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摘要：財政資金安全的提高客觀上有益于我國經(jīng)濟社會轉型發(fā)展，但在實踐中通常受制于各級政府官員“一把手”的執(zhí)政理念，經(jīng)濟責任審計執(zhí)行則對領導干部的執(zhí)政理念產(chǎn)生直接影響。本文研究了經(jīng)濟責任審計維護財政資金安全的路徑，揭示其通過揭示財政資金運行過程中的潛在問題和風險、強化領導干部間的晉升錦標賽制度、威懾領導干部、通過健全相關制度以抵御和預防財政資金運行過程中的各種“病害”等作用，從而能夠遏制財政資金違規(guī)問題屢審屢犯的現(xiàn)象，顯著提高財政資金運行的安全性。

關鍵詞：經(jīng)濟責任審計；財政資金安全；“一把手”權力；官員治理

一、引言

國家良治的實現(xiàn)需要建立有效的國家安全體系，國家經(jīng)濟安全是國家安全的核心（蔡春等，2009；劉家義，2015），而財政資金安全則處于經(jīng)濟安全的首位，財政資金運行不安全將直接危及國家的經(jīng)濟安全，導致國家經(jīng)濟社會運行的不穩(wěn)定（郭連成，2010）。財政資金是指以國家財政為中心的預算資金、國債資金及其他財政性資金，既包括中央地方政府的財政收支，還包括與國家財政有關系的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的貨幣收支。改革開放以來，我國對財稅體制進行了一系列的改革，重點是調(diào)整中央與地方政府之間的財政收入分配關系，但是依然存在重分配、輕管理的粗放管理現(xiàn)象，對財政資金運行的安全性關注不夠，財政資金的運行存在許多潛在的問題。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的逐步建立和完善、財政財務收支規(guī)模不斷擴大，財政資金運行的安全性問題就越來越凸顯出來。財政資金運行的安全性如何維護及提高，就成為加強財政資金管理的首先任務，成為規(guī)范財政資金有效運行的前提和保障。目前涉及財政資金安全的文獻較少，既有文獻多從財政部門內(nèi)部監(jiān)督的角度來研究保障財政資金安全運行的機制，如健全和規(guī)范預算管理制度、國庫集中收付制度、財政部門內(nèi)部控制管理體系、信息系統(tǒng)、政府采購制度等（財政部國庫司課題組，2003；齊守印，2004；廣西財政廳國庫處、國庫支付中心課題組，2011；馬海濤、任文、鄧鴻志，2011；宋立根、周純樸，2012）。而王菱（2004）對我國財政資金違規(guī)總體狀況進行實證研究后發(fā)現(xiàn)，對財政資金安全構成最大威脅的是各地區(qū)及部門“一把手”違規(guī)使用財政資金的行為。財政部門內(nèi)部監(jiān)督的對象僅為涉及財政性資金的單位及事項，不直接針對各單位“一把手”進行監(jiān)督，難以從根本上遏制財政資金違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。20世紀80年代中后期建立起來的經(jīng)濟責任審計制度，與中央對國有企業(yè)以及地方政府的“放權讓利”改革相伴而生。“放權讓利”的改革賦予了廠長（經(jīng)理）和黨政領導干部大量的事權、財權、人事任命權以及在實際決策過程中大量的自由裁量權，這一方面大大激勵了廠長（經(jīng)理）及黨政領導干部推動經(jīng)濟發(fā)展的積極性，但另一方面這些過分集中的權力也容易被責任人濫用而出現(xiàn)違法違規(guī)使用財政資金的問題。經(jīng)濟責任審計以各部門和單位的“一把手”為對象，以其所在單位的財政收支、財務收支以及有關經(jīng)濟活動的真實、合法、效益為基礎，對“一把手”履行經(jīng)濟責任情況進行監(jiān)督和評價，揭示責任人違法違規(guī)使用財政資金的行為，并且經(jīng)濟責任審計結果作為干部監(jiān)督管理部門考核、獎懲、任免干部的重要依據(jù)，對各部門及單位“一把手”起到較強的威懾作用，從而保證財政資金的安全運行。目前，據(jù)本文所檢索的文獻來看，鮮有關于中國的經(jīng)濟責任審計制度是否有助于提高財政資金運行安全性的理論和經(jīng)驗研究文獻。基于以上判斷，本文系統(tǒng)梳理了經(jīng)濟責任審計制度對財政資金運行安全性的影響機理，研究經(jīng)濟責任審計制度通過哪些途徑維護財政資金安全運行。本文的研究有助于客觀地理解和評價經(jīng)濟責任審計制度的運行效果，深化經(jīng)濟責任審計與政府治理的相關理論，而且對于確保國家財政資金規(guī)范安全有效地運行也有重要的現(xiàn)實意義。

