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提要：公共政策是連接政府和公眾的紐帶，是公共利益的集中體現(xiàn)，其目的在于調(diào)整和規(guī)范社會(huì)利益結(jié)構(gòu)。但是，由于不同主體的利益訴求不同，公共政策有時(shí)會(huì)偏離公共利益的方向，引發(fā)公共政策失靈問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)中央政府與地方政府、政府組織與目標(biāo)群體、政府部門(mén)和執(zhí)行人員之間博弈行為的分析，剖析產(chǎn)生公共政策失靈的原因，進(jìn)而針對(duì)其誘因構(gòu)建起矯正政策失靈的路徑。

關(guān)鍵詞：公共政策；失靈；博弈；矯正路徑

公共政策是表達(dá)和實(shí)現(xiàn)公共利益的重要手段，對(duì)于維護(hù)正常的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)秩序具有重要作用。公共政策本身涉及到不同利益主體的利益，各主體從各自的角度出發(fā)選擇符合自己利益的策略，就會(huì)導(dǎo)致不同利益主體的博弈，進(jìn)而誘發(fā)公共政策的失靈問(wèn)題。因此，公共政策失靈是客觀存在的一種現(xiàn)象，其出現(xiàn)是不可避免的。但是，我們不能對(duì)公共政策失靈問(wèn)題置之不理，因?yàn)樗粌H會(huì)造成政府財(cái)政投入和精力投入的浪費(fèi)，導(dǎo)致政府合法性地位的下降，而且還會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)和人民的利益帶來(lái)負(fù)面影響。所以，我們就有必要在博弈視角下探析公共政策失靈的原因，并在此基礎(chǔ)上尋求解決問(wèn)題的路徑，最大限度的發(fā)揮公共政策的效用，保證公共政策的順利實(shí)施。

一、公共政策失靈

公共政策是一個(gè)從認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題到解決問(wèn)題的動(dòng)態(tài)的運(yùn)行過(guò)程，它通過(guò)以政府為代表的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)制定和執(zhí)行相關(guān)政策對(duì)社會(huì)公共問(wèn)題的解決，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧和人民幸福。日本學(xué)者藥師寺泰藏認(rèn)為，“公共政策”的意思與其字面意思相同，即為“公共”而制定的政策。因此，公共政策特別強(qiáng)調(diào)了它的公共性，它要符合公共利益取向，“政府的任務(wù)是服務(wù)和增進(jìn)公共利益”。公共政策在實(shí)行過(guò)程中，不可避免地要受到各種環(huán)境因素的影響，從而會(huì)引起公共政策失靈問(wèn)題。對(duì)于公共政策失靈的概念界定，學(xué)術(shù)界主要有以下幾種觀點(diǎn)：湯敏軒認(rèn)為，公共政策失靈就是指一項(xiàng)公共政策的過(guò)程或結(jié)果偏離了政策制定者實(shí)施預(yù)想的目標(biāo)，并對(duì)政策的標(biāo)的群體造成了始料不及的負(fù)面影響。胡凱等人認(rèn)為，公共政策失靈是指一項(xiàng)公共政策在運(yùn)行的各個(gè)階段因利益的博弈而出現(xiàn)的非連續(xù)的、與公共利益相背離、對(duì)政策目標(biāo)群體造成的負(fù)面影響超過(guò)其獲利程度的現(xiàn)象。米恩廣則從博弈視角思考公共政策執(zhí)行失靈的問(wèn)題，認(rèn)為公共政策制定過(guò)程中不同利益主體之間的博弈，最終會(huì)導(dǎo)致公共政策執(zhí)行中的失靈。因此，筆者認(rèn)為公共政策失靈的關(guān)鍵是相關(guān)利益主體之間存在著利益的博弈，公共政策的制定和實(shí)行實(shí)際上就是主體互動(dòng)博弈的過(guò)程。所以，對(duì)于公共政策失靈問(wèn)題唯有從其根源上加以詳盡剖析的基礎(chǔ)上，才能有效地解決公共政策失靈帶來(lái)的負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)良好的政策效果。

二、博弈視角下的公共政策失靈原因分析

博弈論涉及的是多方主體之間的博弈，主要是參與博弈的主體之間的利益分配。因此，產(chǎn)生博弈的根源在于各種利益的驅(qū)動(dòng)。在利益主體之間存在矛盾時(shí)，每一個(gè)參與博弈的主體都會(huì)從自身主體出發(fā)，考慮和爭(zhēng)取最大利益。博弈視角下的決策主體是被假定為理性的，具有明確一致的偏好，以追求效用的最大化為目標(biāo)。因此，對(duì)公共政策的制定和執(zhí)行會(huì)采取謹(jǐn)慎的態(tài)度。鑒于各利益主體在利益目標(biāo)和方向上的不同，就易引發(fā)政策失靈的問(wèn)題。在公共政策失靈的過(guò)程中，利益主體之間存在非合作博弈，主要包括中央政府和地方政府之間的博弈、政府組織與目標(biāo)群體的博弈、政府部門(mén)和執(zhí)行人員的博弈等。

