導(dǎo)語(yǔ)：公共財(cái)政支出評(píng)價(jià)論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

所謂公共財(cái)政支出的有效性，簡(jiǎn)言之，就是支出同樣多的錢，辦更多的對(duì)社會(huì)起正面效應(yīng)的事。公共財(cái)政支出的有效性是體現(xiàn)政府管理績(jī)效、降低政府成本的重要方面。2006年，中國(guó)的行政管理支出成本接近全部公共財(cái)政支出的20%，構(gòu)成公共財(cái)政支出的主要部分。因此，本文選擇以行政管理成本支出為例來(lái)研究中國(guó)公共財(cái)政支出的有效性問題，是能夠充分揭示中國(guó)公共財(cái)政支出有效性規(guī)律的。行政管理成本的范圍包括行政管理支出、黨派團(tuán)體補(bǔ)助支出、外交支出、公安安全支出、司法支出、法院支出、檢察院支出和公檢法辦案費(fèi)用補(bǔ)助等。總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)行政管理成本支出還是很有效的，因?yàn)橹袊?guó)財(cái)政的絕對(duì)總量并不大，雖然行政管理成本支出占了近20%，但中國(guó)是一個(gè)擁有13億人口的大國(guó)，人均所耗費(fèi)的行政管理成本數(shù)量并不大。通過這些有限的行政管理成本支出，政府把一個(gè)相對(duì)貧困的發(fā)展中大國(guó)，帶上了在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化諸方面皆持續(xù)發(fā)展的軌道，應(yīng)該說(shuō)成績(jī)還是比較突出的。但是，遵循唯物辯證法的原理，在總結(jié)成就的同時(shí)，還必須認(rèn)識(shí)到，以行政管理成本支出為標(biāo)志的中國(guó)公共財(cái)政支出還能夠做得更加有效，提高政府支出績(jī)效的空間還是存在的。

本文的取證資料時(shí)段是1978-2006年，通過分析該時(shí)間段內(nèi)中國(guó)公共財(cái)政收支、行政管理成本支出以及GDP和其他有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的增長(zhǎng)變化情況，試圖找出提高公共財(cái)政支出有效性的基本規(guī)律。

一、行政管理成本支出占財(cái)政總支出的比重持續(xù)遞增

改革開放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但是，在這期間，行政管理成本支出占財(cái)政總支出的比例卻一直處于增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，這在一定程度上表明公共財(cái)政支出的有效性并不十分明顯。

目前的現(xiàn)狀是，中西部地區(qū)還有不少縣(市)的財(cái)政總支出始終擺脫不了捉襟見肘或寅吃卯糧的窘迫狀況，財(cái)政赤字越來(lái)越嚴(yán)重。表1是1978-2006年間中國(guó)公共財(cái)政幾個(gè)重要指標(biāo)的情況。

由表1可以看出，在改革開放初期的1978年，中國(guó)行政成本支出占行政總支出的比重為4.71%，之后逐年提高，2006年膨脹到19.46%，基本接近20%。這期間，1982年、1988年、1993年和1998年的政府機(jī)構(gòu)改革，似乎越改革政府成本越高。1982年的政府機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)從100個(gè)減為61個(gè)，在編人員從511萬(wàn)減到3萬(wàn)。1988年的機(jī)構(gòu)改革，國(guó)務(wù)院各部門的在編人員減少1萬(wàn)。1993年的機(jī)構(gòu)改革中央機(jī)關(guān)人數(shù)減少20%。1998年，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的舉措更加重大。雖然每次改革都在明顯地減少政府機(jī)構(gòu)，減少在編人員，但改革的年份及其之后一年，政府行政成本比其他年份的增加速度還要快。這一方面說(shuō)明中國(guó)行政支出的有效性在降低，另一方面從表1可知，1982年、1988年、1993年、1998年政府行政支出增長(zhǎng)幅度分別為10.18%、11.57%、13.66%和14.82%，分別比改革前一年(1981、1987、1992、1997)高出3.28%、1.09%、1.28%和1.09%。

說(shuō)明政府行政支出與在編人數(shù)關(guān)系并不大，政府行政成本的主要支出不是在編人員的人頭經(jīng)費(fèi)，而是其他方面的支出。所以，控制政府行政成本支出的重點(diǎn)不應(yīng)只是消減政府機(jī)構(gòu)或在編人員，還必須關(guān)注政府成本支出的主要渠道、政府的行政職能結(jié)構(gòu)及政府管理半徑與管理密度等因素。

