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關鍵字：財政鄉鎮困境求解

鄉鎮級財政是我國現行五級財政的基礎環節，也是最薄弱環節。近年來鄉鎮赤字與債務成為社會普遍關注的問題之一。本文旨在通過對鄉鎮財政赤字與負債的調查研究，探討解決鄉鎮赤字與負債的途徑。鄉鎮負債一般包括顯性債務和隱性債務。顯性債務有銀行貸款、農金會或其他基金貸款、統籌中借款和其他；隱性負債一般有欠發工資、欠發公務費、欠付樓堂館所等基建基金、欠付修路橋等公益項目資金、財政擔保和其他方面可能形成的債務。從云南、青海、湖南、吉林和哈爾濱等省市的調查統計來看，鄉鎮赤字與債務規模相當龐大，已成為拖累我國經濟發展、阻滯農村稅費體制改革的重大問題。尤為嚴重的是，在一些地方，鄉鎮過度負債的狀況仍在繼續惡化：一方面，捉襟見肘的財政平衡不了剛性支出，迫使鄉鎮再度舉債，不良信譽更使新的債務成本提高；另一方面，老債務不能按期償還，利息不斷堆積，部分利息被迫轉為本金，“雪球”越滾越大，陷入惡性循環。鄉鎮財政赤字與負債形成的原因與危害（一）經濟不發達及財稅體制缺陷使鄉鎮財政處于困境1、經濟發展水平低是鄉鎮財政的基礎原因。目前，我國相當一部分地區農村經濟欠發達，市場化程度不高，農產品加工業尚屬初級階段，難以形成高附加值、高稅利的農產品生產、加工系列，使得鄉鎮政府難有充足的財源。目前，在全國鄉鎮中，農業經濟仍占絕大多數，這些地區二、三產業規模小，產業結構單一，在農業勞動生產率低、產業水平不高的情況下，財政收入還是以農業四稅為主。據調查，凡是鄉鎮財政赤字和負債嚴重的地區，大多以農業經濟為主，鄉鎮財政對農業稅的依賴程度就更大。2、“分稅制”不完善使鄉鎮財政缺乏穩定的高收入來源。1994年起我國開始實行“分稅制”，但至今省以下“分稅制”體系并未完全到位，致使許多鄉鎮財政因分配關系不明確而缺乏穩定的收入增長機制。目前我國“分稅制”采取了不盡合理的基數法，而且企業所得稅是按照隸屬關系劃分的，其弊端是：首先，基數本身的確定采用平均的方法不很科學，考慮的因素不夠全面；二是按企業隸屬關系劃分收入，一些效益好的鄉鎮企業常常被上劃，而效益差的則被下劃。這一方面使原本就不寬裕的鄉鎮財源行政性地減少，另一方面又增加了鄉鎮財政經濟發展的不穩定性。另外，每年各級財政收入都有硬性任務指標，從而使“分稅制”在一定程度上變相成為“包稅制”。財政收入任務往往是層層分解，限期上解。有的縣政府對下實行完不成財政收入則“一票否決”，給基層政府造成很大壓力，有時不得不舉債完成上解任務，這也迫使一些鄉鎮財政為了首先保證上解任務完成而使本級財政難以自求平衡，只好拖欠職工的工資，日積月累，造成基層財政滾存赤字越來越大。與“分稅制”相配套的是政府的轉移支付制度。目前我國各級財政的轉移支付制度正在探索和建設之中，對鄉鎮財政來說，大多還缺乏規范、透明的轉移支付辦法。3、稅收管理體制的缺陷加重了鄉鎮財政困難。目前在鄉鎮一級，有許多地方是國、地兩稅均由條條統管，負責工商各稅的征收，而鄉鎮財政只負責征收農業四稅和相關收入，這客觀上造成了一些扯皮現象。另外，稅務往往從完成收入任務指標出發，當年任務完成后不愿過多超收，以便為下年“留有余地”，造成人為的收入流失。稅收立法權的高度集中統一，也在一定程度上制約了地方組織收入的能力。稅制改革以后，農業稅劃歸為地方稅種，雖然刺激了地方政府對農業稅的征收工作的積極性，但地方的立法權依然在中央，地方政府無法根據本地的特殊情況對稅目和稅率進行調整，更無權根據實際情況自行開征新的稅種，使一些地方稅收隨經濟增長的彈性受到一定的影響。4、整頓農村收費后，鄉鎮赤字問題大量顯露。