導(dǎo)語(yǔ)：剖析財(cái)政革新的政府職能的改變途徑論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞：地方政府；財(cái)政改革；職能轉(zhuǎn)變

摘要：財(cái)政改革不僅是我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，而且是推進(jìn)各級(jí)地方政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)途徑。對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而言，地方政府職能轉(zhuǎn)變是非常急迫卻又極其復(fù)雜的任務(wù)，對(duì)改革路徑的選擇以及各項(xiàng)改革舉措的次序安排都必須慎重對(duì)待。財(cái)政問(wèn)題是任何國(guó)家處理政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)過(guò)程中都無(wú)法回避的問(wèn)題，政府機(jī)構(gòu)的存在和政治權(quán)力的維系離不開財(cái)政資源的汲取、管理和運(yùn)用。

財(cái)政對(duì)政府的活動(dòng)范圍、管理權(quán)限及運(yùn)行方式存在根本的制約關(guān)系，政府存在及其活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)必定在財(cái)政上有所體現(xiàn)。因此，財(cái)政改革不僅是地方政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，更是進(jìn)一步推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)途徑。政府職能轉(zhuǎn)變是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治生活中一項(xiàng)重大的實(shí)踐命題。地方政府作為整個(gè)政府體系的重要組成部分，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提供公共服務(wù)、進(jìn)行公共管理最直接的部門。因此，地方政府的職能轉(zhuǎn)變必然構(gòu)成我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。

一

改革的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程以及國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究成果充分表明，政府是當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一個(gè)重要的內(nèi)生性變量，只有分析這個(gè)變量對(duì)改革的性質(zhì)、速度以及深度等產(chǎn)生的影響，才能夠深切把握當(dāng)代中國(guó)改革的根本性質(zhì)以及當(dāng)前改革的關(guān)鍵問(wèn)題。這意味著，必須在當(dāng)代中國(guó)改革的整體進(jìn)程中分析政府的作用范圍、管理權(quán)限、行為方式的變化及其影響，即改革進(jìn)程中的政府職能轉(zhuǎn)變及其現(xiàn)實(shí)后果問(wèn)題。在現(xiàn)代社會(huì)，即便是最大的政府，都不可能解決它所面臨的所有問(wèn)題。社會(huì)公共事務(wù)的發(fā)生總是地域性的，人們?cè)谀睦锇l(fā)生聯(lián)系，在哪里產(chǎn)生公共性需求，就需要政府在哪里出現(xiàn)。

就當(dāng)代中國(guó)改革進(jìn)程而論，地方政府的重要作用體現(xiàn)在：首先，各級(jí)地方政府構(gòu)成政府部門的主體，也是管理公共事務(wù)、提供公共物品最直接、更重要的政府部門。其次，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看，地方政府及其制度創(chuàng)新行為是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的最初動(dòng)力和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要力量。最后，從社會(huì)服務(wù)來(lái)看，地方政府已經(jīng)并將繼續(xù)承擔(dān)著更加廣闊而重要的社會(huì)公共管理和服務(wù)職能。

改革開放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行過(guò)多次大規(guī)模的政府改革，各級(jí)地方政府職能轉(zhuǎn)變的力度、廣度和深度也在不斷加大，極大地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入推進(jìn)以及社會(huì)主義和諧社會(huì)等發(fā)展戰(zhàn)略的提出，各級(jí)地方政府仍然需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、提高效率、規(guī)范行為。然而，我國(guó)各級(jí)地方政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)際進(jìn)展還不盡如人意，甚至在某些領(lǐng)域舉步維艱，地方政府職能定位、管理權(quán)限以及行為方式轉(zhuǎn)變的滯后性及其負(fù)面作用正在日益顯現(xiàn)，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡持續(xù)發(fā)展以及社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

