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編者按：本文主要從我國政府采購的效益評價；政府采購制度改革中的問題分析；推進政府采購制度改革的政策建議進行論述。其中，主要包括：采購資金節支率、政府運行成本的控制、政府采購是財政的重要工具，采購的數量、品種、頻率，直接影響到財政政策效應、壟斷是當今經濟中的一個常態、政府購買力的集中性使其可以通過集中購買彌補市場對資源配置的缺陷、實現機制轉換，加強廉政建設、各個地區在各個不同的經濟發展時期制定的標準不盡相同、另有專家對我國實行的政府采購機構設置提出見解、強調公平、公正、公開競爭的原則、注重采購過程的規模效益和專業化分工、建立和嚴格執行內部風險控制制度，包括管理機構內部職責制度等，具體請詳見。

一、我國政府采購的效益評價

（一）直接經濟效益

1.采購資金節支率。市場經濟比較發達國家的實踐表明，政府采購可以大幅節約財政資金。競爭機制的引入、操作過程的透明、流轉環節的簡化是實現資金節約的主要因素。政府采購支出占一國GDP的比重一般在10％左右，節約率為10％。按照這個比例計算，我國GDP約為九萬億元，如全面推行政府采購，可節約資金900億元。從我國試行政府采購的實際情況來看，2000年全國政府采購327.9億元，比上年增長1.5倍，節約資金42.5億元，其中預算資金節約25.7億元，節支率為11.6％。

2.政府運行成本的控制。政府采購就其采購主體看，具有特定性，主要是指依靠財政資金運作的政府機關、事業單位、社會團體和公共事業單位。就其資金來源看，無論是財政預算內資金還是預算外自籌的資金，最終都表現為納稅人的稅收承擔或政府公共服務收費，因此，政府采購總額的控制實質上演化為對政府運行成本的控制。加入WTO后，政府職能主要定位于營造公平的市場競爭環境和彌補市場失靈。這要求政府運作成本盡可能低，政府采購規模必須控制在一定限度內。

（二）社會效益

1.政府采購的政策效應。政府采購是財政的重要工具，采購的數量、品種、頻率，直接影響到財政政策效應。首先，政府采購量的擴張或收縮，可通過乘數效應，引起國民經濟成倍地擴張或收縮。據測算，我國的政府購買支出乘數不考慮稅收傾向（或稅率）為2.42，考慮稅收傾向（或稅率）為1.93.2002年我國政府采購預計可達1000億元，那么可推動國民經濟增長約2％，在整個國民經濟增長率中的貢獻率將超過25％。其次，政府采購的結構可以對國民經濟的某些部門或行業起著調節作用。

2.反壟斷、扶持民族產業。壟斷是當今經濟中的一個常態。在政府采購中它通過壟斷高價加大了政府運行成本，充分利用政府采購集中性、連續性的特點，一是可以抑制壟斷高價給政府帶來的開支的大幅增加，減少政府運行成本；二是以其強大購買力，通過直接購買某種產品、擴大產業的市場占有率，對弱勢企業有很強的扶持作用，有利于促進他們的發展。

3.彌補市場經濟的缺陷。政府購買力的集中性使其可以通過集中購買彌補市場對資源配置的缺陷，在基礎性、公共性等投資大、回收期長的產業進行工程采購或產品購買，使整個社會經濟結構更加合理，政府購買的社會效益得以發揮。

4.實現機制轉換，加強廉政建設。政府采購是政府主導型制度創新，其最主要的代表形式，就是引入與市場經濟通行規則兼容的公開招標、投標，形成一套透明、有效、能夠趨向于公開、公平、公正的采購新機制。新機制可以排除原來分散采購情況下大量發生的弊端，使暗中交易難以進行，抑制那些滋長腐敗行徑的可能條件，從而為加強廉政建設做出貢獻。

（三）生態環境效益

生態環境問題已成為影響人類社會與我國可持續發展的最重要問題之一。生態環境工程由于投資量的巨大及其收益外部性，使通過市場機制讓社會資源向此類工程轉移出現市場失靈。因此，政府用“有形的手”進行生態工程采購十分必要，可以發揮出政府采購的生態環境效益。

二、政府采購制度改革中的問題分析

實行政府采購是我國一項具有重大影響的財政制度改革措施，但目前我國統一高效的政府采購制度尚未形成，需要進一步改革目前的預算管理體制，構建政府采購的監督約束機制，完善政府采購的法律體系和投招標制度體系，加強政府采購人才的培養，以使我國政府采購最終走向法制化和規范化，大幅提高政府采購的效率。

