導語：農村完善稅費改制簡析論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、農業稅費制度的歷史特征

建國前中國農地約50%是地主所有，農民租種土地一般向地主交50%的實物地租，地主向政府交納10%田賦[1]。因此，農業剩余主要由地主與國家分享。由于政府的交易對象主要是地主，而地主作為農村納稅主體僅占農村人口的不到10%，因此稅費征收的制度成本相對較低。那時的問題，實際上產生于政府在小農經濟剩余太少的條件下要富國強兵、追求工業化，在小農經濟剩余太少的條件下只能采用“征借”的方式，提前相當長時期預收稅款，這成了索取農業剩余的主要途徑之一[2]。

1952年全國完成，當時約4億農民成為農業稅負的納稅主體。盡管這期間農民因為剛剛無償得到土地，愿意積極交售公糧，但由于納稅主體從農村人口的10%變成90%，農村稅費制度的運行成本當然大幅度提高，1952年完成當年就出現糧食短缺，1953年9-10月在農業生產連續3年大幅度增長的情況下，糧食問題反而愈益嚴重起來，政府不得不強制推行統購統銷。隨之，為了配合貫徹統購統銷制度，中國于1955年實現農業合作化，1958年全國化。集體化使土地由農民私有變成社區集體公有，納稅主體也由4億農民變為400萬個合作社（1955）和后來的7萬個（1958）。這才相對解決了政府與分散農民無法交易的問題。

有鑒于此我們認為，改革前的農業稅負制度，并不體現對小農、集體、政府三者的利益分配調節；而體現出國家在農村的主要利益是必須拿到足夠的糧食實物，因此其農業稅政策視其獲糧方式的變化而定。

建國初期國家主要通過農業稅征實和采購兩種手段取得糧食。例如：從1950年到1952年，在國家掌握的918億斤原糧中，從農業稅征實中獲得的占57%，從采購得到的占43%[3]。在此期間，農業稅征實量的比重為93.9%，只有極少量的代金收入[4]。自從1953年國家實行糧食統購統銷政策以后，從農民那里獲取糧食的方式從原來的主要依靠農業稅征實，轉向依靠統購。到1978年，國家從農業稅征實中獲得的糧食為248億斤，占當年國家糧食收購量1234.8億斤的20.1%；到了90年代，國家取得糧食約1200億斤，農業稅征實部分也只有250億斤左右，仍然約占20%。

此外，中央政府對地方參與農業利益分享十分寬容。建國以后，中央政府無力照顧鄉村財政開支，允許地方在征收農業稅正稅的同時，按一定比例征收農業稅地方附加。1950年《新解放區農業稅暫行條例》規定農業稅地方附加的比例是最高不得超過正稅的15%，1951年變為20%，1956年為22%，1957年為15%。最終這一比例被1958年頌布的《中華人民共和國農業稅條例》以法律形式固定為15%。

盡管一直有最高限額的規定，但由于它不能滿足鄉村財政開支的需要，因而農村各種攤派相當嚴重。據財政部估計[5]，1950年全國農村攤派約為3億元，1951年達5.74億元(相當于當年全國農牧業稅21.69億的27%)，1952年為1.5億元，1953年為8318萬元，1957年為1700萬元。這種下降主要是由于興辦農業合作社以后，一部分攤派轉由集體開支。到期間，平均每年的雜項負擔相當于農業稅的60—80%。

改革初期，中央政府提出整頓農民不合理負擔的十項措施，并相繼采取了農業稅起征點政策和提高農產品收購價格政策，但并未有效降低農民的稅外負擔。據有關部門估計[6]，1983年全國農民農業稅外負擔約210億元，相當于當年農業稅47.4億元的4.4倍，占當年農民人均純收入的8.07%；另據1984年對河北等15個省、市、區1017.9萬人的調查，農民人均稅外負擔50.5元，占當年人均純收入的16.8%。這一方面說明中央政府很難約束地方利益擴張行為，另一方面也說明農業稅并不起對農民利益的調節作用。

二、改革以來農業稅費制度的問題

1、政府面臨“兩害相權取其輕”的兩難選擇

1958年中國政府頒布了《中華人民共和國農業稅條例》[7]，當時確定的稅收原則、計稅標準、課稅對象等內容，本來都是根據當年全國實現化以后的實際情況制定的，迄今為止，中國現行農業稅負制度仍然以此為基礎。

由于80年代初期的土地按人口均分已經基本恢復了分散的小農經濟，所以政府實際上面臨兩難選擇：如果繼續執行原來的制度，就需要重新建立社區合作經濟組織來替代分散小農作為納稅主體。如果按照國際通行的原則建立稅費制度，就不得不再次面對與9億農民交易費用高到無法操作的矛盾。