為進(jìn)一步分析的方便，我們把表1中1978-2006年財(cái)政收入、財(cái)政支出增長(zhǎng)速度與行政支出占財(cái)政支出比重的發(fā)展趨勢(shì)繪制成圖1。圖1顯示，1978年以來(lái)，中國(guó)財(cái)政收入與支出的增長(zhǎng)幅度起伏還是比較大的，特別是1978-1988年這10年起伏更大。增幅最大的1978年接近30%，1979年、1980年、1987年和1988年的增幅還不到2%。而且收入與支出的起伏同步，體現(xiàn)出典型的以收定支的財(cái)政政策特征。1993-2006年這14年，財(cái)政收入與支出增長(zhǎng)的起伏相對(duì)較小，但也有一定的起伏。即使在財(cái)政收入與支出存在同步起伏增長(zhǎng)的情況下，行政支出成本占財(cái)政支出比重的發(fā)展趨勢(shì)基本上是持續(xù)上升的一條曲線，即行政成本支出占財(cái)政支出總額的比重越來(lái)越大(中間也有小的波動(dòng)，但并不明顯)，這似乎符合行政成本支出具有剛性的特征，然而行政支出的結(jié)構(gòu)比重越來(lái)越大確實(shí)是一種不合理現(xiàn)象。1978年，行政成本支出僅占財(cái)政支出的4.71%，從2003年開始，僅通過預(yù)算的行政成本支出基本上就占了財(cái)政支出的20%。從總量基數(shù)的道理認(rèn)識(shí)，正常情況下，行政管理支出成本的絕對(duì)數(shù)肯定是一個(gè)持續(xù)增長(zhǎng)的過程，而行政管理成本支出的相對(duì)數(shù)應(yīng)該是相對(duì)下降的趨勢(shì)，反之，就說(shuō)明行政管理成本是沒有底線的。這種現(xiàn)象，折射出中國(guó)公共財(cái)政支出在行政管理成本支出方面缺乏相應(yīng)的有效性。

二、行政管理成本支出的增幅大

為了從行政管理成本支出的增長(zhǎng)幅度方面判斷中國(guó)公共財(cái)政支出的有效性，我們對(duì)表1中1978-2006年間的財(cái)政收入、財(cái)政支出以及行政成本支出等資料進(jìn)行了換算，并制作表2。

從表2可以看出，自1978年到2006年的近30年間，財(cái)政總收入與總支出比重或者說(shuō)逐年增長(zhǎng)速度都沒有政府行政支出增長(zhǎng)的速度快。為更加直觀地認(rèn)識(shí)問題，我們將繪制圖2，說(shuō)明財(cái)政總收入、總支出、政府預(yù)算成本支出增長(zhǎng)情況。一般來(lái)講，在行政管理成本支出中，行政預(yù)算成本支出應(yīng)該是相對(duì)穩(wěn)定的成本，而其他包括教育、科技、文化以及公共事物發(fā)展預(yù)算支出是隨著財(cái)政收入增加而不斷增加的。因?yàn)樾姓A(yù)算成本支出的項(xiàng)目比較固定，而且管理費(fèi)用也是能夠控制的(當(dāng)然，行政管理費(fèi)用的彈性也非常大)。從表2和圖2中可以看出，除1990年、1991年、1997年政府預(yù)算支出比重略微低于同期財(cái)政收支增長(zhǎng)幅度外，其他年份行政預(yù)算成本支出都高于同期的財(cái)政收支增長(zhǎng)幅度。尤其是政府機(jī)構(gòu)改革的當(dāng)年或者下一年度，行政預(yù)算成本支出增長(zhǎng)都是特別突出的。如我們將機(jī)構(gòu)改革的當(dāng)年或者改革之后的一年的行政成本支出資料進(jìn)行比較分析，1983年較1982年增長(zhǎng)55101%，1989年較1988年增長(zhǎng)125.8%，1993年較1992年增長(zhǎng)36.87%，1999年較1998年增長(zhǎng)26.27%，1999年較1998年增長(zhǎng)26.67%%。而同期的財(cái)政收入和支出情況是：1983年分別增長(zhǎng)2.75%和5103%，1988年分別增長(zhǎng)1.26%和1.67%，1993年分別增長(zhǎng)24.79%和24.09%，1999年分別增長(zhǎng)15.88%和22.11%。從表1和圖2可以看出，雖然1978年以來(lái)的所有年度都是行政支出成本的比重高于財(cái)政收入與支出的比重，但幾次大的機(jī)構(gòu)改革年份行政成本支出的增幅較當(dāng)年的財(cái)政收入與支出的增幅顯得尤其高，這種情況說(shuō)明兩個(gè)問題。