（一）有專家認為，對于政府采購額的范圍，各個地區在各個不同的經濟發展時期制定的標準不盡相同

現今我國的采購制度是政府集中采購與基層分散采購相結合的過渡狀態，我國各地區經濟發展很不平衡，在全國范圍內制定統一的標準是很不切合實際的，各地應因地制宜，國家財政部則可根據各地經濟情況作一個合理的籠統范圍界定，使各地區在既定的合理范圍內參照規范執行。總之，盡快對政府采購額進行界定不僅是完善和規范采購制度，也是我國采購制度走向標準化、規范化、國際化，適應加入WTO的迫切要求。

另外，政府采購不應只注重節約，而應注重系統效應。從前者看，政府采購注重經濟效應是由我國當前的國情所決定的，它是達到“少花錢多辦事”目的的一種便捷途徑。但是，實行政府采購本身并不一定能優化財政支出的規模和結構，達到提高財政資金使用效率的目標，關鍵在于建立一個什么樣的政府采購制度體系。隨著這項財政支出改革的不斷深化，政府采購正朝著規范化方向發展，并將發揮其對整個社會的輻射和聯動效應。當政府采購達到成熟的階段后，隨著采購金額不斷減少，財政收入不斷增加，政府采購比例將會不斷下降，其經濟目的將會不斷弱化。從后者看，政府采購是個系統工程，會產生系統效應。其一建立政府采購制度有助于增強政府的公仆意識和公民的主人翁意識。其二有助于樹立政府也是消費者的觀念。在市場經濟活動中，政府不僅要消費，而且是一個國家里最大的單一消費者，其消費量通常約占整個國家消費總量的1／10.其三有利于加強市場經濟條件下宏觀調控的力度，例如通過國家儲備糧的政府集中采購和適時發放，向農民發出信息，調整糧食種植品種、標準，實現既保護農民利益又更新農業產業的目的，而不必再采取制定播種計劃等行政強制手段。

（二）另有專家對我國實行的政府采購機構設置提出見解

1.我國實行的是集中采購與分散采購相結合的政府采購模式，這是符合我國現階段國情的切實可行的做法。但集中采購由于是專門機構和專業人員負責操作，因而規范性比部門分散采購要強，因此，在選擇政府采購模式中，堅持集中與分散相結合的同時，還應強調以集中采購為主，尤其是在政府采購制度建立之初。這就要求我們在思想上應對目前的政府采購模式有一個正確和全面的認識，集中采購是政府采購；按照政府采購制度規定程序和方式組織的分散采購也是政府采購。在這一認識的基礎上，應對集中采購和分散采購進行科學合理的界定，即：集中采購就是由集中采購機構統一組織的屬于集中采購目錄之內的項目的采購活動；分散采購是由各部門按照政府采購制度規定的程序和方式組織的集中采購目錄之外的應執行采購制度項目的采購活動。同時，鼓勵各部門將分散采購項目委托給集中采購機構或有資質的社會招標機構組織實施。

2.我國政府采購工作剛剛起步，對政府采購制度的認識不到位，政府采購規模偏小，地區之間發展不平衡，政府采購法律、法規制度建設相對滯后，政府執行不到位，監督檢查的力度不大，這種現狀就決定了財政部門在推行政府采購制度改革的特殊地位和作用，決定了集中采購機構作為全額事業單位的現實合理性。從長遠來看，在我國社會主義市場經濟體制完全建立和政府采購制度規范化以后，可以考慮集中采購機構與政府部門脫鉤，逐步轉變為社會中介機構。

3.目前，我國各地實行政府采購制度的時間都不是很長，無論是實踐經驗還是理論知識都比較缺乏。采購機構越多，各個機構做法差異越大，不利于統一管理和規范，也不利于集中采購規模效益的發揮。設置一個集中采購機構可以最大限度地減少扯皮和摩擦。考慮到我國政府采購的現狀，省以下集中采購機構只宜設立一個。

綜上所述，政府采購機構的設置至少應堅持以下三項原則：（1）堅持與我國現行政府采購模式相一致的原則；（2）堅持有利于推進政府采購制度全面實施的原則；（3）堅持有利于政府采購規模效益發揮、節約采購成本的原則。

（三）還有專家認為，我們進行政府采購制度改革，同正在進行的財政支出管理制度改革的另外兩項改革——細化預算編制、編制部門預算，實行國庫集中支付制度一樣，不是財政部門攬權，而是自我削權，帶頭依法理財，自覺地接受各級權力機關及其他各個方面的監督。

我們實行政府采購制度改革，是為了建立一種規范化的制度，將政府采購預算的編制與審批、政府采購計劃的編制與執行、集中采購目錄的確定、政府采購方式的采用、政府采購程度的實行、供應商和用戶合法權益的保護、政府采購活動的監督等都納入法制化管理的軌道。這不僅對政府采購當事人、中介機構有制約，而且對政府采購主管部門也有制約，各個方面都要嚴格依法辦事，才能充分發揮政府采購的作用。

