導(dǎo)語：公共財政覆蓋新農(nóng)村建設(shè)探索論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

公共財政是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村全面協(xié)調(diào)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)與體制保障，是國家和各級政府履行職能的政策工具，管理手段，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的偉大實踐中肩負著不可替代的重大歷史使命。近幾年來，各級政府部門認真貫徹中央關(guān)于“三農(nóng)”工作的各項重大決策部署，緊緊圍繞“多予，少取，放活”的方針，大幅度增加財政支農(nóng)資金，有效促進了農(nóng)民減負、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展。黨的十六屆五中全會明確提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，中央一號文件進一步明確了新農(nóng)村建設(shè)的具體要求，新農(nóng)村建設(shè)是黨中央在新的歷史時期作出的重大戰(zhàn)略舉措，新農(nóng)村建設(shè)與財政密切相關(guān)，財政在新農(nóng)村建設(shè)中大有可為。

一、公共財政覆蓋農(nóng)村面臨的困難和問題

（一）縣鄉(xiāng)財政困難，除保工資和正常公用經(jīng)費外，無力支持經(jīng)濟事業(yè)發(fā)展。

目前相當(dāng)一部分縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后，特別是稅改后的縣、鄉(xiāng)兩級，由于取消了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和規(guī)費收入，這對于靠農(nóng)業(yè)支撐的大部分縣鄉(xiāng)來說無疑是“釜底抽薪”，靠上級轉(zhuǎn)移支付的財力遠遠不足彌補，縣鄉(xiāng)財政狀況整體處于“吃飯”財政。如筆者所在的福建省詔安縣全縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個區(qū)，總?cè)丝?8萬人，財政供養(yǎng)人員11611人是典型的農(nóng)業(yè)縣、財政窮縣，全縣地方財政收入9021萬元，不僅收入總量小，人均占有財力也低；地方財政收入過千萬元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個，有10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)收入不超過500萬元，最少的只有180萬元，在縣鄉(xiāng)全部支出中，用于工資性支出達到86.7%以上，加上各種法定支出以及硬性增支政策，財政收支矛盾十分突出，支持經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展力不從心。

（二）縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負擔(dān)沉重，形成潛在的財政風(fēng)險，制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。

在財力薄弱的情況下，為了保工資、維持正常運轉(zhuǎn)，支持城鎮(zhèn)建設(shè)和社會公益事業(yè)發(fā)展，縣鄉(xiāng)財政不得不舉債度日，截止底筆者所在縣全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額達12800萬元，縣直部門債務(wù)余額累計達多萬元，其中直接顯性債務(wù)11430萬元，間接隱性債務(wù)3370萬元，目前縣鄉(xiāng)財政債務(wù)主要是顯性的上級財政借款，國債轉(zhuǎn)貸，國有商業(yè)銀行貸款。同時由于歷史原因和教育“兩基達標(biāo)”驗收期間，積累了不少債務(wù)，據(jù)統(tǒng)計全縣村級債務(wù)達4700萬元，致使部分村級組織背上沉重的債務(wù)包袱，運轉(zhuǎn)相當(dāng)困難。

（三）農(nóng)村社會事業(yè)投入嚴(yán)重不足，公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，程度和層次窄淺。

近年來，財政支農(nóng)投入過度依賴上級財政，縣鄉(xiāng)財政農(nóng)業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢，據(jù)統(tǒng)計，目前中央投入所占比例東部地區(qū)為20%—30%，中部地區(qū)為40%—60%，西部地區(qū)比例為50%—70%。有的縣鄉(xiāng)本級財政以保吃飯，保運轉(zhuǎn)為主，基本沒有新增支農(nóng)投入，造成農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展滯后。一是在農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展方面，受縣鄉(xiāng)財力和體制影響，農(nóng)村中小學(xué)教師工資執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不僅普遍較低，而且市縣鄉(xiāng)之間還存在較大的差距，造成部分農(nóng)村中小學(xué)教師流失。農(nóng)村中小學(xué)生公用經(jīng)費遠遠達不到省定小學(xué)每生每年240元，初中每生每年340元的最低定額。農(nóng)村教育資源短缺，學(xué)校缺乏教學(xué)設(shè)施，辦學(xué)條件相對落后。危房改造任務(wù)很重，貧困學(xué)生“兩免一補”覆蓋率低，所有這些都直接影響了農(nóng)村義務(wù)教育的健康發(fā)展。二是農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)亟待加強。“兩個體系”建設(shè)不夠完善，鄉(xiāng)村醫(yī)療機構(gòu)收不抵支，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療條件普遍落后，影響了新型合作醫(yī)療的普及。三是農(nóng)村社會保障體系不完善，范圍小，覆蓋面窄，參保率低，在偏遠貧窮的山區(qū)甚至是社保盲區(qū)。四是在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施方面，如村村通公路工程除國債轉(zhuǎn)貸，交通補助外，各級財政投入嚴(yán)重不足，加上水、電等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力需進一步提高。