一是似乎政府管理體制改革是以政府成本的迅猛膨脹為支撐的，改革或者改革后的一兩年內(nèi)，政府預(yù)算成本支出要比其他年份增長(zhǎng)得更快。其實(shí)，平常年份的行政管理費(fèi)用的增長(zhǎng)就比財(cái)政收支增長(zhǎng)快，這更加說(shuō)明行政成本支出環(huán)節(jié)的有效性存在很大潛在因素。今后的政府職能、政府機(jī)構(gòu)改革都必須瞄準(zhǔn)行政管理成本的有效性來(lái)進(jìn)行。

二是在表面上有一種錯(cuò)覺，似乎政府預(yù)算成本支出增長(zhǎng)與政府機(jī)構(gòu)及公務(wù)員的多寡之間是一種反比例關(guān)系。機(jī)構(gòu)、公務(wù)員數(shù)量越少，政府預(yù)算支出的成本則越大。這不免會(huì)讓人產(chǎn)生疑問，政府預(yù)算成本支出增長(zhǎng)會(huì)不會(huì)是行政管理活動(dòng)中的浪費(fèi)或者腐敗造成的？無(wú)論是行政管理活動(dòng)中的浪費(fèi)，還是個(gè)別公務(wù)員的腐敗，所支出的行政成本都是影響公共財(cái)政支出有效性的重要因素。

這兩種現(xiàn)象表明似乎中國(guó)政府的行政預(yù)算支出成本有非常大的控制彈性，折射出中國(guó)的行政管理成本與當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)，這種不適應(yīng)說(shuō)明中國(guó)公共財(cái)政支出還可以做得更加有效。

三、預(yù)算外支出降低了行政支出的有效性

由于中國(guó)公共財(cái)政收支有預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外之分，因此，僅僅從預(yù)算內(nèi)分析政府的行政成本支出的有效性是不全面的。1996年以來(lái)的中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒反映出的預(yù)算外資金支出也是一個(gè)不小的數(shù)字。如果把預(yù)算外行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出考慮進(jìn)去的話，政府成本支出占財(cái)政支出的比重更高，增長(zhǎng)速度更快。由于這些預(yù)算外支出包括了行政管理成本支出與事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出，所以無(wú)法準(zhǔn)確地計(jì)算行政管理成本究竟是多少。但是，無(wú)論如何，預(yù)算外行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出使政府行政的實(shí)際成本支出大大提高了。

從表3可以看出，自1996年以來(lái)，預(yù)算外支出幾乎接近于預(yù)算內(nèi)支出，1996年甚至超過了預(yù)算內(nèi)支出，占行政管理總支出的51.42%。2002年預(yù)算外支出最少，但也占全部行政管理支出的40%。雖然預(yù)算外支出所占總支出的比重在逐漸下降，但一個(gè)不能忽視的問題是，預(yù)算外支出的絕對(duì)額是一個(gè)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。發(fā)展趨勢(shì)可以繪制成圖3。在圖3中，1999年以前，預(yù)算外支出與預(yù)算內(nèi)支出幾乎在同一水平上，從1999年到2002年，預(yù)算內(nèi)支出增長(zhǎng)的勢(shì)頭更加猛烈，預(yù)算外支出增長(zhǎng)雖然沒有預(yù)算內(nèi)支出增長(zhǎng)快，但也是持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。預(yù)算外支出的存在，以及預(yù)算外支出不斷增長(zhǎng)和絕對(duì)數(shù)額的龐大，使行政管理成本發(fā)生了非常大的變化，特別是對(duì)公共財(cái)政支出的有效性增加了新的挑戰(zhàn)。從圖3中可以非常清楚地看出，1996年中國(guó)政府的行政總支出不到2500億元，其中預(yù)算外支出就占了50%多，之后的1997年、1998年和1999年，預(yù)算外支出基本上都占到行政總支出的一半。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，預(yù)算外支出所占行政總支出的比重逐年下降，但是絕對(duì)數(shù)還是逐年提高的。盡管無(wú)法確知在政府的預(yù)算外支出中究竟有多大比重是屬于行政支出成本的范疇，但它增加了行政管理的成本卻是肯定的。我們把這種沒有納入正式預(yù)算的行政支出稱為隱性成本。當(dāng)考慮到政府行政支出的隱性成本時(shí)，無(wú)論是在行政成本占財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)比重上，還是在行政成本本身增長(zhǎng)的幅度上，都是一個(gè)很大的提升，這對(duì)于正確分析或認(rèn)識(shí)行政成本問題是一個(gè)不能忽略的因素。四、結(jié)論與政策建議