這個兩難選擇是典型的“兩害相權取其輕”。而且無論做何選擇，現行稅制也客觀上不能起到調節收益分配的作用。有鑒于此，中國農村稅費制度即使真改革，也無條件照搬發達國家的制度經驗，更不可能單獨進行。

2、外部環境的變化

以“大包干”為主要內容的農村改革和1982-84年的連續3年大豐收，產生巨大的“制度效益”，一度使國家、集體和農民在收益增長的情況下，形成增量利益分配的相對均衡。尤其值得注意的制度環境約束條件是：當時還沒有建立各級地方政府財政；糧食統購統銷體制也并未改變，在只有這個被中央政府直接控制的壟斷流通部門與農民交易的特殊條件下，政府并不受到交易成本增加的困擾。

但是自80年代中期以來，農村稅費制度的外部環境發生了根本變化：

一是1985年在農業3年大豐收出現賣糧難的壓力下，政府對2百多種農產品放開市場，糧食統購統銷的壟斷經營也一度被打破，政府對農民的糧食交易改為“合同定購”和計劃與市場并行的“雙軌制”。

二是1986年完成了撤消、改制為鄉鎮政府的農村組織體制改革，成立了約7萬個有自己獨立的財政利益和相應的稅收權利的基層政府。他們都有工業化、現代化的沖動，都會參照中央政府改革前的制度經驗，在占有資源和從農業提取剩余的制度安排上，必然形成“路徑依賴”。

3、稅費、組織、糧食，這3方面形成了依存關系

80年代中期以來，雖然原有的農業稅費制度的基本框架沒變，但在上述市場化和農村組織制度改革之下形成了新的外部環境，直接導致了基層農業稅費制度出現了地方政府和黨政組織收益不得不增加的變化。

隨著建立了“6套班子[8]”的鄉鎮政府的不斷擴張，和代表上級政府部門的所謂“7所8站[9]”不斷增加和強化有利于本部門的“管理（收費）”職能，以及完善鄉級財政和加強村級組織建設等項自上而下的任務的全面落實，地方政府和鄉村黨政組織開支大幅度增加，并且只能從土地和農民那里收取；而最節約交易費用的辦法主要是與國家“正稅”搭車，通過糧食定購收取。于是，近10年來農業稅及地方附加、各種鄉村攤派和由“價稅合一”的糧食統購演變而來的低價糧食定購等都在不斷增加。

此外，國家為了滿足地方黨政組織和下設部門不斷增長的開支需求，又給農業和農民增加了多種負擔：一是由農業稅派生的農林特產稅，二是《農民承擔費用和勞務管理條例》規定的不超過上年人均純收入5%的鄉統籌和村提留費以及義務工、積累工的以資代勞；三是各級政府部門出臺的行政事業收費及攤派、集資、罰款。

而且，以上稅費的征收，都是通過由地方政府和鄉村黨政組織操作的現行農業稅費制度和糧食定購體制實現的，也就是說，近10年來基層組織體制、農業稅費制度和糧食購銷體制這3個方面已經構成相輔相成的關系。

4、現行農業稅費制度運行中的問題

現行農業稅制不科學：

一是現行農業稅制幾十年一貫制，已使當前農業稅的征收出現了諸多與現實情況脫節的地方：如計稅常產與實際常產、名義稅率與實際稅率、計稅土地面積與實際土地面積等，從而產生了高產低稅或低產高稅、名義稅率高實際稅率低或名義稅率低實際稅率高、有稅無地或有地無稅等種種不合理現象。

二是農林特產稅存在著“五難”、“四多”、“一高”的問題：“五難”是指面積確定難、產量核實難、價格定準難、征收操作難、減免落實難；“四多”是稅目多(包括6個稅種、26個細目)、稅率多(包括生產環節、收購環節的12個稅率)、征收環節多(有的生產環節征，有的收購環節征，也有的兩個環節都征)、征收方法多(包括查帳征收法、查實征收法、查驗征收法、委托代征法、核實收入征收法)；“一高”是指征收成本高。因此在實際操作中農林特產稅根本不可能按規定推行據實計征，而按人按地平均分攤則是大多數地方的現實選擇。

“三提五統”費用不公平

將農民承擔“三提五統”費用規定為以鄉為單位按上年不超過年農民人均純收入的5%交納，掩蓋了由于各村人口、耕地面積、生產力水平、非農產業發展的差異而導致的村與村之間、戶與戶之間的農民人均純收入的差異，從而出現苦樂不均、甚至“劫貧濟富”等不平等、不合理的現象。

