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一、公共預算制度存在的問題

2012年國家財政收入117210億元，與1978年我國財政規模總量的1132.26億元相比，在短短的三十多年里，我國的財政規模總量增加了100多倍，整個國家財政的規模、結構都發生了根本性的變化。在計劃經濟時代，我國的財政體制基本照抄前蘇聯，而且高度保密。改革開放以來，政府積極推進了一系列改革措施，特別是1998年提出建立公共財政框架，以求實施公共財政所要求的制度創新、管理創新和技術創新。但我國公共預算制度仍存在一系列嚴重問題，既有預算編制方面的缺欠，又存在預算執行上的弊端。目前我國公共預算制度的主要問題是：一是“收支兩條線”改革過程中，大量的預算外資金長期游離于預算管理之外且缺乏統一監管，其中有相當一部分屬于亂收費，不僅大大加重了人民群眾的負擔，而且成為私設“小金庫”和貪污腐敗的資金來源。完整的預算應包括以政府為主體的全部資金收支活動。二是預算編制粗放，預算科目體系設計不合理，項目的可行性研究不扎實，這導致項目支出預算的準確性、效益性差。執行過程中追加追減以及挪用的情況時常發生，容易產生腐敗。三是主要采納“基數加增長”的部門支出限額編制方法，固化了財政支出格局，導致公共資源配置效率不高。加之財政資金按部門、單位和按經費性質交叉并行分配，弱化了財政的分配職能，當前，行政機關、教育、衛生、文化等公共部門的財政支出“供養性”占據主要成分。總的看來，公共預算制度透明性太低，政府花錢沒有約束和監督。執行隨意性大，缺少嚴格約束力。深層原因在于沒有形成對財政運行的實質性權力制約機制。目前的財政預算體系規定預算計劃由人民代表大會審批后執行，但是政府提交到人大的報告經常局限于大項，沒有細化，這種空泛就導致很多人大代表和政協委員看不懂報告的內容，也就更難進行深入的分析并提出意見了。此外，人大和政協會議都有時間限制，代表和委員們沒有機會對預算草案進行充分的討論和研究。以上的這些因素都導致了信息不對稱的產生，從而使人民代表大會只能對預算草案進行全局性和概括性的審查，審批預算流于形式。雖然我國已經有地方采取各種方式允許公民參與政府財政預算監督，但由于沒有相關的立法對監督的方式、內容以及流程等進行具體化、明晰化的規定，公民對政府的監督力度往往不足甚至缺乏。監督機制的缺乏不僅使公民的監督權沒有得到應有保護，還使得公民難以對政府產生實質性的約束力。也就是說，監督機構的缺位、立法的不足以及公民監督的失效共同導致了預算的不透明、預算資金的不合理使用等情況的發生。另外，公民與政府間的協商對話機制不完善。完善的協商對話機制可以使得公民與政府之間充分溝通，彼此了解對方的狀況和利益訴求，為更好地通過協商來解決問題奠定了基礎。但是在目前，無論是中央政府還是地方政府，都缺乏這種機制，這就導致了溝通渠道的閉塞，而溝通渠道的閉塞使得公民的利益訴求不能被政府傾聽，既違背了財政預算服務公民的初衷，又嚴重打擊了的公民參與協商財政預算的積極性，使得公民對政府的不理解日益加劇，嚴重影響了社會穩定。隨著愈發多元的利益追求的不斷產生，公民之間關于政府預算的討論也愈發熱烈，開展公民與政府間的協商對話，加強信息的溝通與流動，從而提高公民對政府的信任程度已經是一個亟待解決的問題。