從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體情況來(lái)看，中國(guó)改革開放以來(lái)的公共財(cái)政支出的有效性是非常明顯的。如果以行政管理成本支出情況分析，行政支出成本確實(shí)存在著不斷膨脹的事實(shí)，公共財(cái)政支出的有效性還有很大的潛力可挖。這種膨脹基本體現(xiàn)在：一方面行政管理費(fèi)用的絕對(duì)支出從改革開放初期1978年的52.9億元，增加到2003年的469.126億元，增長(zhǎng)了88倍，同期的財(cái)政收入與財(cái)政支出分別增長(zhǎng)19.18倍、21.97倍，政府成本支出增長(zhǎng)的倍數(shù)分別高出同期財(cái)政收入與總支出增長(zhǎng)的68.82倍和66.03倍；另一方面，在國(guó)際上比較，中國(guó)的行政管理費(fèi)占財(cái)政總支出的比重要比發(fā)達(dá)國(guó)家高出很多。以2003年為例，中國(guó)的行政管理財(cái)政支出已上升到19.03%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于日本的2.38%、英國(guó)的41.9%、韓國(guó)的5.06%、法國(guó)的6.5%、加拿大的7.1%和美國(guó)的9.9%。①研究表明，中國(guó)行政管理成本支出膨脹的原因是多維的，除了各級(jí)政府的主觀原因，還有許多客觀因素的影響。判斷政府行政管理支出成本的有效性不能孤立地看行政管理支出的數(shù)字或增長(zhǎng)情況，這樣會(huì)把復(fù)雜的問題簡(jiǎn)單化，反而不利于提高公共財(cái)政支出的有效性。綜合考慮主客觀因素，我們認(rèn)為中國(guó)政府成本膨脹雖然客觀存在，但并不像表面數(shù)字顯示的那樣讓人吃驚。我們應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)中國(guó)政府成本膨脹問題的客觀存在性，同時(shí)還必須做出相應(yīng)的控制政府成本的政策選擇。

1.是否應(yīng)當(dāng)取消預(yù)算外收支

提高行政管理成本支出的有效性，必須找出行政管理成本膨脹并缺乏有效性的根源。姑且不論政府成本膨脹的客觀原因，就其主觀原因來(lái)講，人們不重視行政管理成本支出的有效性的根源很可能在于政府機(jī)關(guān)、部門之間的苦樂不均，特別是許多機(jī)關(guān)、部門存在行政事業(yè)性收費(fèi)，這些預(yù)算外收入轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算外支出。2002年，各級(jí)政府機(jī)關(guān)的預(yù)算外收入為2655億元，相當(dāng)于年行政管理預(yù)算支出410.132億元的64.7%，這種政府支出的隱性成本客觀上使一些政府機(jī)關(guān)與部門有了大手大腳支配經(jīng)濟(jì)資源的可能，而其他沒有預(yù)算外收支的機(jī)關(guān)與部門相比之下經(jīng)費(fèi)支出顯得捉襟見肘。為了找到資金支出的均衡，這些沒有預(yù)算外收支的機(jī)關(guān)、部門有可能通過各種辦法增加財(cái)政預(yù)算，而有預(yù)算外收支的機(jī)關(guān)部門也要想方設(shè)法增加預(yù)算，政府成本在無(wú)形中被抬高了，而行政管理成本支出的有效性由此降低了。因此，預(yù)算外收支不僅是政府成本膨脹的載體，也很可能是公共財(cái)政支出失效的引誘根源。

是否可以在政府機(jī)關(guān)與部門取消預(yù)算外收支，并結(jié)合體制改革，將有預(yù)算外收支的那部分公共管理活動(dòng)讓渡給非政府組織，使預(yù)算外收入與行政管理活動(dòng)脫鉤，以免政府機(jī)關(guān)在攀比過程中膨脹成本。