稅外負擔問題過重

稅費之外的“收費、罰款、集資、攤派”等項目，政出多門、項目繁雜，隨意性強。據統計，僅中央國家機關所制定的向農民收費的項目就多達99項，此外還有要農民出錢、出物、出工的升級達標活動43項。從河北省的情況看，僅18個省直部門就清理出向農民收費的文件56個，收費項目多達83項；石家莊市19個縣市總計清理出獨自制發的涉及農民負擔的文件125個，總計各類名目的收費、罰款、攤派、集資項目多達852項[10]。

5、現行糧食定購體制的問題

糧食“暗稅”較重

“暗稅”緣于“價稅合一”的糧食定購任務，其數量大體相當于國家糧食定購價與市場價之間的差額。多年來（除個別年份外），國家糧食定購價一般都大大地低于市場價，因此農民交售定購糧時的牌市價差即可視為農民向國家的無償貢賦，實際上帶有“稅”的性質。據河北省魏縣的反映，1995年全縣小麥定購任務中，定購價與市場價的差價款為1655.1萬元；玉米的定購任務中定購價與市場價的差價款為344.1萬元；兩項合計“暗稅”為1999.2萬元，相當于全縣農業稅709萬元的2.82倍。

定購任務苦樂不均，難以調整

現有糧食定購任務的分配格局是1985年國家糧食體制由統購改為合同定購時確定的。一方面，當時糧食大豐收產生了“賣糧難”，糧食市場價格較低，各地在國家改統購為合同定購時，為了減輕“賣難”的壓力都盡可能多地爭取與國家簽訂合同定購數量；另一方面，當初合同定購任務較重老的糧食主產區的增糧潛力趕不上新的糧食主產區，后者的糧食定購比率要遠遠低于前者(如河北省有的縣糧食定購比率高達33%，而有的還不到5%)。隨著1985年以后糧食生產連續徘徊、糧食合同定購變成了硬性的定購任務，糧食定購價低于市場價的情況雖有反復，但其趨勢是愈演愈烈。這就決定了誰多承擔定購任務誰吃虧，從而造成定購任務此輕彼重，難以調整。

6、稅費征管的交易成本過高

現行稅費制度的征管成本較高，財務管理混亂。各地普遍出現嚴重的“跑、冒、滴、漏”的4個“點”現象：鄉以上財政和各部門平調鄉村集體資金“跑”一點，稅費收取時鄉村加碼“冒”一點，鄉、村、組三級在收取、結算、管理、使用等環節上“滴”一點，大批人力摧糧、要款、吃喝浪費“漏”一點，致使稅費征管過程中浪費嚴重。

據安徽省渦陽縣試驗區在耿皇鄉1996年的試驗，鄉經管站、財政所組織19人下村，嚴格按國家規定實行依率計征農林特產稅。他們跟蹤農林特產品的生產、銷售過程達2個多月，認真進行成本、收入核算；最后征收了4萬元的農林特產稅。但這些人下鄉的用品、工資、補助、誤餐等費用開支近4萬元，征收成本基本與征收稅額相同。問題的實質仍然是政府與分散農民之間的交易成本過高。

3、基層干群關系緊張、惡性事件時有發生。

上述“五難”、“四多”的問題，造成村與村之間、戶與戶之間矛盾重重。大量不合理的開支打入鄉村集體資金的開支范圍，致使鄉村財務既混亂，又無法公開。一方面農民負擔逐年增加，但有多少稅費項目，分別是什么、是多少，農民心里沒有底，抵觸情緒大；另一方面基層干部直接代表政府向農民征收稅費，對現行制度成本高的問題既無法解釋，又必須執行，于是工作手段強硬，經常與農民群眾發生摩擦。再加上農村財務管理混亂，造成基層干群關系緊張，各地不斷出現農民集體上訪和鄉村干部遭報復傷害事件，給農村形勢造成極大的不穩定。

三、農業稅費“征收辦法”改革的經驗教訓

自1993年，有些農民負擔較重的地方一方面自發地采取撤鄉并鎮、合并機構、壓縮編制的措施，以減少政府開支；另一方面也開始試行農業稅費“征實”或叫“公糧制”改革，并于1994年引起農業部農村改革試驗區辦公室的重視，納入試驗項目加以指導。這項改革經過了初期有指導的試驗和隨之而來的地方自發推廣兩個階段。到1998年，已在安徽、河北、湖南、貴州、河南、陜西等省的近70個縣市推行。