二、協商民主在預算制度中的應用

十八大報告首次提出“協商民主”、“社會主義協商民主制度”等概念。當協商民主運用于預算編制、預算執行這兩個過程中時，將對公共預算制度的建設和發展，完善社會主義民主政治產生重要影響。協商民主是指在一定的政治共同體中，特定主體通過平等而自由的對話、商談、討論、妥協、交易、和審議等協商性的方式及機制參與政治的一種民主類型。具體來講，在社會主義條件下，協商民主具有非常大的包容性和有效性，把有序參與、平等議事、民主監督、凝聚共識、科學決策、協調各方、和諧發展融為一體，拓寬民主的參與渠道，同時積極吸納各方的建議和意見，正確引導公民以合法理性的方式表達自己的利益訴求，調解各方利益沖突，建立起有效的協商對話機制，共同構建社會主義和諧社會。我國的協商民主參與預算制度已有試點，主要包括以下幾種模式：首先是“澤國模式”，這種模式的中心是鼓勵公民對民生項目進行優選排序，具體過程是政府在制訂預算時，預先劃定一個參與式預算項目群組，然后選取一些與民生切實相關的重大項目納入到該群組中，優先方案由公民或公民代表通過投票對這些項目進行排位，政府根據得票結果加以選擇，得出相應的方案，最后將方案提交給人代會，人代會在經過審查和討論后表決通過。位于浙江溫嶺的澤國鎮最先進行了對該種模式的試驗，哈爾濱和無錫隨后也選取了一些試點來推廣這種模式。其次是“新河模式”，這種模式以民主懇談為核心，突出強調人大代表的中介作用和服務作用，即人大代表作為溝通公民與政府的中介，應當服務于公民，從而使公民可以間接性的全程參與政府預算制定的全過程，并對其實施進行監督。此模式在充分利用我國目前的人民代表大會這種代議制民主的前提下，創新性地把“民主懇談”制度添加進來，即以代議民主為基礎，以協商民主為補充，兩種方式相得益彰，共同促進民主政治的不斷發展與完善。再有就是“焦作模式”，這種模式的關鍵在于傾聽民聲，為了傾聽包括廣大公眾在內的不同群體的意見，政府將一些與民生相關的、社會普遍關注的項目放在網絡上，由公民進行網上投票，政府根據網上投票結果選擇那些呼聲較高的項目，將其納入預算編制中。上述模式都在運行機制上對預算民主進行了創新，合理地引導公眾參與到預算決策的過程中來，是對政府決策的有益補充。一方面，公民通過參與預算制訂，合理地表達了自己的利益訴求，提高了對政府的信任度；另一方面，政府通過聽取不同的聲音，提高了預算編制的科學性、公正性和民主性。當前的協商民主實踐取得了較為突出的成就，但也出現了一些不足之處：

（一）協商的平等性不夠

政府因為掌握著充分的權力資源、社會資源和信息資源，所以在協商民主的過程中占有明顯優勢。這就導致某些領導干部盛氣凌人，對協商民主不重視，不能夠以平等的姿態參與到協商的過程之中，使得其他協商主體的意見很難被重視和采納，協商流于形式，難以達到理想效果。

（二）協商的深度和廣度需要拓展

由于代表的專業化水平有限，審議監督能力有限，懇談并不充分。在協商的內容上，這一方面體現得很突出，目前的協商內容大都局限在經濟發展、社會建設、生態保護以及文化繁榮等非專業領域上，專業性問題協商較少，且深度不夠。此外，協商的參與者主要是知識分子和知名人士，那些更加需要參與協商的若是群體很難有機會參與協商，這削弱了協商的代表性。

（三）協商制度的常規化建設有待完善

隨著近幾年對協商民主重視程度的提高，我國逐漸建立起了較為科學規范的協商民主運行機制，但這僅局限于宏觀層面，在微觀層面的建設仍顯不足，具體而言，目前的制度不夠細化、明確化，僅是方向性的規定，缺乏詳細的流程說明，這就帶來了操作上的困難。另外，協商經常局限于鄉鎮一級或部門單位預算審議，而民主懇談、財政小組、議案、民眾旁聽等制度并未上升法律程度，這些都影響了協商的效果。

（四）對協商結果應用的監督有待強化

在目前協商民主的實踐中，協商結果很難體現，黨派、政協、民眾的協商建議或意見得不到如期的貫徹落實，這些都是由于對協商結果的有效應用缺乏必要監督導致的。協商民主的結果一旦形成報告，對于涉及該議題的政府部門應具有強烈的建議導向性，被涉及的公共部門應當在做出的政策時候充分考慮公民意見，如果沒有采納建議，應說明拒絕執行報告的緣由。

三、公共預算制度的改革思路

人民代表大會與政治協商會議至今還沒有對政府的財政預算做到實質意義上的審查和監督，同時對財政預算也沒有在真正意義上參與到預算的制訂、施行以及對政府決算進行審計的全過程。這個問題不處理好，會產生積累一系列的與政府收支財權相關的社會問題，就難以從根本的制度上對目前的狀況進行解決。為克服公共預算制度的問題，提出以下的政策建議：

