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【摘要】自1994年來,我國稅收出現了兩位數的增長,這種稅收超越于經濟增長的態勢,使得稅收超速增長是否會影響到經濟發展的問題受到普遍關注。本文從實證角度分析稅收超常增長的原因,并驗證了對我國經濟發展的不利影響,進而對稅收與經濟協調增長提出了建議。

【關鍵詞】稅收增長經濟增長稅制回歸分析

一、我國稅收收入增長現狀

1994年的稅制改革,是改革開放以來我國規模最大、內涵最深、范圍最廣的一次結構性稅制改革。而此次稅制改革后的一個最突出的現象,就是在稅制基本未作大調整背景下中國稅收持續15年呈高速增長態勢,尤其是自1997年后,稅收增幅一直處于超經濟增長的狀態,這也直接導致稅收收入占GDP的比重從1994年的11%竄升至2008年的18%(見表1)。中國社會科學院的2007年《經濟藍皮書(春季號)》指出:“發生在過去13年來的中國稅收收入持續高速增長現象,不僅在中國,而且是世界上的一個特例。對于這一特例發生的緣由,難以用一般規律加以解釋。”通常認為,稅收的高速增長是經濟增長、通貨膨脹、產業結構不均衡、稅收征管的強化以及進出口不平衡等因素共同作用的結果。但是,不管是哪種因素的作用,在經濟增長既定的前提下,稅收增長連續的超經濟增長,即意味著經濟資源更多的向政府部門轉移,由政府機構進行了新的配置。也就是說,它事關GDP在政府與非政府部門的分割格局,牽涉有關中國宏觀稅負問題的判斷,故而,對中國經濟社會發展的全局有重大影響。

二、稅收超常增長的判定

1、稅收彈性角度判斷

從政府公共職能角度看,稅收必須保持一定規模的增長,緣于隨著社會和經濟發展,市場失靈因素會日益增多,從而要求政府干預市場的廣度和深度應不斷增加。再者,由于社會的進步,社會公眾對公共服務的需求也會不斷增加等等。以上因素將會導致政府公共支出規模隨經濟發展不斷增長,從而必然要求稅收收入呈現一定幅度的增長,這種增長有些時期甚至快于經濟增長,即表現為稅收彈性等于或大于1,這樣才能適應政府行使職能需要。

但是,必須明確的是,在市場經濟條件下,從事經濟資源配置的主體是企業,而非政府。政府通過稅收獲取經濟資源的主要目標就是彌補市場的失靈,只有這樣社會資源的配置才能達到最優。尤其是隨著市場經濟的不斷完善,我國政府直接參與市場經濟活動的力度不斷減弱,政府支出增長最快的是政府行政事業費支出。最近十年來,隨著市場化改革的推進,經濟建設支出的增長減緩,比重下降,社會文教衛生支出比重基本未變,而行政管理費支出增長最快,所占比例大大提高,從原來的13%左右提高到19%。在這種情況下,把更多的經濟資源若由政府來配置,顯然是不合適的,也是不符合帕累托效率原則的。

然而從稅收彈性看,自1997年以來,我國稅收彈性連續11年超過1,個別年份甚至達到2.5,也就是說我國經濟增長的成果中,稅收分得的比例是連續不斷的增加(1994年來稅收彈性情況見圖1),并被投向于非經濟活動。顯然,無論是從征收,還是從使用方向來看,稅收增長都是超常的。

2、稅收痛苦指數角度判斷

西方經濟學家所倡導的稅收效率原則,其含義是多方面的。從資源配置角度,稅收要有利于資源的有效率配置,使社會從可用資源的使用中獲得最大的效益;從經濟機制角度,稅收要有利于經濟機制的有效運行,不僅可以使得微觀經濟效益提高,宏觀經濟也要穩定增長。也就是說,政府的稅收行為要盡量減少對微觀經濟主體即納稅人經濟活動的影響,盡量不改變微觀經濟主體的經濟選擇,并且通過稅收所獲取的社會資源獲得的經濟效益大于微觀經濟主體。