1、初期試點階段

安徽省阜陽市太和縣、湖南省懷化地區新晃縣、貴州省湄潭縣和河北省正定縣在1993年個別鄉鎮試點的基礎上，于1994—1996年在農業部農村改革試驗區辦公室的指導下進行了改革試驗。各地試點方案的基本思路大體一致，但在操作上也存在一定差異。

基本一致的內容主要包括：

(1)改革現行農業稅費征收辦法，將農業稅費合并征收；

(2)確定征實總量，一定三年不變；

(3)取消合同定購，實行農業稅費征實或叫“公糧制”，完成征實任務后的其他糧食可直接進入市場交易；

(4)征實的糧款由鄉財政與糧食部門統一結算，實行稅費分流、稅歸財政，費歸鄉村；

(5)村提留實行“村有鄉管”；

(6)農民在完成征實任務后，有權拒絕各種攤派。

主要差異有：

(1)征實范圍：有的地方只包括農業稅及地方附加、村提留、鄉統籌三項，如正定、湄潭等地，有的地方也將農林特產稅合并進來，四項一次計征，如太和、渦陽等；

(2)征實總量的計算：正定實行的是“依率計征法”，即按農民承包耕地前三年平均常產的8—10%計征；太和則采取“公式倒算法”，即“稅費總額÷糧價=征實總量”，而湄潭則是將農業稅征實部分保持不變，將村提留、鄉統籌部分折價征實；

(3)征實依據：如太和縣、正定縣主要依據納稅地畝數量分配征實任務，湄潭縣將農業稅、村提留部分以承包土地數量為依據征實，鄉統籌的征實按現有人口分攤；還有的地方如河南郾城縣則實行“地稅人費”的分配辦法；

(4)征收方式和時間：從征收方式看，有的地方實行農業稅費全部征實，有的地方實行以征實為主，交糧困難的可部分折交代金；從征收時間看，有的地方分夏秋兩季按比例征收，有的地方一季完成；

(5)給農民公布的結算價格：主要有二種：定購價及介于定購價與市場價之間由有關部門確定的協商價；有的地方只按定購價結算，有的地方只按協商價結算，有的地方將定購任務部分按定購價結算，其余按協商價結算；

(6)鄉統籌、村提留資金的管理：征實糧款結算以后，村提留款大都實行村有鄉管，代管單位有的是鄉財政，有的是鄉農經站；鄉統籌款實行鄉有鄉管(財政所管或鄉農經站管)。

2、自發推廣階段試點方案的變化

這一階段之所以不同于1994-96年有指導的試驗，主要在于地方政府從自身收益穩定增加出發，不承擔1996年以后糧食價格下降帶來的風險和損失，自發地取消了原來試驗方案確定的與糧食購銷體制改革相結合的特征。

自發推廣階段的典型是阜陽市的12個縣市區在前幾年太和縣、渦陽縣初期試驗的基礎上，于1997年推行的以“稅費合一，限額征收”為主要內容的改革；以及以河北省魏縣為代表的一些縣市，在參考太和縣、正定縣等地做法的基礎上，于1996年推行的以“稅費并收一口清、以地定金折實征[11]”。與前階段有指導的試驗相比，自發推廣階段地方政府的做法主要有以下變化：

一是從核定征實總量征收糧食，向核定貨幣總量征收現金變化。

阜陽試驗區1997—1999年的實施方案規定的征收農業稅費限額標準是：預計1997—1999年三年農民人均年純收入2000元，按5%標準確定的“三提五統”費為100元；再加上每年農民人均承擔的農業兩稅為30—40元，二者相加即為“限額標準”。并以貨幣形式將稅費合一的任務按一定的標準分攤到每個農戶，一定三年不變。這就改變了初期試驗階段按每畝百斤糧或按前三年耕地畝均常產的8—10%的標準核定“征實”數量的做法。

魏縣1996年是按照核定的前三年畝均收入的10%確定稅費貨幣總額，并將其分解下達給農戶，實行稅費合一“貨幣金額”一定三年不變。

二是“一定三年”的征實量由確定變成不確定。

阜陽市1997年的方案在執行中，除了有一部分可根據全縣糧食定購任務給農戶下達征實量，并按定購價格折抵稅費貨幣任務外，其余的要么要求農戶交納現金，要么要求農民按當時的市場價格折實補足(因1997年市場價低于定購價)。

魏縣每年征實總量的確定，是用一定三年不變的稅費貨幣總金額除以每年夏收前由縣政府委托有關部門根據國家定購任務、定購價格和市場糧價確定的“綜合價格”計算出來的；這種介于定購價與市場價之間的“綜合價格”每年是不確定的，因此每年實際的征實量也是不確定的。