二

地方政府職能轉(zhuǎn)變本身是個(gè)多層次的復(fù)雜問(wèn)題，不僅要進(jìn)行機(jī)構(gòu)、人員的精簡(jiǎn)與調(diào)配，而且包括確定職能范圍、調(diào)整管理權(quán)限、轉(zhuǎn)變管理方式等多個(gè)復(fù)雜領(lǐng)域。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及深入推進(jìn)，社會(huì)對(duì)政府改革的呼聲越來(lái)越高，加之伴隨經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)而來(lái)的三農(nóng)問(wèn)題、貧富懸殊、貪污腐敗以及就業(yè)、資源、生態(tài)等問(wèn)題，對(duì)地方政府的治理模式提出更多的挑戰(zhàn)，要求地方政府高效、優(yōu)質(zhì)地提供更多的社會(huì)公共物品和服務(wù)。具體來(lái)講，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)公共服務(wù)需求的急劇增長(zhǎng)以及諸多復(fù)雜的社會(huì)公共問(wèn)題的出現(xiàn)，必然要求政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)、中央與地方關(guān)系的規(guī)范化，要求對(duì)地方政府的職能范圍、管理權(quán)限、管理方式進(jìn)行重大而深刻的調(diào)整。

第一，適應(yīng)改革的不斷深化和制度創(chuàng)新的新形勢(shì)，吸收和借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)地方政府職能范圍主要應(yīng)著眼于政府與市場(chǎng)、層級(jí)政府縱向間職能關(guān)系來(lái)確定。

在政府與市場(chǎng)的關(guān)系框架內(nèi)，地方政府職能應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)定位，主要彌補(bǔ)市場(chǎng)在資源配置中存在的缺陷，對(duì)于市場(chǎng)能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府一般不再介入。用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)審視現(xiàn)在的地方政府職能，既有從幾十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中繼承下來(lái)的地方政府職能“越位”，又有與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中地方政府應(yīng)扮演的一般角色不相稱的地方政府職能“缺位”。因此，地方政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)是重組地方政府與各微觀經(jīng)濟(jì)主體的責(zé)權(quán)利結(jié)構(gòu)，核心內(nèi)容是調(diào)整和理順地方政府與市場(chǎng)的關(guān)系：一是要由以地方政府行政機(jī)制配置資源為主轉(zhuǎn)向主要由市場(chǎng)機(jī)制配置資源；二是由地方國(guó)有企業(yè)作為地方政府執(zhí)行社會(huì)職能的延伸轉(zhuǎn)向由政府主要通過(guò)財(cái)政機(jī)制承擔(dān)社會(huì)職能，過(guò)去由企業(yè)承擔(dān)的職工義務(wù)教育、養(yǎng)老、就業(yè)與城市維護(hù)建設(shè)、修橋筑路、治安等職能及其相應(yīng)的費(fèi)用。

在層級(jí)政府縱向職能關(guān)系的框架內(nèi)，通過(guò)法治化的方式明確界定中央與地方政府的職能范圍。從理論上講，地方政府間職能劃分應(yīng)考慮受益范圍和規(guī)模收益兩個(gè)原則。按照受益范圍原則，越是高一級(jí)的政府提供的公共產(chǎn)品越具有全局性，受益范圍越大。因此，凡是受益范圍較大的公共產(chǎn)品，其相應(yīng)的事權(quán)應(yīng)歸屬上一級(jí)地方政府的職能范圍；相反，則應(yīng)歸屬下一級(jí)地方政府的職能范圍。按照規(guī)模收益原則，越是高一級(jí)的政府，控制資源和管理資源的優(yōu)勢(shì)就越大，其公共物品供給的規(guī)模收益就越大。

第二，地方政府職能范圍的轉(zhuǎn)變與調(diào)整，要求對(duì)各級(jí)政府之間的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行相應(yīng)改革。在存在地方政府“越位”的領(lǐng)域，不僅應(yīng)要求其退出由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，而且應(yīng)該相應(yīng)地削減其權(quán)力，嚴(yán)格約束地方政府的權(quán)力范圍；在存在地方政府“缺位”的領(lǐng)域，如義務(wù)教育、養(yǎng)老、職工就業(yè)與失業(yè)、城市維護(hù)建設(shè)、修橋筑路、治安等，不僅應(yīng)要求地方政府有效承擔(dān)這些職能，而且應(yīng)賦予其履行職能相應(yīng)的事權(quán)、財(cái)權(quán)。因此，現(xiàn)階段地方政府職能范圍的重新確定，要求必須破除職能同質(zhì)框架內(nèi)的各級(jí)政府間的權(quán)力分割，根據(jù)層級(jí)政府的不同職能分配地方政府的管理權(quán)限。對(duì)于省級(jí)以下地方政府間的關(guān)系，應(yīng)革除現(xiàn)實(shí)存在的上級(jí)主導(dǎo)制的弊端，本著先下級(jí)后上級(jí)的職能配置原則，增強(qiáng)下級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)，加強(qiáng)政府間權(quán)力配置的法治化、規(guī)范化約束，壓縮上級(jí)政府的自由裁量空間，減少其與下級(jí)政府爭(zhēng)利的行為。