2.制定行政管理經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)的參照標(biāo)準(zhǔn)

在其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政預(yù)算指標(biāo)增長(zhǎng)速度都不及行政管理成本支出，而且找不到合理解釋的情況下，行政管理成本的這種增長(zhǎng)速度有沒有離譜，其有效性究竟如何？對(duì)此，有沒有一個(gè)可以參考的標(biāo)準(zhǔn)，作為判斷行政管理成本支出有效性的理論依據(jù)？我們認(rèn)為，在沒有更加準(zhǔn)確的理論依據(jù)的情況下，應(yīng)當(dāng)考慮這樣幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。一是行政管理成本支出的增長(zhǎng)速度應(yīng)當(dāng)與GDP的增長(zhǎng)速度同步。行政管理成本屬于國(guó)民收入的二次分配，社會(huì)財(cái)富分配在沒有其他特殊原因時(shí)，必須體現(xiàn)綜合平衡；二是行政管理成本支出的增長(zhǎng)速度可以考慮與社會(huì)公眾的收入增長(zhǎng)同步，行政管理經(jīng)費(fèi)雖然不都是公務(wù)員的薪水收入，但其支配過程中大部分與公務(wù)員的福利相關(guān)。例如，交通工具、工作環(huán)境的改善、迎來(lái)送往以及各種軟硬設(shè)施等，都直接或間接地起到改善福利的作用；三是行政管理成本支出的增長(zhǎng)速度應(yīng)當(dāng)考慮與財(cái)政收入增長(zhǎng)速度同步。一般來(lái)講，收入與支出之間要講究平衡，如果其他方面都平衡或者小于收入的增長(zhǎng)幅度而唯獨(dú)行政管理經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)幅度過快，理由不是很充分；四是行政管理成本支出可以考慮與財(cái)政總支出比重同步，當(dāng)求出一個(gè)合理的財(cái)政支出函數(shù)，各類要素支出增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)考慮結(jié)構(gòu)平衡。有了科學(xué)合理的參照標(biāo)準(zhǔn)，就能夠?qū)π姓芾沓杀局С銮闆r的有效性作出相對(duì)準(zhǔn)確的判斷。

3.用“金降落傘”理論，減少領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量

在中國(guó)的各級(jí)政府機(jī)關(guān)，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)所消耗的成本是一般工作人員消耗的幾倍甚至幾十倍。因?yàn)椋粋€(gè)一般工作人員所消耗的主要是工資和公務(wù)活動(dòng)中的硬性支出，其他的后勤、福利支出很少。一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)卻必須要有相應(yīng)的各種特殊待遇。例如，許多科級(jí)建制的獨(dú)立單位，一般都為領(lǐng)導(dǎo)配小車、獨(dú)立辦公室、業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)、辦公室內(nèi)的各種軟硬設(shè)施和其他后勤服務(wù)等，這些特殊待遇在行政管理成本支出上是一般公務(wù)員不能比擬的。能不能減少領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量，增加一般公務(wù)員，對(duì)控制行政管理成本膨脹并提高行政管理成本支出的有效性起很大的作用。但是，現(xiàn)實(shí)地講，很難把這些多余的領(lǐng)導(dǎo)從消耗成本而不起任何作用的領(lǐng)導(dǎo)位置上拿下來(lái)。他們?cè)谄湮痪陀邢鄳?yīng)的控制收益權(quán)，這種控制收益權(quán)一旦擁有，一般是不會(huì)自動(dòng)讓出的。由于在主觀作用的影響下，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)也很難下決心把他們降下來(lái)。

這種情況在發(fā)達(dá)國(guó)家的股份制企業(yè)也是存在的，在具有公共特性的政府部門比較普遍也是正常現(xiàn)象。發(fā)達(dá)國(guó)家的大公司為使企業(yè)發(fā)展充滿生機(jī)與活力，大都采取“金降落傘”的辦法解決那些在位的經(jīng)理或高級(jí)管理人員，即給他們更高的生活待遇，來(lái)交換他們從原有的位置上下來(lái)，或者退居二線當(dāng)顧問。20世紀(jì)80年代，美國(guó)的許多大公司就采取了“金降落傘”的辦法，有的公司花數(shù)百萬(wàn)美元把高級(jí)管理人員從既有的位子降下來(lái)。在我國(guó)政府成本高且領(lǐng)導(dǎo)制造的成本明顯的情況下，也可以參照“金降落傘”理論，減少領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量。