三是稅費結構的變化。

在初期試驗階段，各試點單位確定的稅費總額中，一般只含“法定稅費”項目，如農業稅及地方附加、農林特產稅、三提五統費；雖然有些地方出現了所謂的“第三塊資金[12]”，但這只是一個結果，是制定試驗方案時不可預計的。但是1996年在魏縣征收的7868萬元稅費總額中，不僅包括了5385萬元的“農業兩稅，提統兩費”，還包括433萬元的“教育集資”和2050萬元的“農村發展資金”。所謂“農村發展資金”就是“第三塊資金”。魏縣將其視為“農民應當負擔的法定義務”而定名為“農村發展資金”。

3、經驗與教訓

農業稅費改革初期階段曾經取得諸多成效，不僅確實在試驗的3年中有效地控制住了農民負擔的增長，保證糧食部門穩定掌握了無償的糧源；而且節約了稅費征管成本，減少了糧食在金融部門的虧損掛帳，提高了銀行資金使用效率。此外，“稅費合一項、折實一次征，三年不變樣”的改革措施，迎合和利用了農民在交納稅費方面“皇糧國稅、不交有罪”的納稅意識和“固定、簡單、明了”的行為要求，調動了農民交糧的積極性。

但是，我們確實不應該幼稚地寄希望于以“收益最大化”為目標，正在進行地方資本原始積累的地方政府。當1996年以后糧食市場形勢發生根本變化，出現供大于求、價格下調的時候，各地方試點單位的方案和操作都隨之發生變化，給了我們足夠的教訓：

初期的改革成功是有條件的，后期的自發推廣出問題也主要在于條件變化。

這項改革一開始的1993-94年恰逢市場糧價上升，超過國家糧食定購任務的征實部分可以產生“第三塊資金”，增加了縣鄉政府資金調度余地與平衡各行為主體對利益的要求的能力，地方政府當然有積極性。尤其是，與“稅費征實”關系密切的糧食和金融部門獲益很大：糧食部門可以一方面通過無償征實迅速掌握糧源，并降低勞動和利息成本，另一方面，通過與縣鄉政府的談判，可從差價中得到一部分收益。通過無償征實，銀行部門也大幅度減少了過去造成大量壞賬的糧食資金投放，這就增加了銀行的資金頭寸。

但是，在沒有改革糧食定購體制、存在糧食定購任務的情況下，糧食部門的行為是隨著定購價與市場價的差異而變化的：如果定購價低于市場價，糧食部門就會以國家利益的代表的身份出現，要求地方政府征實。例如，河北正定縣的試點方案，從1993年部分鄉鎮試點時的“實行公糧征實，取消定購”變成1994年全縣推廣時的“公糧納入定購”，同時結算價格由“參照當時鄭州糧食批發市場價格和當地糧食市場價，由糧食、物價和鄉鎮政府的協商確定”，變為“執行國家定購價格”。

但是，自1996年下半年開始，市場糧價逐步下跌，到1997年夏季出現了市場糧價低于定購價的情況，這樣，如果農民再按既定的“一定三年不變”的稅費征實數量交納糧食，不僅不能使政府獲得“第三塊資金”，即使是原來的稅費也會因糧食滯銷、調出困難等原因難以足額保證。這也是糧食部門為了減輕自己的利益損失而與政府談判實行“不征實”或“少征實”或“低價征實”的重要法碼。

這就是在自發推廣階段會出現改“征實”為“征幣”(阜陽)或參照當時市場糧價確定“征實”數量(魏縣1997年征實數量要比1996年人均增加8.5公斤)這一現象的根本原因。

地方政府和部門的權利不可能“自我約束”。

我們都知道問題出在制度和體制上，但卻沒有條件從根本上改革農業稅費制度和事關全局的行政管理體制。因為現行稅費制度受法律保護，此項有限改革只能被界定在“農業稅費征管辦法”的框架內。

由于加重農民負擔的體制性誘因依然存在。一旦征實糧款難以同時滿足各行為主體的利益，就無法制止各種違規行為。因此，試驗過程中各地都程度不同地出現了增加農民負擔的現象。如在太和縣改革的第二年(1995年)就曾出現衛生、武裝、檔案、統計等部門向鄉鎮“亂集資、亂攤派”的現象，其結果，鄉鎮要么用“第三塊資金”充抵，要么重新向農民伸手。1997年阜陽的個別縣市還出現了“增加稅目”(印花稅、宅基地占用稅、個人所得稅)和“亂收費”(人口普查費、鄉鎮政府建房集資、修環鎮路集資)等現象。