第三，地方政府行為方式的規(guī)范與創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的重要方面。當(dāng)前，各級(jí)地方政府行為方式的問(wèn)題主要存在于兩個(gè)方面：一是過(guò)多地選擇行政命令、政府指導(dǎo)等政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)政府意圖，且程序繁雜、自由裁量空間過(guò)大，阻礙了政府職能轉(zhuǎn)變的順利進(jìn)行；二是非制度化行為泛濫，尤其是預(yù)算外資金、制度外資金管理松散，亂收費(fèi)、亂罰款和亂集資等“三亂”現(xiàn)象屢禁不止，且收費(fèi)罰款缺乏規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，甚至由具體執(zhí)行人員個(gè)人掌握，彈性大、隨意性強(qiáng)，不僅加重了民眾負(fù)擔(dān)，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣，而且容易滋生腐敗現(xiàn)象。

當(dāng)前，規(guī)范地方政府行為應(yīng)主要著眼于兩點(diǎn)：首先，進(jìn)一步完善行政審批制度改革。行政審批職能改革是地方政府行為轉(zhuǎn)變的重要突破口，許多地方政府對(duì)職能范圍調(diào)整的認(rèn)知非常清楚，但一涉及審批權(quán)限則寸土必爭(zhēng)，“當(dāng)仁不讓”，這主要是由于審批權(quán)限總是與行政權(quán)力和利益緊密相連。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政審批是非常普遍且有效的政府管理工具，但按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，很多事項(xiàng)已經(jīng)不應(yīng)再經(jīng)過(guò)政府部門的審批，而應(yīng)交由市場(chǎng)、社會(huì)中介組織承擔(dān)。有的審批事項(xiàng)只限制資格條件而無(wú)需進(jìn)行指標(biāo)額度控制，完全可改為核準(zhǔn)登記制或備案制。有的審批權(quán)完全可以下放給下級(jí)政府部門行使，但很多部門仍以種種借口抱住不放。

三

地方政府職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇，主要受制于其體制性約束條件。概要地講，地方政府職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇受制于兩項(xiàng)約束條件：政治約束條件和經(jīng)濟(jì)約束條件。所謂政治約束條件，即地方政府職能轉(zhuǎn)變的根本目的是為了實(shí)現(xiàn)其合法性，路徑的選擇不得損害其合法性訴求。所謂經(jīng)濟(jì)約束條件，即地方政府職能轉(zhuǎn)變必須依賴于相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)資源，通過(guò)自身的改革實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的有效配置。筆者認(rèn)為，財(cái)政改革應(yīng)是能包容政治、經(jīng)濟(jì)綜合目標(biāo)的可行路徑。這是因?yàn)椋?cái)政與政府之間存在本質(zhì)性的約束關(guān)系，財(cái)政資源的汲取、支出不僅涉及政府自主性以及民眾對(duì)政府的合法認(rèn)同等政治問(wèn)題，而且關(guān)系政府與市場(chǎng)在資源配置、社會(huì)公平、宏觀穩(wěn)定等重大問(wèn)題上的關(guān)系定位等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，財(cái)政安排的改革，實(shí)則意味著政府治理的價(jià)值取向、結(jié)構(gòu)功能以及治理技術(shù)等方面的深刻變化。具體而言，選擇財(cái)政改革作為地方政府職能轉(zhuǎn)變路徑的主要依據(jù)是：