二、相關文獻

目前，有關如何提高財政資金運行安全性的文獻，主要是從完善財政部門內(nèi)部監(jiān)督管理機制的角度來進行探討。齊守印（2004）指出確保財政資金規(guī)范、有效及安全運行的途徑為，深化部門預算改革、國庫集中收付制度改革、財政轉移支付資金分配方法規(guī)范化改革、政府采購改革以及非稅收入收支兩條線管理改革。馬海濤、任文、鄧鴻志（2011）通過分析前“十二五”期間財政資金運行過程中存在的問題，如重資金撥付輕管理使用、重支出輕績效、重赤字輕風險等，從完善財政預算管理、國庫集中收付、政府采購、預算外資金管理以及國有資本經(jīng)營預算管理、建立績效問責機制、制定和優(yōu)化財政收支監(jiān)督體制等角度構建安全、規(guī)范、高效的財政監(jiān)督體制，從而降低財政資金運行的風險。廣西財政廳國庫處、國庫支付中心課題組（2011）在分析廣西財政資金安全管理現(xiàn)狀以及存在問題的基礎上，借鑒國外財政資金安全保障機制，從深化和完善國庫集中收付制度、完善財政部門內(nèi)部控制管理機制、細化部門預算編制、健全國庫信息系統(tǒng)、建立有效的財政資金動態(tài)監(jiān)控機制、強化財政資金安全運行檢查等方面建立健全財政資金安全保障機制，提高財政資金運行的安全性，防范國家資財流失。宋立根和周純樸（2012）從加強財政資金安全意識、完善財政部門內(nèi)部制約機制、規(guī)范財政資金運行操作規(guī)程等方面來構筑財政資金安全管理防線。相比較而言，有關我國財政資金運行的現(xiàn)狀以及造成財政資金運行不安全深層次原因的研究相對較少。王菱（2004）通過對財政資金違規(guī)典型案例和財政資金違規(guī)總體狀況的分析，總結了我國財政資金違規(guī)的特點，發(fā)現(xiàn)財政資金違規(guī)的高發(fā)環(huán)節(jié)為財政資金的使用環(huán)節(jié)，且多為“一把手”涉案違規(guī)。將造成該違規(guī)現(xiàn)象的主要原因歸結為財政職能轉變、財政行政管理體制、預算管理體制、財政資金使用監(jiān)督以及財政法制建設等方面。并分析了造成“一把手”違規(guī)的原因為中國社會經(jīng)濟運行體制的轉變與個人利益的驅(qū)動，具體說來為“放權讓利”的改革打破了傳統(tǒng)的統(tǒng)收統(tǒng)支的經(jīng)濟模式，權力的下放以及監(jiān)督機制的缺失導致“一把手”權力濫用及權力失控的現(xiàn)象發(fā)生。歐陽華生（2007）詳細分析了我國2003-2006年審計署的審計公告中涉及的財政違規(guī)資金的規(guī)模和結構，發(fā)現(xiàn)財政資金違規(guī)行為沒有得到有效遏制，一些違規(guī)問題屢審屢犯，但并沒有分析造成屢審屢犯的原因何在。周黎安（2007）認為地方分權、財政分權以及以經(jīng)濟增長為基礎的政治錦標賽導致地方政府及部門的“一把手”掌握的權力越來越大，直接支配的預算內(nèi)和預算外的財政性資金不斷增長，而官員所受的監(jiān)督和約束有限，致使濫用財政資金的現(xiàn)象較為普遍。經(jīng)濟責任審計是監(jiān)督和制約黨政領導干部權力運行的一項重要機制（劉家義，2015），經(jīng)濟責任審計能否通過約束“一把手”的權力來維護財政資金的安全運行？目前有關經(jīng)濟責任審計與財政資金運行安全的研究大多散見于對經(jīng)濟責任審計作用進行探討的文獻當中。劉滿堂（2000）認為地區(qū)和部門財政財務收支中的違法違紀問題歸根結底是人的問題，經(jīng)濟責任審計對單位領導人員的直接監(jiān)督能夠嚴肅財經(jīng)法紀，并通過列舉1998年至2000年上半年經(jīng)濟責任審計查出的各種違反財經(jīng)法規(guī)金額發(fā)現(xiàn)，一些實施經(jīng)濟責任審計的地方其財政資金違法違規(guī)情況已呈下降趨勢。金基鵬（2001）通過實地調(diào)查浙江省領導干部經(jīng)濟責任審計實施情況，發(fā)現(xiàn)開展經(jīng)濟責任審計在維護財政經(jīng)濟秩序、防止國家和公有資產(chǎn)流失方面發(fā)揮了重要作用。白日玲（2008）認為對村級組織負責人實施的經(jīng)濟責任審計，能夠有效地監(jiān)督和制約其經(jīng)濟權力的運行，促使“三農(nóng)”資金切實用在新農(nóng)村建設上。李江濤等（2011）利用中國2003-2008年31個省市的面板數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟責任審計人員數(shù)量的增加能夠提高財政財務收支績效。閻寶泰（2012）認為財政審計、投資審計、資產(chǎn)負債損益審計等其他類型的審計，沒有把揭示出來問題的經(jīng)濟責任準確量化落實到有關責任人員，即對事不對人，這導致了財政違規(guī)金額居高不下的問題，而經(jīng)濟責任審計能夠把違法違規(guī)問題的責任準確地落實到有關人員，從而能夠避免屢審屢犯的問題。經(jīng)濟責任審計能否有效地監(jiān)督和制約“一把手”的權力運行，從而具有保障財政資金安全運行的作用是不清楚的。鑒于此，本文建立一個經(jīng)濟責任審計可能對財政資金運行產(chǎn)生影響的作用機理，以識別經(jīng)濟責任審計制度的實施效果。