（一）中央政府和地方政府之間的博弈分析。中央政府制定公共政策的目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化，它最希望的就是作為下級(jí)的地方政府執(zhí)行其制定的公共政策。而地方政府則會(huì)從追求地方利益的最大化的角度出發(fā)，實(shí)行“上有政策，下有對(duì)策”的方針與中央政府展開(kāi)博弈。在整個(gè)博弈的過(guò)程中，地方政府基于自身利益可能會(huì)曲解中央原政策，而實(shí)行與原政策相悖的新政策來(lái)實(shí)現(xiàn)地方利益最大化。正如張金馬教授所言：“下級(jí)對(duì)上級(jí)政策往往以自己的利益和損益值作為對(duì)策參考，得益越多，越樂(lè)于執(zhí)行；受損越多，越不樂(lè)于執(zhí)行。”對(duì)中央和地方政府的博弈分析如下：（1）當(dāng)中央政府執(zhí)行并且地方政府同樣執(zhí)行公共政策時(shí)，中央政府和地方政府所獲得支付分別為4和2，中央政府的收益會(huì)大于地方政府的收益；（2）當(dāng)中央政府執(zhí)行公共政策，而地方政府不干涉原政策的執(zhí)行時(shí)，中央政府和地方政府所獲得支付為2和4，地方政府的收益大于中央政府的收益；（3）當(dāng)中央政府放任原政策實(shí)行，而地方政府執(zhí)行原政策時(shí)，中央政府和地方政府所獲得的收益分別為2和-2，中央政府獨(dú)自獲得收益而地方政府得到最大的損失；（4）當(dāng)中央政府和地方政府都放任政策實(shí)行，那么它們獲得的支付水平都為0。因此，最好的策略選擇是，中央政府執(zhí)行公共政策且地方政府放任公共政策，它們彼此獲得收益為2和4。

（二）政府組織和目標(biāo)群體之間的博弈分析。政府組織和目標(biāo)群體的博弈主要指的是地方政府和目標(biāo)群體之間的博弈行為。地方政府要想獲得最大的地方利益，就要篡改公共政策以使其利于地方；而目標(biāo)群體對(duì)于篡改的公共政策的執(zhí)行會(huì)采取措施加以抵制。因此，地方政府往往利用各種行政手段對(duì)目標(biāo)群體進(jìn)行控制，對(duì)目標(biāo)群體進(jìn)行信息封鎖，從而減輕政策執(zhí)行時(shí)的阻力，推動(dòng)其公共政策的進(jìn)行；而目標(biāo)群體則充分利用國(guó)家法律所賦予的上訪等政策進(jìn)行反抗和抵制。由于政府組織和目標(biāo)群體會(huì)因政策的實(shí)行對(duì)各自的利益產(chǎn)生損害，因此，兩者就通過(guò)博弈來(lái)盡量來(lái)保證自己的利益的實(shí)現(xiàn)。因此，各主體在追求自身利益時(shí)會(huì)產(chǎn)生對(duì)抗，容易引發(fā)公共政策失靈。兩者之間的博弈分析如下：（1）當(dāng)政府組織和目標(biāo)群體都執(zhí)行原公共政策，兩者所獲得的支付都為3；（2）當(dāng)政府組織執(zhí)行原公共政策，目標(biāo)群體抵制公共政策時(shí)，政府和目標(biāo)群體所獲得支付分別是1和2；（3）當(dāng)政府執(zhí)行被自己篡改的公共政策，而目標(biāo)群體加以執(zhí)行時(shí)，則政府所獲得支付為5，大于目標(biāo)群體的支付為2；（4）當(dāng)政府執(zhí)行篡改的公共政策，而目標(biāo)群體抵制這種公共政策時(shí)，政府組織和目標(biāo)群體所獲得支付都為4。因此，政府組織和目標(biāo)群體最優(yōu)的策略選擇是：政府組織執(zhí)行篡改的公共政策，而目標(biāo)群體抵制這種篡改的政策即執(zhí)行原政策。