第一，財(cái)政關(guān)系與政府職能一體兩面。一方面，任何政府的存在及其活動(dòng)都是為了實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)或職能，這種職能或者是由經(jīng)濟(jì)原因引起的，或者是由非經(jīng)濟(jì)原因引起的，但無(wú)論政府職能是由何種原因引起，都需要相應(yīng)的財(cái)政資源作為其存在、活動(dòng)的根本基礎(chǔ)。因此，財(cái)政因素就對(duì)政府活動(dòng)構(gòu)成根本制約。另一方面，政府及其活動(dòng)實(shí)際上就是對(duì)財(cái)政資源進(jìn)行汲取、支出和管理的過(guò)程，政府改革要求財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)、體制和過(guò)程的制度創(chuàng)新。財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)、體制和過(guò)程的變遷與創(chuàng)新，最終體現(xiàn)為并非簡(jiǎn)單的“稅種”、“稅率”等問(wèn)題，而是涉及中央與地方關(guān)系、各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)劃分、責(zé)任政府甚至國(guó)家自主性等政府的根本性問(wèn)題。

第二，財(cái)政改革能夠有效地兼顧政府職能轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)、政治取向。政府職能轉(zhuǎn)變既需要回應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革的直接訴求，擴(kuò)大市場(chǎng)機(jī)制的深度，提高資源配置效率，從而屬于經(jīng)濟(jì)體制改革的范疇，同時(shí)又涉及國(guó)家權(quán)力的規(guī)模、范圍與運(yùn)行方式，以及利益表達(dá)、聚合、實(shí)現(xiàn)等復(fù)雜的政治過(guò)程，屬于政治體制改革的范疇。因此，政府職能轉(zhuǎn)變必然具有經(jīng)濟(jì)改革、政治改革的雙重訴求。財(cái)政體制的經(jīng)濟(jì)和政治雙重屬性，決定了財(cái)政改革能夠有效地回應(yīng)這些訴求。作為一種宏觀經(jīng)濟(jì)政策，財(cái)政收支決定向誰(shuí)收稅，收多少稅，補(bǔ)貼給誰(shuí)不給誰(shuí)，采購(gòu)誰(shuí)的東西，不采購(gòu)誰(shuí)的東西，從而影響資源配置，體現(xiàn)了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的重要影響。作為一種政治制度安排，財(cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政治體制與政府體制的核心，財(cái)政資源汲取、分配和管理的如何決策、如何執(zhí)行、如何監(jiān)督、如何反饋等，反映著復(fù)雜的政治關(guān)系和政府過(guò)程。

第三，地方政府財(cái)政改革符合我國(guó)改革的路徑依賴，有助于最大限度地減少改革的阻力。政府職能轉(zhuǎn)變是一個(gè)系統(tǒng)的、復(fù)雜的制度變遷、創(chuàng)新過(guò)程，也涉及根本性的政治問(wèn)題，必然會(huì)遇到復(fù)雜的政治阻力。政府所面臨的問(wèn)題是政治性的和系統(tǒng)性的，政府改革必然不可能回避政治性、綜合性問(wèn)題，但這并不妨礙改革可以從技術(shù)性問(wèn)題入手。財(cái)政分析更容易量化，既能夠?yàn)檎母锾峁┹^為客觀的尺度，也利于為政府改革確定較為具體的量化指標(biāo)，比較適合作為政府改革的技術(shù)性手段。路徑依賴是政府改革必須考慮的一個(gè)重要因素。

四

對(duì)于地方政府而言，雖然它的根本目標(biāo)也是有效滿足社會(huì)公共需求、實(shí)現(xiàn)公共福利最大化，但在實(shí)踐中它總是圍繞經(jīng)過(guò)層級(jí)化分解的具體目標(biāo)展開施政活動(dòng)，并且總要通過(guò)對(duì)財(cái)政資源的汲取、支出和管理來(lái)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。因此，地方政府職能轉(zhuǎn)變必然體現(xiàn)為其財(cái)政體制、機(jī)制、行為的改革與創(chuàng)新，而地方政府職能轉(zhuǎn)變的未來(lái)取向也必然要求地方政府進(jìn)行財(cái)政改革。作為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑，地方政府財(cái)政改革的主要內(nèi)容應(yīng)該包括：