“稅不夠，費來補”是前幾年鄉鎮政府解決經費不足的主要出路。許多地方縣鄉兩級收入的50%以上是靠各種形式的集資、收費（包括亂收費）籌集的。因此，在1997年國家大規模治理整頓收費和擴大農村稅費改革試點以來，隨著收費的控制和農民負擔的減輕，鄉鎮行政職能又沒有相應地進行改革，就造成了近年來鄉鎮赤字與債務突出的現實。例如：安徽青陽縣稅費改革使財政減收1069萬元（減負幅度在36%左右），占全縣財政收入的五分之一以上。江蘇沐陽縣潼陽鎮稅費改革使農民減負421萬元左右，減負率達54%.這些減負規模相應體現為鄉鎮收入的減少。由于行政體制改革未能配套進行，機構照樣臃腫，鄉鎮困難必然“水落石出”，形成近年來鄉鎮赤字規模加速發展、債務累積速率加快的現狀。（二）政府職能轉軌不到位，鄉鎮財政缺乏有效的制約和監督機制1、鄉鎮政府包攬過多經濟管理職能。許多鄉鎮政府債務成因于鄉鎮企業虧損和破產遺留下來的“包袱”。這些鄉鎮出于發展經濟、壯大財力的良好愿望，按照政府直接投資辦企業的舊思路，在沒有摸清市場行情的情況下，盲目舉債上項目，興辦各種鄉鎮企業，但卻由于人才、信息、技術、管理、銷售、市場變化等原因，致使投資失敗。例如湖南省常德市德山鄉楓樹崗村在

過去幾年先后辦了精麻廠、鞭炮廠等7個企業，目前5家倒閉，兩家停產，村負債940萬元。在鄉村債務大戶中，企業虧損占了多數；還有不少鄉鎮片面理解扶持企業發展，由政府出面為企業貸款作擔保，企業不景氣，政府自然落得個債務纏身。2、不顧本地條件大搞“政績工程”、“形象工程”。現行的干部考核制度過分注重干部的政績，卻忽視了離任審計的制約；同時，鄉鎮達標和“一票否決”活動層出不窮。因此鄉鎮干部考慮問題往往從政績出發，為了得到升遷或保住烏紗帽，常常不顧本地條件，超越財政承受能力，寅吃卯糧，大興土木，搞一些所謂的“政績工程”、“形象工程”，以致債臺高筑。這種不負責任的作法不但得不到批評，反而成為一些人官場升遷的“捷徑”。另外，國家對交通、通訊、能源、廣播電視等基礎設施投資的項目，一般都要求當地財政按一定比例配套資金，項目爭取得越多，匹配的資金也越多。但鄉鎮政府幾乎不考慮本地的配套能力，建設項目多多益善，財政無力承擔時，就向農民集資或利用其他借款，財政負擔轉變成了農民負擔或直接累積為負債。從我們調查4省1市的情況看，鄉鎮的不少債務都源于此。3、機構臃腫、財政供養人口失控。鄉鎮作為一級政府，就要配備政府的全套機構，所謂“麻雀雖小，五臟俱全”。我國共有鄉鎮政府45462個，若按8億農民平均算，每個鄉鎮只有1萬多人，相當一部分鄉鎮人口偏少或面積偏小，但不管地域多大，人口多少，財政承受能力如何，鄉鎮機構設置都要求上下對口，導致鄉鎮機構臃腫、財政供養人口龐大。從4省1市的情況看，平均每個鄉鎮吃“皇糧”的竟達近200人，致使鄉鎮財政不堪重負。有一漁業鄉，人口僅有3000多人，但在編和不編人員卻達百余人，再加上學校、醫院、法律服務所、經管站、水利站、文化站、獸醫站等“七站八所”人員一百多人，平均10個人就要供養一個吃“皇糧”的（全國平均比例為1：30）。該鄉鎮政府預算內外收入加起來還不足150萬元，而一年的支出要250多萬，鄉政府人員工資已有一年多沒有發。調查顯示：越是經濟不發達的地區這個問題越突出，因為這些地區就業機會少，收入普遍較低，進入政府機構無疑具有很大的吸引力，盡管國家已經規定大中專生不包分配，國家只安置轉業軍人而不安置復員軍人的工作，但不少鄉鎮或迫于上級的壓力，或處于“善良”的愿望，慷國家之慨，將這些本不應由政府解決的問題統統包攬下來，再加上自己的七姑八舅，一律想辦法捧上“鐵飯碗”，致使鄉鎮機構臃腫的現象有增無減。4、鄉鎮財務管理混亂，缺乏監督機制。