（三）政府部門(mén)和執(zhí)行人員的博弈分析。政府部門(mén)和執(zhí)行人員的博弈主要指的是政府和組織領(lǐng)導(dǎo)之間的博弈，這里政府代表的是集體利益，組織領(lǐng)導(dǎo)代表的是個(gè)人利益，因此兩者實(shí)質(zhì)上是圍繞集體和個(gè)人利益進(jìn)行博弈的。政府作為公共政策的制定者，會(huì)力求集體利益的最大化，因此它會(huì)利用各種政策措施對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行監(jiān)督等。但是領(lǐng)導(dǎo)者從自身利益出發(fā)，會(huì)追求自己利益最大化的。在執(zhí)行公共政策時(shí)，他們可能會(huì)對(duì)政策進(jìn)行篡改，對(duì)于有利的政策加以執(zhí)行，不利的則束之高閣，能拖就拖。政府部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)人之間就會(huì)由此產(chǎn)生利益的不一致，不能保證各方對(duì)利益的追求，最終容易引起公共政策失靈。對(duì)政府部門(mén)和執(zhí)行人員的博弈分析如下：當(dāng)政府部門(mén)執(zhí)行原政策，政府執(zhí)行人員執(zhí)行原政策時(shí)，政府部門(mén)所獲得支付為4，而執(zhí)行人員所獲得支付為3；當(dāng)政府部門(mén)執(zhí)行原政策，而執(zhí)行人員不執(zhí)行原有公共政策時(shí)，兩者所獲得支付均為5；當(dāng)政府部門(mén)不執(zhí)行該政府政策時(shí)，而執(zhí)行人員執(zhí)行該政策時(shí)，兩者所獲得分別為3和2；政府不執(zhí)行公共政策，執(zhí)行人員也不執(zhí)行原政策時(shí)，兩者所獲得支付為2和4時(shí)。博弈的最優(yōu)策略選擇是：政府部門(mén)執(zhí)行原公共政策，執(zhí)行人員不執(zhí)行原有的公共政策。

三、博弈視角下公共政策失靈矯正路徑建構(gòu)

公共政策失靈是政府執(zhí)行各種政策活動(dòng)時(shí)出現(xiàn)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，它從客觀合理的角度來(lái)說(shuō)是無(wú)法避免的，因?yàn)楦鞣N政策都是在特定的環(huán)境背景下進(jìn)行的，并且受到利益主體之間的博弈。但是，對(duì)于公共政策失靈問(wèn)題，我們又不是無(wú)能無(wú)力和無(wú)所作為的，我們可以從對(duì)引起政策失靈的主體加以入手，建構(gòu)矯正公共政策失靈的路徑。

（一）優(yōu)化博弈規(guī)則：完善政府間的利益調(diào)控機(jī)制。中央政府公共政策的執(zhí)行歸根結(jié)底還是要依托地方政府，其執(zhí)行結(jié)果的好壞將直接影響到政策的效果。因此，在實(shí)行政策過(guò)程中，必須確保中央和地方能夠在有序的博弈基礎(chǔ)上執(zhí)行公共政策，使其既能考慮到中央又能兼顧到地方的利益訴求。首先，要逐步完善權(quán)責(zé)的配套機(jī)制，合理劃分中央政府和地方政府權(quán)力界限。從而理順兩者的利益界限，摒棄利益藩籬，從而達(dá)到一種良性的博弈；其次，加強(qiáng)政府間的溝通交流，尋求利益結(jié)合的共同點(diǎn)，避免零和博弈。中央和地方政府通過(guò)溝通交流尋求共同利益，不僅有助于彼此間的信息共享，而且還能夠促進(jìn)公共政策的有效執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)公共政策利益的最大化；第三，制定合理的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，兼顧中央和地方間的利益，尋求利益的結(jié)合點(diǎn)，避免地方政府“上有政策，下有對(duì)策”行為的滋生。改革現(xiàn)行績(jī)效考評(píng)制度，引導(dǎo)地方政府合理博弈，從而把沖突控制在合理范圍內(nèi)，使博弈的地方和中央政府在獲得自我利益的同時(shí)可以增進(jìn)他人的利益。

