沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的創(chuàng)制權

農(nóng)民民主權利的缺失，致使農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大失去鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度的創(chuàng)制權。《憲法》第一百零七條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。”但沒有規(guī)定本級人大與上級行政機關發(fā)生矛盾該如何處理，從而導致創(chuàng)制權在上不在下，在上級政府不在上級人大；根據(jù)“地方組織法”，我國地方政府制度包括財政制度的決定權在中央政府。地方政府沒有稅收立法權，大部分地方稅種的開征停征權、稅目稅率設計調(diào)整權、稅收減免權集中在中央，地方不能根據(jù)本地需要對地方稅進行立法和行政調(diào)整，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度的創(chuàng)制權在法理上屬于國務院。但是，在有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的物質(zhì)基礎和農(nóng)民公共需求的信息不對稱，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況極不均衡，中央政府不再承擔平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政責任的條件下，無論在技術上還是在激勵機制上都很難確保國務院會制定出能夠保證全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政平衡的財政政策和相關政策，即是說，國務院不能真正有效行使這一權力。權力的實際運作要通過政府間逐級授權進行，最后在縣（市）一級確定各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度的缺陷：沒有建立代表農(nóng)民權利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度

創(chuàng)制權在政府不在人大，行政權威高于法律權威的必然結果是缺乏法治。一是立法不足。我國關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政方面的法律嚴重缺乏，我國基本上沒有關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的直接和相關立法，如農(nóng)業(yè)稅法還是1958年6月3日全國人大常務委員會制定的《農(nóng)業(yè)稅條例》，提倡依法治稅卻沒有依法處理農(nóng)民抗稅的法律依據(jù)等等。二是有法不依。盡管我國已經(jīng)在2001年修訂頒布了新的《稅收征管條例》，但農(nóng)村迄今還不是依法納稅，而是按照上級政府下達的稅收計劃征稅。三是執(zhí)法不嚴，違法不究。《地方組織法》賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的財政決定權和監(jiān)督權得不到履行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還沒有樹立遵守《預算法》和嚴格執(zhí)行預算的觀念。替代法治的，是政府系統(tǒng)主導著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度的設立。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的權威依據(jù)還是1991年財政部文件《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理辦法》，地方政府利用各種規(guī)范和非規(guī)范的創(chuàng)制權制定的各種政策，直接或間接地成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度的主角。然而，具有相對獨立利益的地方政府及其官員，其制度選擇首先是維護政府及官員利益，而不是確立農(nóng)民作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產(chǎn)權主體的地位，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政以滿足農(nóng)民公共需要為基本職能。于是，中央只好充當農(nóng)民利益的代表與地方博弈。中央下令，要求下級保護農(nóng)民利益，但在政府間利益日益分化的條件下，各級政府自上而下創(chuàng)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度，通常是以貫徹中央對農(nóng)民的關心始，以實現(xiàn)各級政府對農(nóng)民利益的分割終，于是又出臺“一票否決制”之類的嚴厲制度，但這種集權性措施現(xiàn)在難以奏效，如2000年中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)《關于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關全面推行政務公開制度的通知》，頭兩條就是財政公開，但沒有農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督，實際上是走形式，其結局是政府財政行為不受約束、自定制度、自收自支，造成“三亂”，于是中央使出“最后的一招”：推行稅費改革，由于依然沒有涉及到農(nóng)民的納稅人基本權利，故而還是中央政府站在農(nóng)民的立場上與侵犯農(nóng)民利益的下屬抗衡，而抗衡措施還得靠下屬實施。不唯如此，地方各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政創(chuàng)制權的擁有者為了各自利益也在進行制度博弈。（1）地方政府間的制度博弈。分稅制改革暴露了政府間的利益矛盾，但又沒有建立整合機制去解決矛盾，于是上級政府利用對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領導權聚斂財力，致使縣鄉(xiāng)間還在沿襲集權財政體制的管理制度，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用信息不對稱，運用各種非規(guī)范手段抗衡上級政府，保存財力，這反過來又引起縣市采取新措施制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣鄉(xiāng)政府間為了各自利益進行著無休止的控制與反控制的制度斗爭，加劇了制度的非規(guī)范性。與此同理，鄉(xiāng)村間的財產(chǎn)關系也不規(guī)范，村干部有《村民自治組織法》做依據(jù)獲得獨立的財權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則以村財務混亂，控制村干部亂花錢為由，實行“村財鄉(xiāng)管”，村里的錢集中到鄉(xiāng)經(jīng)管站，管的目的是為了“村財鄉(xiāng)用”。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其部門的財政關系無序化，嚴重的財政壓力迫使政府財政對行政部門、經(jīng)濟主管部門和事業(yè)單位放權，允許和鼓勵下屬部門在政府獲得分成的前提下利用收費權“創(chuàng)收”解決工資待遇問題，使部門擁有自收、自支、自管的權利，在收費最大化動機刺激下，收費主體和收費制度的確立無規(guī)則可言。（3）沒有規(guī)范的制度界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政與干部個人利益的關系。我國干部的正式個人收入一直偏低，而非正式待遇又奇高，由于缺乏法治傳統(tǒng)，一直靠中紀委、中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合相關部門下文解決干部個人利益與公共財政的界限問題，但政策趕不上對策，效果很差，這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部財務管理方面制度不嚴，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預決算制度、日常管理制度、監(jiān)督制度都不健全，“一枝筆”作為經(jīng)驗推廣，財務狀況作為最高機密由主要領導掌握，賬目混亂，滋生腐敗。