那么,經過連續十幾年的稅收快速增長,目前的稅收行為對微觀經濟主體的行為是否會產生較大影響,也許下面的數據能說明一些問題。2005年,美國著名雜志《福布斯》中文版以封面標題形式發表特別報道:2005稅負痛苦指數(TaxMiseryIndex),旨在通過一年一度的全球稅負調查,為企業及其雇員提供投資和就業指導,用這一指數作為衡量政府稅收政策是否有利于吸引資本和人才的最佳標準。其與我國稅負有關的基本結論是稅負痛苦及變化指數中國排名第二,絕對值為160。而到了2006年,我國稅收痛苦指數仍為第二。2007年,我國繼續是亞洲經濟體中稅務最重的國家,全球排名第三,稅負痛苦指數是152。2008年由于企業所得稅、增值稅改革等原因,我國稅收痛苦指數下降到全球第五。到了2009年,根據該雜志的評出,我國痛苦指數仍為世界第二。

誠然,稅負痛苦指數是以各地區最高邊際稅率計算的,不能完全說明實際稅負的高低。但我們始終無法否認這樣一個事實,在經濟增長超過10%的前提下,我國稅收收入占GDP的比重即宏觀稅負是在不斷上升,已經由1994年的10%左右達到18%以上(見表1),短短的15年稅負上升了近1倍,稅收增長之快可見一斑。

3、現行稅制產生的背景角度判斷

追溯一下現行稅制的出生背景,便可發現,在1993年后期,中國政府亟待解決的矛盾主要有二個方面。一是嚴峻的通貨膨脹。為應對當時高達20%以上的通脹率,要調動包括稅制在內的幾乎所有可能的手段。“抑熱”便成了現行稅制設計的一個重要著眼點。二是嚴峻的財政拮據。為扭轉當時財政收入占GDP比重的持續下滑勢頭,要在稅制設計中滲入增收的因子。“增收”也就成了現行稅制設計的一個重要著眼點。這兩個著眼點,與當時只有50%上下的稅收實際征收率相遇,“寬打窄用”的理念也就作為一種自然選擇,進入稅制設計過程中。也就是說,我國的現行稅制在出生之時,就預留了很大的拓展空間,從而也就為名義稅負和實際稅負水平之間的巨大反差埋下了伏筆。正是由于這一預留的拓展空間,隨著國家稅務總局金稅工程等強化征管手段不斷實施以及現代化征管工具的投入,實際征收率很快提高到70%以上,稅收一如脫韁野馬,出現超常增長也就成為必然。

4、與其他國家對比判斷

從國際實證分析看,稅收增長與經濟增長的良性循環條件可以表現為稅收彈性大于1。已有研究資料表明,90年代末,美、日、英三國稅收增長速度均快于其經濟增長速度,表現為稅收彈性大于1。結合三國經濟發展情況可得出:在不考慮大的經濟波動或其他沖擊情況下,就一國政府而言,稅收彈性系數大于1,對于保持穩定經濟意義重大。然而,世界上還沒有那一個經濟大國像我國一樣出現連續10年的稅收超經濟增長,部分年份甚至超出1倍以上。尤其需要強調的是,我國目前尚處于發展中國家階段,政府在公共領域內的職能比發達國家要弱的多。也就是說,我們目前最主要的仍然是發展經濟,政府并不能提供與西方發達國家相似的公共職能。那么,稅收使得政府不斷快速提高占有經濟資源的份額,必然影響經濟發展,是否超常增長不言自明。

三、稅收超常增長的影響因素

具體從各影響因素看,我國稅收增長基本可以排除政策和通脹因素。這是因為從我國實際來看,通貨膨脹率對稅收增長的原因不是主要的。如從1998—2003年稅收超經濟增長較多的幾年看,各種價格指標上升緩慢,甚至出現負增長,其居民消費價格指數年均增長為0.3%,商品零售價格指數年均增長為-1.2%,工業品出廠價格指數年均增長-0.7%,固定資產投資價格指數年均增長為0.7%,經濟總體為通貨緊縮的影響。此外,從1994—2007年,我國基本沒有發生大的稅制改革,稅收制度因素也不會成為主要因素。于是,征管、經濟等因素的作用就凸顯出來。