第一，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)換。調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步規(guī)范公共財(cái)政支出范圍，逐步退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，逐步減少對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性發(fā)展項(xiàng)目的直接資助，增加對(duì)教育、科學(xué)、衛(wèi)生、公共安全、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的保障力度；對(duì)現(xiàn)有的政府間財(cái)政體系進(jìn)行根本的改革，重新調(diào)整稅收收入的分配辦法，重新劃分各級(jí)政府的支出責(zé)任，把提供基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和社會(huì)保障體系確定為中央政府的責(zé)任；積極推動(dòng)公共物品供給方式的改革，嘗試進(jìn)行公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，建構(gòu)合理的政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、利用市場(chǎng)的公共服務(wù)體制。

第二，試點(diǎn)改革，推進(jìn)地方政府財(cái)政自主性改革。地方政府的財(cái)政自主是保證其有效獲得財(cái)政資源以及履行職能的基礎(chǔ)，也是其承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的前提。分稅制改革以來(lái)，各級(jí)地方政府承擔(dān)著廣泛而重要的資源配置、提供公共物品和服務(wù)等職能，但并未獲取相應(yīng)的財(cái)力，尤其是沒(méi)有法定的地方稅收權(quán)。在缺乏相應(yīng)稅權(quán)的情況下，地方就缺乏獲得穩(wěn)定財(cái)政收入的手段，也缺乏履行自身職責(zé)的財(cái)力基礎(chǔ)。為此，要在保證中央主導(dǎo)地位的前提下，適度賦予地方必要的法定稅收權(quán)力，允許其制定相關(guān)的地方稅收法規(guī)，擁有自己獨(dú)立的、穩(wěn)定的稅收收入。在有條件的地方，應(yīng)允許地方政府舉債，把現(xiàn)在處于隱形狀態(tài)的地方政府債務(wù)顯性化，納入財(cái)政法治化的軌道；加快轉(zhuǎn)移支付體制改革，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，從特定的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向一般性的轉(zhuǎn)移和收入分配制度，尤其應(yīng)加快省以下地方政府間的轉(zhuǎn)移支付改革，平衡各級(jí)政府財(cái)力。

第三，縮減財(cái)政層級(jí)，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，壓縮行政管理費(fèi)用。機(jī)構(gòu)重疊龐大、人浮于事不僅助長(zhǎng)了貪污腐敗之風(fēng)，也給政府財(cái)政造成了沉重負(fù)擔(dān)，成為行政支出規(guī)模膨脹、效率低下的直接原因之一。因而，減并機(jī)構(gòu)、分流人員是迅速有效地壓縮行政經(jīng)費(fèi)總量、提高支出效率的關(guān)鍵。財(cái)政供養(yǎng)人員的減少，將直接引致行政支出中人員經(jīng)費(fèi)的相應(yīng)減少，有利于控制行政支出總量。

第四，強(qiáng)化財(cái)政民主，推進(jìn)政府民主化改革。加強(qiáng)地方民主政治建設(shè)，建立合理的公共物品偏好表露機(jī)制，使地方政府根據(jù)公民的需求來(lái)供給公共物品。在中央對(duì)地方下放財(cái)權(quán)事權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予地方人民代表大會(huì)以財(cái)政決策權(quán)和監(jiān)控權(quán)，由上級(jí)政府的縱向監(jiān)督轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)厝舜蟮臋M向監(jiān)督，確立地方政府擔(dān)負(fù)完整的施政責(zé)任。此外，應(yīng)積極實(shí)施政務(wù)公開，就地方收費(fèi)的立項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、范圍及其調(diào)整等有關(guān)事宜，廣泛推行聽證會(huì)制度，切實(shí)聽取意見，由當(dāng)?shù)孛癖娡ㄟ^(guò)人民代表大會(huì)對(duì)收稅數(shù)量與規(guī)模、發(fā)行多少公債、用于什么項(xiàng)目、如何支出、效率如何等問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，提高財(cái)政決策的民意基礎(chǔ)。在深入推進(jìn)基層民主制度的基礎(chǔ)上，盡快實(shí)行基層政府的財(cái)政民主制度試點(diǎn)，積極進(jìn)行普通民眾廣泛參與人民代表大會(huì)或其他形式的制度創(chuàng)新。