不少鄉鎮政府或財政所崗位職責不清，沒有合格的會計，財務管理松散，支出缺乏預算約束，多頭審批，隨意性強。一些鄉鎮支出缺乏監督，憑白條支付各種費用，購買小轎車、租車和招待費用過多過濫，少數干部揮霍腐化，人為加重了鄉鎮債務負擔。由于缺乏必要的財政監督機制，一些鄉鎮干部揮霍起來有恃無恐，利用公款大吃大喝，甚至支付“三陪”服務，諸如此類的報道已經屢見不鮮。不少“赤字”鄉鎮將財政支出安排的順序顛倒過來，本應列入第一位的職工工資、教育經費卻被排在最后；而將那些租車、招待、買轎車、蓋辦公樓等項目優先安排，因為他們知道拖欠了工資上級遲早要幫助解決，而少花了招待費、沒買轎車卻是自己吃虧。（三）基層政府機構增設帶來的深層問題我國政府的大規模建設始于20世紀70年代末期，此前是政社合一的，它既是生產的組織者又是縣政府的派出機構，每個公社一般有1－2個拿工資的干部。隨著解體和土地承包經營的開展，生產經營的自主權下放給了農民，按說政府管的事情少了，但鄉鎮政府的建設卻加強起來，成立了一系列的機構，特別是20世紀80年代中期開始建立鄉鎮政府，使得過去1－2個人干的事情現在不僅有了全套人馬，還有了自主的財力。這種權力下放的同時又大規模增設機構的逆向發展，在一定程度上反映了生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑之間的不適應性。這可能才是形成鄉鎮財政赤字與負債的根本性原因。鄉鎮財政赤字與負債的危害龐大的鄉鎮赤字與債務規模造成了諸多負面影響。第一，影響了基層政權的正常運轉，增加了整個財政的風險。由于鄉鎮財政困難，債務累積，政府只能疲于應付，其所承擔的社會基本保障職能和公共職能根本無法實現，一些鄉鎮大量擠占專款、拖欠工程款，導致農業等基礎設施投入不足。許多鄉鎮，職工數月、甚至數年不開支，生活無法保障（據調查，現有一半左右的鄉鎮存在拖欠工資的現象），人心不穩，工作得過且過，使鄉鎮政府處于半癱瘓狀態。鄉鎮巨額赤字與負債如果不能及時有效解決的話，必然會牽連上級財政，成為引發整體性財政風險的一個重要因素，危及政府信譽，造成極其不良的影響。第二，巨額赤字與債務會進一步加重農民負擔，影響農村稅費改革的順利進行。在現行體制下，巨額的鄉鎮赤字與債務是難以輕易消除的，因為鄉鎮財政基本沒有償還能力，經濟的發展也不可能一朝一夕產生飛躍，可導致負債的因素依然存在，使得

鄉鎮債務近似于一個“無底洞”，如沒有上級財政的支持，只有向農民攤派、集資，別無他途。由此一些地方擅自出臺政策，強行征收各項費用的土政策屢禁不止。我們認為如果導致鄉鎮負債的主要原因不從根本上得到解決，那么目前正在進行的農村稅費改革效果將大打折扣，其戰果很難持久。其一，在政府負債中，有一部分是向農民個人借款（打白條）、抬款（高利貸），這部分債務不解決好，農民將“以債抵稅”，使農業稅的正常征收受到影響，會進一步加大縣鄉政府的壓力。其二，稅費改革后，收費取消，鄉鎮總財力減少，即使上級政府幫助解決了舊債，鄉鎮政府面臨大量支出的壓力，很快將迫使鄉鎮政府為維護運轉而變相地向農民伸手，造成農民負擔的反彈。第三，農民的過重負擔影響了黨和政府與群眾的關系。鄉鎮赤字與負債問題，乍看起來只是一般性的經濟問題，但它的負面影響遠遠超出了經濟范疇。在許多地方，由此引起的社會問題日益嚴重，造成鄉鎮政權和社會不穩定因素的增加。據調查，凡是赤字、負債過重的鄉鎮，干群關系都比較緊張，干部威信普遍下降，基層政權各項工作阻力重重。在各種媒體報道中不難看到一些地方因為干部強行向農民收費致使矛盾激化的事例。解決財政赤字與負債的對策鄉鎮赤字和過度負債問題由來已久，原因復雜、牽涉面廣、化解難度大，如果沒有切實可行的具體措施，沒有全方位的綜合治理和深層次的改革，很難從根本上解決問題。