（二）加強(qiáng)合作博弈：增強(qiáng)政府組織和目標(biāo)群體的良性互動(dòng)。要使政府和政策的目標(biāo)群體進(jìn)行合作博弈，政府就必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“命令-服從”型的思路模式，充分考慮目標(biāo)群體的利益訴求，結(jié)合具體的政策環(huán)境改進(jìn)和制定符合實(shí)際要求的政策。首先，需要解決政府與目標(biāo)群體之間的信任困境，建立公民參與政策的互信機(jī)制。政府的政策有效發(fā)揮作用的前提是，政府對(duì)政策信息能夠及時(shí)地告知目標(biāo)群體。這可以讓其有充足時(shí)間了解政策，使其參與到政策當(dāng)中來(lái)，實(shí)現(xiàn)政府與群體間的合作，推動(dòng)公共政策的順利實(shí)行；其次，政府合理地分配公共政策的執(zhí)行權(quán)，運(yùn)用有效的機(jī)制來(lái)保證公眾的參與力度，增強(qiáng)目標(biāo)群體共同篡改公共政策的博弈能力。政策執(zhí)行效果的好壞直接取決于目標(biāo)群體對(duì)政策的認(rèn)同程度。因此，必須使目標(biāo)群體充分了解政策，增強(qiáng)其政治社會(huì)化的程度，提升對(duì)合理政策的認(rèn)同度。來(lái)弱化目標(biāo)群體同政府間的博弈，強(qiáng)化政府同目標(biāo)群體之間不合理政策的博弈，減少兩者之間合理的和不必要的博弈行為，以達(dá)到抵制公共政策失靈產(chǎn)生的目的。

（三）避免違規(guī)博弈：強(qiáng)化執(zhí)行人員的行政倫理建設(shè)。政府作為維護(hù)公共利益的全權(quán)代表，追求公民的集體利益是理所應(yīng)當(dāng)毋庸置疑的；作為政府執(zhí)行主體的行政人員，除集體利益外還存在著個(gè)人利益，由此便會(huì)產(chǎn)生集體利益和個(gè)人利益博弈。要使公共政策的效果充分發(fā)揮，那么在政策執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行者就要力避對(duì)個(gè)人利益的過(guò)度和不合理的追求。樹(shù)立正確的利益觀念，追尋社會(huì)的集體利益，而不是一味地追求個(gè)人利益，從而避免違規(guī)博弈。首先，完善制約和監(jiān)督政府執(zhí)行人員的法律法規(guī)。執(zhí)行者作為政府組織的成員，理應(yīng)為人民的集體利益謀福利，把它作為行動(dòng)的方向，但是私利促使的個(gè)人利益與公眾的集體利益產(chǎn)生了博弈。因此，必須用制度的牢籠來(lái)約束違法權(quán)力的濫用，來(lái)避免由此產(chǎn)生的違規(guī)博弈；其次，建立選用人才的科學(xué)機(jī)制，逐步優(yōu)化政府執(zhí)行人員的隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的道德教育，提升整體人員的素質(zhì)，激勵(lì)其合作博弈，進(jìn)而提高其為人民追求利益的動(dòng)機(jī)。

（四）激發(fā)正義博弈：利用輿論宣傳工具對(duì)博弈行為監(jiān)督。在現(xiàn)代社會(huì)，新聞?shì)浾撘蛩厥怯绊懻哂行?shí)行的重要因子，被譽(yù)為是我們身邊存在的“第四種權(quán)力”。因此，輿論在公共政策的制定和實(shí)行過(guò)程中，可以對(duì)政府即將推出或者是已經(jīng)推出的公共政策加以宣傳和解讀，會(huì)影響目標(biāo)群體的思維方向，所以扮演著非常重要的角色。新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)、微信微博公眾平臺(tái)等作為輿論宣傳的主要媒介，必須加強(qiáng)對(duì)博弈行為進(jìn)行監(jiān)督和制約，報(bào)道那些不利于人民的政策，從而引起公眾的關(guān)注，進(jìn)而形成強(qiáng)大的輿論壓力。如此以來(lái)便會(huì)引起公共政策制定者的關(guān)注，那么政府就繼而會(huì)調(diào)整政策來(lái)消除此類政策的危害。而且，在媒體與公眾輿論的監(jiān)督和制約下，各利益主體如政府和民眾之間能在公平正義的博弈環(huán)境中展開(kāi)博弈，能夠促進(jìn)公共政策的有效制定，對(duì)博弈的行為起到有效地制約和監(jiān)督的目的，從而規(guī)避公共政策失靈問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

總的來(lái)說(shuō)，公共政策在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用越來(lái)越重要，而如何避免公共政策失靈和提升公共政策的有效性就顯得更為重要。通過(guò)對(duì)參與公共政策的主體進(jìn)行博弈分析，探析出公共政策失靈的原因，采取針對(duì)性的矯正策略，避免公共政策失靈所帶來(lái)的無(wú)效損失。從而平衡各主體之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)各利益主體的利益最大化，保證公共政策的順利實(shí)施。

作者:屈金超 單位:黑龍江大學(xué)

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