分析各地試點方案，我們發現這個“改革”所能制定的“有約束力”的游戲規則，最終集中到“農民有權拒絕一切不合理的攤派”這句“政策性”極強的語言上。但是，由于不僅每個試點方案的都是在掌握權力而且又有很強利益動機的地方政府和有關部門討價還價的基礎上形成的，而且執行中也只能由各部門掌握標準，具體操作。于是，各部門必然“有利而為”。最終形成由農民承擔糧食生產風險而對政府和部門有利的“改革”。

我們的教訓是：作為改革者的地方政府，在制定改革試點方案時，事實上只是對法定的稅費作出了對當地政府和鄉村集體組織較為有利的硬性規定：一是受“頭稅輕”的啟發，提高了農業稅、農林特產稅的征收數量，二是把國務院關于農民承擔的“三提五統費”不超過上年農民人均純收入的5%的規定按5%的上限足額收取，三是有的地方決定除了按法定稅費征收以外，還增加了所謂的“農村發展資金”或“第三塊資金”等征收項目。而執行中地方政府對糧食定購“暗稅”和依托部門權力而產生的“收費、集資”行為卻無能為力，最終使這項改革因約束力不強而成為一種“無規則游戲”，從而出現“正稅增加了，暗稅沒減少，其他攤派難取消”的結果。

稅費合并、鄉有縣管，導致行政權力對農民集體權益的侵犯。

“稅費合并，村有鄉管”，是制定初期試驗方案時針對基層“三提五統”費用征收和管理混亂的問題，提出的結算與管理方式的改革。

阜陽試驗區1997年的試點方案規定了“村提留實行村有鄉農經站管理”，由鄉級農經站或鄉財政所負責管理、監督鄉村集體所有的“三提五統”費用使用狀況。即：“村收取農民繳納的農業稅費或結算的農業稅費征實糧款，農業‘兩稅’，由村負責與鄉財政所結算；村提留款(占上年人均純收入的3%)部分，由村負責與鄉農經站結算”。

但有的地方利用這個改革創造的減少政府與農民交易費用的制度效益，在自發推廣階段實行“鄉有縣管”，并規定“五項統籌”資金分別由縣級有關使用部門(教育、武裝、民政、交通、計劃生育等部門)編制資金使用計劃，報縣政府批準后，由縣財政按計劃撥付。另外，對改革中出現的“第三塊資金”和所謂“農村發展資金”，雖然各地都承認這是集體資金，但管理、使用權限也大都掌握在縣鄉政府手中。

如魏縣規定：不僅農業稅類資金劃解縣財政金庫，而且“三提五統”中的村管理費、五統籌費、“農村發展資金”等費用，都實行“鄉有縣管、統收分支、專戶儲存、分戶設帳、專款專用、計劃撥付”。要求鄉有縣管資金由縣級有關使用部門負責編制年度、月季資金使用計劃，報縣政府批準，然后由縣財政按計劃撥付。

這種把屬于農民集體的資金管理權限上提到縣政府和有關部門的做法，必然出現擠占、挪用集體資金的問題。由于集體資金不能及時足額到位，也使一些鄉村集體有理由對農民再加碼收費。

四、“試錯”的啟示

“試驗”作為社會科學方法論中的一種比推理更接近實際的研究方法，主要是通過不斷總結試錯的教訓來接近真理。作為試驗員，我們的職責當然包括總結成功的經驗，但更重要的是告訴人們“試錯”的啟示。盡管我們一開始就有思想準備，仍然不能應對地方有關部門在改革設計上討價還價和操作中的變形能力。而且涉及到體制和制度的問題也確實不能責備地方政府。因此，就如同90年代的其他改革一樣，農村稅費改革也有種下龍種收獲跳瘙的尷尬。我們不得不承認：這個改革從減輕農民負擔入手，到增加農民負擔告終。

1、農業稅費征管辦法只是對舊體制的修補

這個改革沒有針對農村政治制度維持成本過高的問題明確提出改革設計，只是希望規范地方政府部門和鄉村集體組織的收費行為，控制其不合理的開支。但是，現在各地的地方財政已經無法滿足龐大的黨政組織機構和臃腫的基層干部隊伍以及自上而下的政府部門的延伸下設機構需要的巨大的開支，這是亂攤派、亂收費、亂集資的一個重要的體制性根源。全國目前有4.8萬個鄉鎮政府、80萬個村民委員會和520萬個村民小組。有些地方還在鄉鎮與村之間成立了若干個“工作委員會”作為鄉鎮政府的“派出機構”分別管理若干個村的治安、黨務、計劃生育等事務。很難說得清楚到底有多少鄉村組干部，需要多少干部人頭費和多少組織機構運行費。