政府采購應提高透明度，不僅僅是有關政府采購的法律、法規和政策、集中采購目錄、招標文件、中標或定標通知等要公開，還要明確規定幾種采購方式，達到什么標準的必須實行公開招標采購或邀請招標采購；明確規定政府采購當事人的權利和義務；供應商和用戶實施監督的權利和途徑；各有關方面進行監督的職責權限；違反政府采購法規應當承擔什么樣的法律后果等等。除涉及國家安全或發生緊急情況的政府采購外，一切政府采購活動都擺在明面，讓大家都看得見、看得明白，以利于認真執行和監督。

（四）還有專家認為，目前世界各國政府采購模式主要包括三種：集中采購、分散采購和適度集中采購。

集中采購，是由一國財政部門或指定的政府部門負責本級政府的所有采購事宜；分散采購，指由各預算單位自己決定各項采購事宜；適度集中采購，又稱為半集中半分散采購，指財政部門或指定部門負責一些貨物、勞務、工程（主要是大額合同）的采購事項，其他則由各支出單位自行采購。

各國的采購模式不盡相同，完全實行分散采購的國家不多，多數國家實行適度集中采購。從采購模式的歷史來看，很多國家的采購模式都經歷了從集中采購模式到不斷分散的過程。分散采購可以避免集中采購帶來的商品化和統一化；可以提高采購效率；由于合同不斷延續，可以獲得較好的售后服務。但分散采購往往無法取得規模經濟，而且分散采購的監督仍然是困擾各國政府的難題。

界定集中采購和分散采購的理論標準就是采購成本。采購成本標準的建立有一個重要的前提條件，即采購收益相等，或者說是在采購的價格和集后服務完全一致的情況下。在具體實踐中，可以找到集中采購和分散采購的成本臨界點。政府采購工作的主要成本包括政府采購機構的人員經費、公務費、業務費等，只要對此作出相應分析，就可以大致計算出成本臨界點。在這個成本臨界點之上的政府采購采用集中采購，在成本臨界點之下的采用分散采購。

（五）還有專家認為，所謂政府采購制度改革，就是要找到一種低成本、高效率、能使監督落到實處的政府采購方式或機制，并把它制度化、規范化。

政府采購制度要改革，焦點與關鍵就是選擇什么樣的思路，從立法角度講則涉及我們在政府采購方面基本的立法精神是什么：是走集中采購之路，還是盡可能維持分散采購。現在成為熱點的集中、分散爭論，實際上就是一種機制之爭，而機制之爭，實質上是怎樣為處理觸動既得利益、實施制度創新的問題。如果我們堅持政府采購制度改革的基本要求，爭取形成一個合理的制度框架，那么應該堅持：凡能夠實行集中采購的，就不應該實行分散采購；凡能夠實行招標方式完成的政府采購，就不應該考慮非招標方式。

三、推進政府采購制度改革的政策建議

政府采購因涉及主要來自納稅人的巨額資金和重要公共利益，其有關的政策與建議受到社會各界的高度重視。主要的政策建議集中在以下幾個方面：

（一）強調公平、公正、公開競爭的原則

政府采購作為政府參與市場的一種活動形式，必須履行市場準則，使所有能成為供應商的企業都可以平等、公平地參與競爭，防止一些廠商和機構控制、壟斷政府采購市場。公開性原則是確保公平、公正競爭的前提，如果政府采購制度不公開，那么公平和公正競爭就無從談起。我國目前的政府采購信息也是逐漸公開，但由于行業分割，這些信息常常只在專業報刊上刊登，公開性不夠。我國政府采購市場龐大，信息量多，國家應當成立專業性報刊，負責刊登采購信息。同時應著手建立我國的政府采購信息互聯網，以發揮計算機在政府采購中的作用。與公平、公正、公開競爭原則相適應，我國的政府采購制度近期內應選擇以競爭性招標采購方式為主，其他采購方式為輔。

（二）堅持依法采購，強調公共監督

鑒于政府采購對政府形象以及國民經濟的重大影響，按照依法行政的原則，制定我國的政府采購法以及相應的配套法規已是勢在必行。應形成既有中國特色又能與國際接軌的政府采購法律制度。

（三）注重采購過程的規模效益和專業化分工

政府采購作為一種公共財政支出管理的新手段，其創新的過程本來就涵蓋了管理效率和社會效益兩個方面，然而，更重要的是，效率和效益目標的達到關鍵在于有效地發揮規模效益和專業化分工的優勢。具體要求：（1）以集中采購為主，利用量多的優勢，發揮采購商品的規模經濟。（2）建立專門的政府采購機構，配置專業人員和設備，實行專業化管理。