三、經(jīng)濟責任審計維護財政安全的作用機理與路徑

首先，經(jīng)濟責任審計以領導干部任職期間所在單位的財政、財務收支的真實、合法和效益為基礎，以領導干部個人作為直接監(jiān)督對象，揭示領導干部權力運行過程中的違法違規(guī)行為，促使以往未能觸及而未被發(fā)現(xiàn)和揭露的違規(guī)資金得以查出，揭示財政資金運行過程中存在的潛在問題和風險，從而保障財政資金安全運行。另外，經(jīng)濟責任審計不僅包括對領導干部的離任審計，還涉及領導干部的任中以及任前環(huán)節(jié)，能夠及時獲取領導干部履行經(jīng)濟責任的動態(tài)信息，盡早糾正違法違規(guī)行為，進而維護財政資金的安全運行。其次，經(jīng)濟責任審計強化了地方官員之間的晉升錦標賽，進而可能預防領導干部的違法違規(guī)行為。政府官員可以選擇是否按照政策規(guī)定努力工作，上級政府不可能完全監(jiān)督官員的努力程度，這容易引發(fā)官員的道德風險問題。上級政府雖然無法直接觀察人的努力程度，但通過經(jīng)濟責任審計，在一定的概率下可以發(fā)現(xiàn)官員是否有違法違規(guī)行為。如果官員一旦被發(fā)現(xiàn)違反政策規(guī)定，則會影響其晉升機會，由于上級政府選拔官員采取的是錦標賽的方式（周黎安，2007），一旦官員在本環(huán)節(jié)落選，就無緣進入下一輪的晉升。晉升與不晉升存在巨大的利益差異，這不僅表現(xiàn)為行政權力和地位的巨大差異，而且在政治前景上也不可同日而語，不晉升可能意味著永遠沒有機會或出局，而晉升意味著未來進一步的晉升機會，因此經(jīng)濟責任審計大大增加了官員違法違規(guī)的成本，有助于減少官員的道德風險，提高處于晉升錦標賽中的領導干部保障財政資金安全運行的激勵。再次，經(jīng)濟責任審計針對揭示出來的違反財經(jīng)法規(guī)的問題，提出相關的審計建議和報告，促使政府有關部門建立健全保障財政安全的制度和機制，進而可能抑制和抵御領導干部權力運行過程中的各種風險。經(jīng)濟責任審計的抵御功能促使揭示的問題得以糾正、發(fā)現(xiàn)的漏洞得以修補，進而緩解財政資金違規(guī)行為屢查屢犯的問題。最后，經(jīng)濟責任審計雖以財政、財務收支審計為基礎，監(jiān)督和檢查財政資金運行過程，但不同于財政、財務審計僅對單位做出評價，經(jīng)濟責任審計需要對領導干部個人進行審計評價，并明確界定被審計領導干部履行經(jīng)濟責任過程中存在問題所應當承擔的直接責任、主管責任、領導責任，把所揭示問題的經(jīng)濟責任準確量化落實到個人（閻寶泰，2012），這使得經(jīng)濟責任審計相比于其他類型的審計更有助于提高財政資金運行的安全性。

四、結論

本文系統(tǒng)研究了經(jīng)濟責任審計制度的實施是否能夠提高財政資金運行的安全性。研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟責任審計由于直接針對“一把手”所在單位的財政性資金進行監(jiān)督，并且對“一把手”個人是否守法、守規(guī)、守紀、盡責進行鑒證和評價，其具有揭示財政資金運行過程中的潛在問題和風險、強化領導干部間的晉升錦標賽制度、威懾領導干部、通過健全相關制度以抵御和預防財政資金運行過程中的各種“病害”等作用，從而能夠遏制財政資金違規(guī)問題屢審屢犯的現(xiàn)象，顯著提高財政資金運行的安全性。

參考文獻：

[1]劉家義.國家治理現(xiàn)代化進程中的國家審計：制度保障與實踐邏輯[J].中國社會科學，2015(9):65-83.

[2]張軍，孫永軍，余應敏.財政審計與現(xiàn)代財政制度構建——基于國家治理視角的分析[J].審計研究，2015(4):11-15.

[3]蔡春、李江濤、劉更新.政府審計維護國家經(jīng)濟安全的基本依據(jù)、作用機理及路徑選擇[J].審計研究,2009(4):7-11.

作者:王曉妍 單位:中南財經(jīng)政法大學博士后流動站