據農業部農研中心李顯剛推算，全國縣及縣以下，需要農民出錢養活的干部(不包括教師)達1316.2萬人。據筆者在河北省一個縣三個鄉的典型調查，需要農民出錢供養的鄉村組干部和中小學教師達1600人左右，約56個農民養活一個干部，僅分攤到每個農民頭上的干部和教師工資達45元左右。

2、現行財政體制刺激了地方政府資本積累的欲望

資本的原始積累，是任何經濟類型進入現代化不可逾越的歷史性過程。在改革開放前，中央政府用了近30年時間完成了國家資本的原始積累。而縣以下地方政府的資本原始積累則是在80年代以“分權讓利”為主要特征的改革、尤其是鄉鎮一級政府實行了“收支包干、增收分成”的財政體制以后才開始。但是，由于市場化的改革使得地方政府已經不可能照搬中央政府通過集中計劃體制控制全國資源的制度經驗，所以他們只能利用有限的稅費征收和土地審批權利獲取啟動資本。

80年代中期以來的財政分級承包體制和90年代中期的分稅制，刺激了地方政府在現代化目標的導向下追求資本原始積累的強烈欲望，加上政府和部門逐級進行自上而下的政績考核制度，迫使縣鄉政府和鄉村集體組織(尤其是落后地區)不得不依靠占有農業剩余、剝奪農民去實現其不切合實際的發展目標。而稅費改革卻試圖規范財政收支，這種抑制地方政府原始積累能力的改革，當然難以通過地方政府貫徹。

1994年的“分稅制”改革也并沒跳出財政包干體制的圈子。一方面鄉鎮以上各級地方政府都盡可能地提高本級的財政留成比例，從而削弱了鄉鎮財力；另一方面雖然對鄉鎮一級財政實行“超收不交、超支不補、多收多支”，但由于上級政府把各類經濟、技術機構下放，又無相應的經費支持，加大了鄉鎮財政的支出負擔，使得鄉鎮財權、事權劃分不清的問題更加嚴重，本該政府財政承擔的“雙基義務教育、計劃生育、優撫、民兵訓練”等項開支，都由農民和村集體組織出錢。

我們終于領悟到，正是這些“改革”，最終迫使縣鄉政府竭澤而漁，一方面平調、挪用鄉村集體資金、向農民亂攤稅賦，極力增加財政預算收入；另一方面各有關部門及其自收自支的下設單位只能向農民收費，靠增加預算外收入來維持生存。

然而，按照現行法律框架，我們幾乎不可能突破創新，只能進行農業稅費征收辦法改革。事實上不僅沒有打破地方政府這種財政收支內在機制，而且還被縣鄉政府利用，成為促進財政增收上臺階的達標考核的工具，客觀上很難避免增加農民負擔的結果。

3、農民在這項改革中沒有談判地位

我國9億農民的組織化程度低，農村缺少既能代表農民利益，又能代表農村集體所有權的鄉村合作經濟組織。現有的村自治組織事實上不能自治，不能自主地決定和管理社區范圍內的公共事務和產業發展，因為鄉鎮黨委政府掌握看鄉村組織領導人的任免權力，村組織只是被動地承擔和執行上級政府和部門下達的任務。合作組織也不能合作，因為幾乎所有能夠產生規模效益的經營領域農民合作經濟組織都無權進入。

上述問題對稅費改革的不良影響：一是各有關部門在參與對農業和農民收益再分配時，往往用合法的行政權力把不合法的單位利益納入稅費項目一并征收，最終加重了農民負擔。二是當農民利益與政府利益發生矛盾時，鄉村集體組織的領導人很難代表農民利益、維護農民利益；而高度分散的廣大農戶無法與擁有強大權力的政府平等對話，既不能參與社區公共事務的決策與管理；也無法有效地監督政府行為，保護自己的應得利益。三是本來屬于社區集體組織的“三提五統”經費權利上提到縣鄉政府，但政府卻不承擔農村公共品的開支；農村基層沒有財力支持社區經濟發展。

五、進一步深化農業稅費制度改革的思路

只有在創新農村基層產權制度、推進農村基層經濟、政治民主化進程的基礎上，才能規范政府、部門、鄉村集體組織行為，理順國家、集體、農民三者之間的利益分配關系。因此，必須首先進行農村財產制度、農村基層民主制度、組織制度和鄉村管理體制改革等基礎性的配套改革，把農村稅費制度納入基層政治體制改革之中，并與糧食定購體制改革相結合。