（四）明確財政的主體地位，有效地形成部門間的合力

目前，公共財政機制構成了政府采購制度的基礎。借鑒國際慣例，結合中國財政改革的形勢，明確財政部門在政府采購過程中的主體地位，是合適而必然的選擇。當然，這種主體地位主要是指財政部門負有管理政府采購中介和執行機構、監督政府采購運作流程、進行政府采購從業人員的培訓工作和編制政府采購預算等一系列的職能，并不意味著財政部門能夠直接干預政府采購執行機構的招投標行為，以政府行為來代替市場行為。我們傾向于將該機構獨立于財政部門之外，一方面，有利于公共領域內市場操作效率目標的達到；另一方面，財政部門和政府采購執行機構的相對獨立，有利于資金撥付和商品采購的分工管理，減少公共領域尋租的可能。

在界定清晰財政主體地位的前提下，根據我國行政職能劃分，計委負責規劃和審批以財政撥款為主的大型建設項目，外經貿部負責政府采購的對外事宜，因此，我國政府采購制度的順利執行，需要財政部門協調外經貿、計委等部門的關系，在分工明確、各司其職的基礎上，緊密配合、相互協作，促進政府采購活動順利、有效開展。

（五）建立和嚴格執行內部風險控制制度，包括管理機構內部職責制度等

完善政府采購決策、實施階段的監管措施，在政府采購決策（立項）階段，要求嚴格按法定程序進行審核、審批，保證政府采購預算的規范性。要把政府采購預算和計劃向社會公布，接受社會公眾監督。在實施階段，要建立健全監標委員會制度，合理劃分合同簽訂權與合同質量驗收權。

（六）建立政府補償機制，設立政府采購風險準備金

政府補償機制是解決申訴爭端的基礎。成功的補償機制有：道歉、重新審查采購決定、取消采購決定、終止合同、重新招標、補償損失、修正有關采購規劃或程序、暫停采購活動等。如果沒有合理的保護和賠償，政府采購市場就談不上公平、公正。風險的止損與彌補需要通過設立政府采購、賠償基金，解決其穩定的資金來源。

（七）加強對政府采購行為的控制

由于政府采購在我國尚處于初創階段，在推行過程中，仍存在一些變異行為，主要表現在片面追求政府采購的節約資金效果，地方保護主義，以及價格、信息、招標、資格等方面的壟斷。因此，要通過建立健全政府采購制度，加強政府采購審計和監督，來規范政府采購行為，降低采購風險。

（八）切實搞好政府的采購招標工作

根據國外情況，有公開招標、有限招標和單一招標。結合我國國情，應該有針對性地做好招標工作。在這方面，要注意把競爭機制引入招標中；要實行多方招標，至少有三個以上的競爭者才能從中進行選拔；要增加招標的透明度，不論是國內招標者，還是國外招標者，凡是有關參加招標的資格條件、時間限制等問題均應公開。當然，對一些批量采購、限額以下的政府采購行為，亦可以采取詢價采購的方式。

（九）縣級政府采購工作剛剛起步，應從以下幾個方面入手

1.合理確定采購范圍。目前縣級政府采購剛剛起步，基礎管理薄弱。因此，采購范圍不宜過寬過廣，要本著“突出大宗采購，關注焦點、熱點采購，兼顧一般采購”的原則，做到有主次、有重輕、有收有放。按市場經濟法則和WTO規則，科學、合理的確定采購范圍。

2.公開透明采購過程。縣級政府采購活動必須在公開、公正、透明的情況下進行。對采用招標方式的采購項目，聘請社會知名人士、有關職能部門和采購單位參加旁聽；對一般性的集體采購要將采購商品的數量、型號、單價、額度向社會進行公示，杜絕“暗箱操作”。

3.加強政府采購監督。（1）建立完善政府采購內部監督機制。在政府采購管理機構內部要建立分工明確、相互制衡、相互監督的運行機制。從政府采購預算計劃的下達到采購預算的執行、招投標管理、采購合同的簽訂以及資金的撥付等各個環節，都必須建立一套嚴格規范的運行程序，加強機構內部的自我監督和約束。（2）建立完善政府采購社會監督機制。在政府采購活動中，接受社會各階層的有效監督。（3）建立完善政府采購法制監督機制。

4.嚴格采購預算編制和執行。在政府采購預算編制過程中，要同財政年度預算一并納入部門預算和財政總預算計劃，并嚴格按照“兩上兩下”的程序，細化到采購的項目。財政部門要正式批復政府采購預算。采購部門要嚴格按單位的采購預算計劃進行采購，不得隨意更改。

5.嚴格劃分政府采購管理部門與采購中心的職責。采購管理部門負責政府采購政策的執行、采購方案的制定、采購計劃的審批和采購行為的監督，不得參與政府采購的具體采購活動。“采購中心”負責政府采購的具體事宜，按照政府采購管理部門和采購單位的要求，直接與供應商實施采購行為，不得參與政府采購招標方案制定等在內的其他事項。

6.加強對政府采購管理人員的業務培訓。