（四）稅費改革后鄉(xiāng)村減收幅度較大，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織運轉(zhuǎn)困難。

以詔安縣為例，農(nóng)村稅費改革后，全縣實際減收6000多萬元，上級財政累計下達稅改轉(zhuǎn)移支付3000多萬元，減收與補助相比還差3000多萬元。除保工資，五保戶供養(yǎng)等必需支出外，很難維持村級政權(quán)正常運轉(zhuǎn)，更無力支持農(nóng)村集體經(jīng)濟和公益事業(yè)發(fā)展。

（五）財政投入不足，籌資渠道狹窄，興辦農(nóng)村社會公益事業(yè)難

農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)村兩級減收幅度較大，保工資保運轉(zhuǎn)相對比較吃力，用于支持農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展的資金嚴(yán)重不足。雖然按照稅改政策的要求，在鄉(xiāng)村兩級收入不足的情況下，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)只能采取“一事一議”的辦法。但受各方面因素的制約，農(nóng)村“一事一議”執(zhí)行難度較大，影響了鄉(xiāng)村公益事業(yè)的發(fā)展。

二、公共財政覆蓋新農(nóng)村建設(shè)的對策、建議

（一）加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，大力培植地方財源。

經(jīng)濟發(fā)展是財政的基礎(chǔ)，是緩解縣鄉(xiāng)財政困難，壯大財政實力的根本途徑。縣鄉(xiāng)財政部門要按黨和政府的工作部署，下大力氣培植骨干稅源企業(yè)，從政策、資金、技術(shù)等方面給予重點扶持，加快中小企業(yè)整合提升，增強對財政的貢獻能力。利用財稅優(yōu)惠政策措施，以財政貼息、擔(dān)保、補貼和獎勵等手段，支持骨干企業(yè)。俗話說“無工不富”，各縣鄉(xiāng)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況和條件加快“工業(yè)立縣鄉(xiāng)”的步伐，加大招商引資力度和出口創(chuàng)匯，推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。大力發(fā)展服務(wù)業(yè)特別是新興服務(wù)業(yè)，放寬政策，創(chuàng)造環(huán)境，加快發(fā)展，使其成為地方財政收入的重要來源。

（二）加大對縣鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移支付力度，努力緩解縣鄉(xiāng)財政困難。鑒于因稅改政策調(diào)整縣鄉(xiāng)收支缺口呈持續(xù)剛性增長的態(tài)勢，且越來越大，因此，中央和省、市財政應(yīng)進一步加大對縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付力度。特別是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出中占有很大比重，實行分級管理，以縣為主的管理體制后，由于縣級財政本身也很困難，所以很難保證教育經(jīng)費需要。因此，上級財政應(yīng)進一步加大轉(zhuǎn)移支付力度，可設(shè)立農(nóng)村義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付，逐步使中央和省成為農(nóng)村義務(wù)教育的投入主體。

（三）按照公共財政建設(shè)的要求，不斷改革完善公共財政覆蓋農(nóng)村的管理體制。

一是合理劃分各級政府事權(quán)關(guān)系。按照“誰辦事，誰拿錢”原則，進一步規(guī)范省、市、縣、鄉(xiāng)四級事權(quán)范圍，明確財政支出責(zé)任。對屬中央和省級財政負擔(dān)的支出，不應(yīng)嫁接給縣鄉(xiāng)財政。上級政府對下安排的事務(wù)，應(yīng)足額安排專款，盡量不要讓縣鄉(xiāng)財政安排配套資金，以免增加基層財政負擔(dān)；對于共同承擔(dān)的事務(wù)，要綜合考慮縣鄉(xiāng)承受能力，確定合理的省市縣鄉(xiāng)負擔(dān)比例。二是進一步完善縣鄉(xiāng)財政體制。在調(diào)整省對市，市對縣財政體制的基礎(chǔ)上，適時調(diào)整完善縣鄉(xiāng)體制，合理劃分事權(quán)、財權(quán)，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支范圍，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力穩(wěn)定增長機制。科學(xué)確定縣鄉(xiāng)財力比重結(jié)構(gòu)，加大對鄉(xiāng)級財政的轉(zhuǎn)移支付力度。積極推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”，“村財鄉(xiāng)管村用”改革，提高縣鄉(xiāng)財政統(tǒng)籌能力，規(guī)范鄉(xiāng)村收支行為。三是改革農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費管理體制，明確劃分各級政府義務(wù)教育管理的職權(quán)，合理確定各級財政承擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費的范圍和程度。另外，在各級財政加大投入的基礎(chǔ)上，積極引入市場機制，拓寬融資渠道，鼓勵支持個人、企業(yè)、社會團體和組織投資興辦農(nóng)村社會公益事業(yè)。公務(wù)員之家