解決鄉鎮赤字與債務的總體思路應該是針對其發生的原因而采取標本兼治方式進行，我們認為，可采取如下措施：（一）解決農民負擔過重的長遠性、制度性措施我國目前實行中央、省（自治區）、市、縣（區）和鄉五級政府的行政級次設置，而且各級政府在行政職能上仍然存在著包攬過多的問題。機構臃腫、人浮于事，一方面降低了行政運行效率，另一方面也無疑會加重公眾的負擔。在行政機構過分沉重的情況下，靠簡單的“修補”措施顯然是不可能有效減輕企業和農民負擔的，應下決心從制度上采取根本性的辦法。1、逐步將鄉鎮政府轉變為縣級政府的派出機構。這是有效杜絕人員膨脹、消赤減債和減輕農民負擔的根本性辦法。從行政管理的角度看，政府級次的劃分應以高效和便利為原則。世界上絕大多數規模較大的國家都是三級政府的框架設置，而我國目前的五級政府架構恐怕在世界上是獨一無二的。因此，我國行政改革應該朝著“轉換職能，精兵簡政”的方向努力，政府只管那些社會和市場無法承擔的公共事務，而不再管可以由社會和市場承擔起來的事務。從機構上可以逐步減少政府層次，將鄉鎮變成為縣政府的派出機構。這樣一來，鄉鎮不必要的“臟腑”就可以合并，人員可以大幅度減少，行政運行經費也相應下降。從現實情況來看，隨著土地承包的逐步規范，鄉鎮教育和公安等職能的上劃縣里，鄉鎮政府的職能所剩不多，轉變為縣政府派出機構的條件已經成熟。試點可選擇在欠發達地區或財政難以為繼的鄉鎮首先實行，精簡機構和冗員，取消鄉鎮五大班子，撤并“7站8所”，從而為根本解決鄉鎮財政赤字與負債難題創造條件。另外，對于經濟發達、人口密集的一些鄉鎮，在條件具備時可以升級為縣或市，走鄉鎮小城市化的道路。2、在暫時不易取消或確實需要保留鄉鎮一級政府的地方，也要盡快撤鄉并鎮、精簡人員和轉變鄉鎮政府職能，按照公共財政的要求框定政府職責和財政支出范圍，從根本上消除鄉鎮政府包攬過多、干預過分的格局，從而為鄉鎮財政創造較為寬松的環境。減少行政機構設置是未來政府職能轉換、減輕企業和農民負擔、緩解財政困境的必由之路。撤鄉并鎮、“拆廟放和尚”，是遏止鄉鎮財政赤字與負債的有效措施，也和改革的大勢相吻合。通過撤并鄉鎮，既減少了行政機構設置，降低了行政費用，也有助于減輕農民負擔。（二）政策和管理層面的解決措施1、建立領導責任制，遏制鄉鎮赤字與債務。從現實情況來看，領導的重視是解決問題的先決條件之一。各級政府，特別是縣、鄉鎮政府，要對鄉鎮的財政赤字與負債的危害引起高度重視，積極研究問題形成的具體原因和相應的對策措施，使困擾農村經濟、政治發展的財政赤字與負債問題得到根本性解決。要樹立“增收是政績、消赤字還債也是政績”的觀念，切實防止“新官不理舊事”的歷史痼疾，有必要建立一種有效的領導責任制來予以保證。2、采取切實有效的措施消化現存債務。目前一些地方，鄉鎮赤字與債務的化解措施是值得借鑒的。如湖南省常德市的做法是：（1）以拍賣、租賃等方式盤活資產、資源，解決部分債務；（2）通過債權債務轉換消除債務；（3）搞好鄉鎮企業的改組轉制，轉移償債義務，即一方面把公辦企業轉變為民營企業，轉移償債義務，另一方面對資不抵債的企業，實行破產改制、資產重組，培植新的經濟增長點；（4）加大清欠力度，想方設法收回“老欠”；（5）落實降息、減息政策，一方面出臺文件規范利率標準，對已經拿到利息超過本金的借款實行“停息掛賬”，尚未支付的借款利息一律降至6