（一）貫徹中共十八大報告精神

報告指出，要“健全社會主義協商民主制度”，“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。為真正做到這一點，可以在政府機構設置上進行調整，加強全國人大的財政經濟委員會、預算工作委員會的作用，必要時可以增加編制，并在地方各級人民代表大會成立并健全類似的委員會，以對各級政府預算進行實體性的監督。此外，可以嘗試在預算工作委員會下設立一個“預算監督司”，政府所有的財政支出必須由“預算監督司”審查，符合年初的財政預算后，予以批準。同時，年初的預算編制、年中的調整以及年末的決算都應該允許預算工作委員會以及“預算監督司”全程參與。

（二）建立全口徑的預算體系

按照公共支出、政府性基金、國有資產、社保基金等若干類別，對政府的全部預算收入進行劃分，實行統一、規范、完備、全面的預算管理，盡量減少或消除“預算外收入”和“制度外收入”。嘗試建全和完善“單一國庫”制度，這需要從兩個方面入手：首先，要強化財政部的財政收支統籌權力。政府預算一旦通過，即為“法定”，政府各有關部門的領導干部不可以進行干預，財政支出要嚴格按照預算執行。如果有諸如自然災害、經濟危機等重大事項發生，需要調整預算的，必須報人大預算工作委員會及相關機構批準后方可執行。各級領導干部只能調用其職權范圍內的資金，不能干預其下級部門的資金運用情況，保證財權的分離性和獨立性。然后，財政部與中央銀行緊密配合，完善“單一國庫”的管理制度，逐步取消各級政府的“財政專戶”，使得一切財政收入支出都必須經過央行設立的“單一國庫”賬戶。只有這樣，才能從根源上解決尋租的問題，不給政府官員尋租機會，從而建立起防腐、反腐和懲腐體系，切實有效地保障政府財政工作的正常進行。

（三）完善法律體系，構建程序機制

在預算法中加入對公民參與、民主預算等的有關規定，將協商民主參與預算的理念以法律的形式確定下來，并對具體的參與程序進行明確規定。真正落實財政預算的公開化，除少數涉及國家安全、外交事業、商業機密、個人隱私等需要保密的內容之外，財政預算的具體內容應當以出版物、政府公告等形式向社會公布，不能隨意以國家機密為由拒絕透露相關信息。實施問責制度，依法嚴肅處理在預算制訂、實施以及決算等過程中出現的違法違規行為，提高工作人員的責任意識。

（四）增強公民的參與能力

要想使參與式預算得以真正落實，實現預算編制的科學性和民主性，必須提高公民的參與能力。一方面，公民可以通過網絡、書籍等方式了解協商民主、參與式預算的有關情況，然后積極參與社區、社會團體等自治組織，在實踐中提高自治能力，提升公共決策的參與意識；另一方面，政府應該加強宣傳力度，有針對性地開展公民參與自治能力培訓活動，對民眾普遍關心的問題應及時回復、妥善解決，主動接受公民監督。政協等可以組織有關的實地走訪活動，深入基層體察民情，在走訪結束后，把政協委員們提出的意見建議進行整理，發至政府分管領導和相關部門，各部門高度重視，主要領導親自抓落實，提高實地走訪的實效。

（五）探索合理有效的技術方法

技術方法的探索創新是協商民主的基礎性保障，目前我國出現了聽證會、民主懇談會、網絡投票以及問卷調查等方式，但這些大多僅限于局部地區，覆蓋面較窄，公民參與程度有限。政府應積極探索技術方法，促進公民參與協商。同時，要制訂配套的規章制度，對技術方法的運行、具體使用、結果處理以及效果反饋都進行明確規定，使其具有可操作性。在規范化的同時，也要鼓勵各地政府根據實際需要，創新適合于當地實際情況的方法，做到規范性與實效性的統一。此外，在公民參與協商的過程中，可以邀請專家學者作為顧問，提高協商的科學性和專業性。總而言之，政府要積極行動，創新技術方法，構建有效的協商對話機制，使各行各業公民的愿望都有機會向政府表達。政府在傾聽的同時要對需求做出反應，對預算草案進行相應的調整，滿足公民的合理要求。

本文作者:孫少巖吳駿奇工作單位:吉林大學中國國有經濟研究中心