農村基層制度創新的主要內容包括：

1、農村財產制度改革：(1)賦予農民永久土地使用權，實行“生不增、死不減”；(2)推行以土地為中心的社區集體資產股份合作制，并進一步以股權形式明晰農民對包括鄉鎮企業在內的鄉村兩級集體資產的產權；(3)促使土地使用權的有序流動，發展土地適度規模經營；(4)積極發展農民合作金融組織、建立社區積累制度。

2、農村基層組織與制度建設：(1)允許農民自發組織不依托任何部門的社區合作和專業合作組織；建立健全各級農村合作組織體系(農協)，包括生產合作、運銷合作、信用合作；(2)建立規范的合作組織管理制度；(3)制定扶持合作經濟組織發展的優惠政策。

3、農村基層民主化建設：(1)徹底實行村民自治；(2)允許農民將其擁有的股份化的土地使用權和對其他財產的所有權在社區范圍內自主變現、退出社區；(3)由村民大會決定社區公益事業的發展項目、規模和速度。

4、鄉村管理體制改革：(1)撤鄉并鎮，改鄉級政府為鄉公所，減少基層政府數量和管理人員；(2)在村民自治的前提下，認真劃分村鎮之間的管理權限和管理職能，限定鎮級政府只能管轄建成區，主要強化財政、工商、稅收、治安、計生、教育等方面的政府職能，其所需經費列入財政統收統支；(3)根據財權、事權統一的原則，確定鎮政府的管理機構和管理人員；(4)由各村級農協組織民主討論決定建立鎮級農協組織，并由其負責協調現有涉農部門職能和服務。

在上述改革形成的制度基礎上，深化稅費制度改革的原則和內容是：

1、農業稅費制度改革的基本原則：(1)實行有利于農民和農業休養生息、減輕農民負擔的輕稅政策，(2)有利于促進農村產業結構與就業結構的調整，(3)有利于實現農業稅費負擔的公平、公正、公開，(4)有利于農民監督，(5)簡便易行。

2、改革現有的農業稅制：(1)取消農業稅和農林特產稅，改為單一的土地稅，根據重新核定的土地質量等級和土地常產，頒布全國統一的平均稅率，然后按大區域確定地區差別稅率；(2)改革現有農村稅費總量及結構的核定辦法，重新核定農民負擔總量及負擔的結構比例，實行鄉稅村費制度；(3)承包土地的農民在社區內部從事農業生產不再納稅，只向土地集體所有者交納地租（土地承包費），由村級組織作為土地稅的納稅主體對政府上稅，土地稅稅率和稅額一定三至五年不變；(4)取消現有的農林特產稅稅種后，對那些附加價值較高，而且種養規模較大的農林水特產品如煙葉、毛茶以及海參、鮑魚、干貝、燕窩、魚唇、黑木耳、龜、鱉等，只能在交易環節按照增殖稅依率征收，但要嚴格控制其品種的種類和區域范圍；(5)重新制定農村社區管理和公益事業建設負擔辦法，核定負擔標準。(6)不允許地方政府征收土地稅地方附加；(7)農村納稅主體，只有納稅義務，沒有向政府和部門交費的義務。

3、改革現行的糧食定購體制：(1)改革“價稅合一”的糧食定購體制，放開糧食市場，取消定購任務，使“暗稅”轉明，國家需要的糧食要統一到市場上購買；(2)農民完成稅收負擔可采取或“交錢”或“交糧”或“錢糧并行”的辦法，但要求農民交糧必須事先公布糧食折算價格，并通過納稅主體與愿意交糧的農民簽訂定購合同；(3)納稅與交糧要由農戶、納稅主體、購糧單位三方分別結算，不允許購糧單位與納稅主體直接結算，實行從農民的賣糧款中代扣代交土地稅的做法；(4)打破糧食獨家壟斷經營的格局，允許農民和購糧單位到市場上自由交易。

4、建立社區自治的農村公共物品供給制度：(1)取消現有的與農民人均純收入直接掛鉤的“提留統籌”制度；(2)村級公益事業建設和公共積累及村自治組的管理所需資金，由村民代表大會討論決定是否收取、如何收取、收取多少；(3)現行“五統籌”中的優撫雙基教育、民兵訓練、計劃生育等明顯地屬于政府職能，不應分攤到農民頭上，所需費用應由各級財政統籌解決；(4)貫徹村級財務公開制度，由村民代表大會監督村級財務運行狀況。