（四）逐步緩解縣鄉(xiāng)村債務(wù)，嚴(yán)格控制新增不良債務(wù)。針對縣鄉(xiāng)村債務(wù)較重，縣鄉(xiāng)財政困難，僅靠地方解決債務(wù)包袱無能為力的實際，為緩解縣鄉(xiāng)財政負擔(dān)，上級財政應(yīng)在政策，資金等方面給予傾斜。對基金會、供銷社股金，國債轉(zhuǎn)貸等，上級財政應(yīng)適當(dāng)給予豁免，以減輕縣鄉(xiāng)村還債壓力。當(dāng)前在積極推動“鄉(xiāng)財縣管”和“村財鄉(xiāng)管”改革的同時，認真清理縣鄉(xiāng)村債權(quán)債務(wù)，采取多種形式化解債務(wù)。如加快發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)增收還債；建立財政償債準(zhǔn)備金，逐步償還債務(wù)；大力催收單位和個人拖欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織的各項款項，用于清償債務(wù)；盤活存量資產(chǎn)，拍賣還債等。同時建立債務(wù)防范和控制機制，堅決控制新增債務(wù)。實行嚴(yán)格的舉債責(zé)任追究制和縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部離任債務(wù)審計制度，把償還債務(wù)和制止新增債務(wù)作為考核縣鄉(xiāng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期目標(biāo)和工作實績情況的重要依據(jù)。

（五）增加對新農(nóng)村建設(shè)的投入。

工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，財政補貼農(nóng)民是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。也是世界許多國家工業(yè)化進程中的一種普遍現(xiàn)象。我國已進入工業(yè)化中期階段，基本具備工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的條件，調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，增加“三農(nóng)”投入正逢其時。

1、擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾是多方面的，不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟上，更多地體現(xiàn)在社會發(fā)展、社會體制和公共服務(wù)的巨大差距上。要實行農(nóng)村社會政策適度優(yōu)先戰(zhàn)略，突出支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持農(nóng)村教育、科技、衛(wèi)生等公益事業(yè)發(fā)展，支持農(nóng)民就業(yè)，農(nóng)村社會保障和福利優(yōu)撫等社會事業(yè)發(fā)展，支持農(nóng)業(yè)災(zāi)害，動物防疫等公共突發(fā)事件預(yù)防體系建設(shè)。

2、提高公共財政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出比例。

目前國家財政支農(nóng)支出增長較快，但總體規(guī)模小，比重低。這種城鄉(xiāng)資源的配置結(jié)構(gòu)與我國絕大多數(shù)人口在農(nóng)村的分布狀況很不相稱。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須首先統(tǒng)籌城鄉(xiāng)財政資源配置，逐步提高國家財政支農(nóng)支出占財政總支出的比重，爭取“十一五”期末達到15%。

3、引導(dǎo)和促進社會資金對新農(nóng)村建設(shè)的投入。

國家除了要從制度改革入手，直接調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)外，還必須制定促進社會資金投入新農(nóng)村建設(shè)的扶持政策，促進工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺和城市對鄉(xiāng)村的支持。一是對社會資本直接投資農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村公益事業(yè)給予稅收優(yōu)惠政策。對農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)企業(yè)實行消費型增值稅，對農(nóng)民和企業(yè)投資投勞興辦小農(nóng)水，鄉(xiāng)村道路實行減免稅收政策。二是按照政府引導(dǎo)，商業(yè)運作的原則，支持政策性農(nóng)業(yè)保險公司和擔(dān)保公司的建立和發(fā)展，擴大農(nóng)業(yè)農(nóng)村融資能力。

（六）大力支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，促進政府投資向農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢區(qū)域聚集。

圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，政府支農(nóng)資金實行有重點的傾斜性投資政策。一是向農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)傾斜。增加資本投入，貸款貼息，貸款擔(dān)保等引導(dǎo)性投資，促進銀企合作，開辟農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)投資渠道。安排專項資金，制定以獎代補政策，對在招商引資和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)中做出貢獻的單位和個人進行獎勵。二是向畜牧蔬菜、果品等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)傾斜，財政資金要按照扶優(yōu)扶強的原則，引導(dǎo)性資金重點用于規(guī)模較大，科技含量較高，標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，規(guī)模化經(jīng)營的大產(chǎn)業(yè)大基地，形成農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的原料基地群，三是向公共配套服務(wù)體系傾斜。建立健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與應(yīng)用體系，動植物保護體系，種養(yǎng)業(yè)良種體系，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系，農(nóng)產(chǎn)品市場信息體系，農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)保護體系，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)與管理體系。各項服務(wù)體系建設(shè)，要按照統(tǒng)一規(guī)劃，分步實施，逐步完善的要求，要實行省統(tǒng)一部署，各級政府分擔(dān)，動員社會投入，確保各項體系建設(shè)的資金落到實處。四是增加“三補貼”資金，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。增加種糧農(nóng)民直補資金，小麥玉米良種補貼資金和農(nóng)機具購置補助資金投入，圍繞優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)工程，合理配置使用各項直補資金。改進直補資金發(fā)放方式，簡化發(fā)放手續(xù)。積極研究探索建立對種糧農(nóng)民種糧收益綜合補貼制度，提高補貼效益。

（七）進一步加大扶貧投資力度，盡快改善貧困地區(qū)人民生產(chǎn)生活條件。

扶貧投資圍繞社會主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)，結(jié)合整村推進，重點抓好產(chǎn)業(yè)扶貧和農(nóng)業(yè)，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。安排貸款貼息專項資金，支持貧困農(nóng)民通過“小額信貸”放大種養(yǎng)業(yè)建設(shè)資金，支持貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和其他富民產(chǎn)業(yè)發(fā)展。結(jié)合貧困地區(qū)勞動力培訓(xùn)和移民搬遷工作的總體部署，合理安排扶貧資金，確保兩項重點工程需要。

（八）加強鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

圍繞基本農(nóng)田治理，節(jié)水灌溉，旱作工程三大目標(biāo)，采取政府資助，農(nóng)民自籌，社會投資等方式，全面啟動小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施改造工程。加強農(nóng)村公路建設(shè)，完成縣道改造通鄉(xiāng)油路和通村油路建設(shè)。有條件的地方應(yīng)實行通鄉(xiāng)、通村硬化水泥路建設(shè)。按照建管并重原則，逐步把農(nóng)村公路等公益性基礎(chǔ)設(shè)施的管護納入政府支持范圍。加大其他各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的傾斜力度，重點支持飲水安全，農(nóng)村能源等工程建設(shè)，支持農(nóng)村電力，通訊和教育、衛(wèi)生、文化等設(shè)施建設(shè)。

（九）加強農(nóng)村社會保障制度建設(shè)。

加快推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)，提高補助標(biāo)準(zhǔn)，擴大試點面，到基本普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。建立更加規(guī)范有效的農(nóng)村社會救助制度，落實《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，健全農(nóng)村特困群眾定期定量救助制度，鼓勵有條件的地區(qū)積極探索建立適合農(nóng)村生產(chǎn)和生活實際，保障線標(biāo)準(zhǔn)合理適當(dāng)?shù)霓r(nóng)村最低生活保障制度，完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改造步伐，完善農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高醫(yī)療救助能力。逐步解決進城農(nóng)民工和被征地農(nóng)民的社會保障問題，依法將進城農(nóng)民工納入工傷保險范圍，探索適合進城農(nóng)民工特點的大病醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障辦法。

（十）建立提高農(nóng)民整體素質(zhì)的長效保障機制。

建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費長效保障機制。“十一五”時期，按照“明確各級責(zé)任，中央地方共擔(dān)，加大財政投入，提高保障水平，分步組織實施”的基本原則，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，逐步建立分項目，按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育保障機制。鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資經(jīng)費保障機制；提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費保障水平，建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造投入長效機制；逐步免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生雜費，對貧困家庭學(xué)生免費提供教科書并補助寄宿生生活費。建立農(nóng)村勞動力培訓(xùn)補助機制，促進農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。增加農(nóng)村文化投入，建設(shè)一批功能齊全的基層文化設(shè)施和文化場所，推進農(nóng)村廣播電視村村通和送書下鄉(xiāng)活動。