‰以下，以消除債務壓力。實際上，許多地方都進行了類似的嘗試，取得了較好的業績。如湖北監利縣對鄉鎮超編小車舉辦拍賣會，拍賣當日成交11輛，金額達66萬多元。至今，已收繳超編小車近40輛，拍賣所得將全部用于鄉鎮還債或由縣財政統籌。總的來說，在消除鄉鎮債務與赤字方面，應該適當給予各地不同的債務化解創新空間，以提高基層政府消赤減債的積極性。3、進一步建立規范的政府間分配體系。從制度上給予鄉鎮政府較為充裕的財力，如給予相當程度的稅收分享比率，相對獨立的稅種（如財產稅），給予鄉鎮更規范的轉移支付。另外要杜絕非規范的負擔轉移現象，盡量減少對基層政府搞“升級達標”活動。與此同時，國家應適當加大對鄉村基礎設施建設的投入，以減輕鄉鎮政府的負擔，減輕農民的負擔。為解決舊的債務，上級財政和有關部門通過轉移支付或專項補助等方式給予鄉鎮政府必要的資金援助（包括貼息）是極為重要的。金融部門也可以考慮在適當條件下通過停息掛賬、免除部分鄉鎮債務等方面給予支持。4、采取種種措施內在地防止鄉鎮產生新的赤字和債務。（1）大力精簡財政供養人口，遏制和削減行政經費的擴張。我國歷史上的官民之比是，漢1：7945，唐1：3927，清1：911；解放后的“官”民之比是，解放初1：600，70年代末1：150.目前，從我們調查的4省1市的鄉鎮情況來看，吉林1：78，湖南1：90，云南1：58，青海1：125，哈爾濱1：64.可見，冗員負擔較為沉重。因此，大力壓縮我國財政供養人口，減輕財政負擔，是迫在眉睫的事情。雖然這樣做的難度也是很大的，但決不能熟視無睹、任其發展。要加強鄉鎮自身的制度建設，實現鄉級財政管理的制度化和規范化。實施政務公開，財務公開，強化監督，提高行政工作的透明度。要努力提高鄉鎮干部素質，使其清正廉潔、精通業務，并結合縣鄉機構改革嚴格進行考試，對不具備基本條件的要調換崗位，直至下崗。這將為良化鄉鎮財政運行創造制度條件和組織保證。（2）推行綜合預算，把鄉鎮的各項預算收入，各部門收入的各項行政事業性收費、鄉鎮收取的各項管理費、鄉鎮政府的自籌資金和統籌資金以及其他未納入預算管理的財政性資金統一納入鄉鎮綜合財政預算管理范圍，采取統一支出標準、統一核算口徑、統一安排資金的方法，管好預算內外資金，解決“三權”歸屬問題；同時，把實施鄉鎮綜合財政預算管理與實施縣級財政綜合改革、縣鄉財政“收入上臺階工程”和“自立工程”結合起來，提高改革的綜合效益。綜合財政預算管理延伸到鄉級應該是規范壯大鄉鎮財政的重要舉措。（3）強化收入征管。鄉鎮政府和財稅部門要全面掌握本鄉鎮的稅源情況，將稅源的階段性普查與經常性調查形成制度，增強工作的主動性，逐步降低稅收成本；建立財稅部門聯席會議制度，落實組織收入目標責任制，及時研究解決問題，確保財政收入全面完成和及時入庫；財稅部門要建立工商各稅、車船稅、屠宰稅和農業特產稅稅源的分類臺賬，實行戶籍化的動態管理。（4）嚴格支出管理，確保重點支出。鄉鎮財政支出，首先要保證的是國家公教人員工資的全額發放。當年新增首先用于個人新增補貼部分的開支和消化工資性欠賬。其次是保證國家機關運轉的最低需要。然后要創造條件逐步增加社會保障、農業、科技、教育、環保等重點支出。鄉鎮要合理界定支出范圍，大力壓縮非必要性支出（如招待費等等），優化支出結構。采取財政供養人員和可用財務掛鉤的辦法，對財政供養人員實施總量控制。要轉換鄉鎮目前的“以支定收”觀念，實行“以收定支”。基層政府擁有的資源有限，更應該遵循謹慎財政原則。5、轉變觀念，為發展鄉鎮經濟搞好服務。發展農村經濟是鄉鎮財政走向良性循環的基礎。鄉鎮企業在農村經濟發展和農村財源建設中，發揮了重要的作用，但也造成了大量的鄉鎮“負累”。今后，鄉鎮政府不應該再自辦鄉鎮企業，但可以為鄉鎮經濟的發展創造種種便利條件（如信息技術支持、財政貼息等手段），突破經濟成份的界限，放手發展個體私營經濟，充分發揮其市場優勢，多業并舉，促進農村產業結構的轉變和均衡協調發展。