導(dǎo)語：淺談公共政策下的享單車治理一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:近年來共享單車在城市里得到迅速推廣和發(fā)展，引發(fā)了公共交通領(lǐng)域的變革。與此同時帶來了公地悲劇、城市交通混亂、押金問題、管理困難和投資過熱等問題。各地政府圍繞共享單車問題出臺了眾多規(guī)范性政策，以求問題能夠得到解決。但政策存在著獎懲措施不明確、政策執(zhí)行效果欠佳、責(zé)任界定不明確等諸多不足。本文試圖從公共政策過程的分析模式從政策制定、政策執(zhí)行、政策評估和政策終結(jié)四個階段對解決共享單車問題給出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞:共享單車；公共政策；政策過程

一、問題的提出

隨著國家政策的支持和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，近幾年共享經(jīng)濟在我國蓬勃發(fā)展。共享經(jīng)濟是以獲得一定報酬為主要目的而在陌生人之間進(jìn)行物品使用權(quán)的臨時性轉(zhuǎn)移或共享的經(jīng)濟模式。活躍的個人之間的共享行為、完善的網(wǎng)絡(luò)共享平臺、個人閑置物品或資源的使用權(quán)的分享、信任機制、創(chuàng)新式破壞以及開放的系統(tǒng)是共享經(jīng)濟的主要特征。共享經(jīng)濟充分地利用了閑置資源，極大地提高了消費者的福利水平，也改變了企業(yè)的價值創(chuàng)造方式。共享單車是由企業(yè)租給大眾使用的一種具有互聯(lián)網(wǎng)控制功能的自行車，公眾通過手機向企業(yè)支付費用，就近取車和交還，是信息技術(shù)與傳統(tǒng)自行車結(jié)合集成創(chuàng)新的產(chǎn)物，既是交通方式的創(chuàng)新，也是業(yè)態(tài)的創(chuàng)新。它是共享經(jīng)濟發(fā)展的先鋒軍，以一種前所未有的方式改變了人們的出行方式和城市面貌。自2015年小黃車ofo在北大校園興起，兩年間共享單車層出不窮，席卷了中國眾多城市，引發(fā)了我國公共交通領(lǐng)域的變革。共享單車依托于強大的市場資本、強烈的市場需求和高效的市場化運作使得共享單車成為城市最為便捷的代步工具，旨在解決人們“最后一公里”的出行難題。但是共享單車也蓬勃的發(fā)展中也面臨著押金信用、物品損壞和擾亂交通等諸多問題，同樣也是政府治理的重要難題，各地紛紛出臺政策予以規(guī)范。從已有的研究來看，對中國知網(wǎng)文獻(xiàn)檢索統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，關(guān)于“共享單車”共有1187篇文獻(xiàn)，其中“核心期刊”和“CSSCI”只有52篇文獻(xiàn)，主要集中于貿(mào)易經(jīng)濟和交通運輸?shù)确矫妫嚓P(guān)文獻(xiàn)中對共享單車政策的研究較為空白，一些重要研究問題都沒有得到解決，諸如我國共享單車政策的出臺情況如何，其政策的不足在哪，怎樣改善相應(yīng)政策。這些問題的不清晰都制約了我們對于政策的預(yù)測和解讀。本文試圖梳理共享單車在發(fā)展過程中面臨的問題，分析當(dāng)前主要城市對于共享單車的政策治理的不足，從公共政策的過程對共享單車治理給出相應(yīng)對策。

二、共享單車面臨的現(xiàn)實問題

本文對學(xué)者關(guān)于共享單車的問題的研究進(jìn)行了梳理，發(fā)現(xiàn)主要集中在公地悲劇、城市交通混亂、押金問題、管理困難和投資過熱五個方面。

(一)公地悲劇

公地悲劇理論是加勒特•哈丁教授于1968年在Science雜志上發(fā)表的TragedyoftheCommons(公地的悲劇)一文中提出的。哈丁認(rèn)為“只要許多人共同使用一種稀缺資源，便會發(fā)生環(huán)境的退化”。新型的共享單車作為一種準(zhǔn)公共物品，有著明顯的公共物品屬性，也面臨著公車私有化、單車人為破壞等公地悲劇的問題。王光榮(2017)指出共享單車被獨占使用和人為破壞情況比較嚴(yán)重，共享程度低下，從而引發(fā)共享失靈。朱富強(2017)也指出共享單車頻繁遭到蓄意破壞、有人拆鎖不付錢使用以及上私鎖的單車私人化都是公地悲劇的典型表現(xiàn)，另外，“破窗效應(yīng)”也加劇了公地悲劇的發(fā)生。王茜(2017)認(rèn)為“公車私有化”使得其在使用上的不可持續(xù)性，影響社會的和諧。

(二)城市交通混亂

共享單車大規(guī)模的投放以及公眾亂停亂放的行為勢必會影響城市交通，造成交通的擁擠和混亂，影響城市容貌，妨礙市民的交通出行。共享單車的原義在于促進(jìn)交通方式的改變，它是一種便捷環(huán)保的出行方式，能夠促進(jìn)交通結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。但是由于企業(yè)過度投放、政府反映過慢和民眾素質(zhì)等原因?qū)е鹿蚕韱诬噰?yán)重影響了城市交通。王茜(2017)指出共享單車亂停亂放現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，用戶隨意停車占用機動車路道嚴(yán)重影響交通。朱萍(2017)在《2017-2018中國共享單車發(fā)展報告》中指出共享單車改變傳統(tǒng)的公共自行車有樁模式為無樁模式，無樁化特點導(dǎo)致用戶亂停車，造成部分單車系統(tǒng)失靈。

(三)押金問題

共享單車的押金是用戶在使用共享單車前需要支付的一定數(shù)量的金額，具有擔(dān)保性質(zhì)，其目的是確保單車租賃使用者正當(dāng)合理使用，并在出現(xiàn)自行車毀損情況下優(yōu)先“受償”。關(guān)于共享單車的押金是否存在非法集資，學(xué)術(shù)理論界存在爭議。有人認(rèn)為共享單車收取押金的行為涉嫌非法集資，共享單車公司收取押金沒有經(jīng)過政府相關(guān)部門的批準(zhǔn)，通過互聯(lián)網(wǎng)方式向公眾收取資金，其服務(wù)有誘導(dǎo)性，構(gòu)成非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪的嫌疑。另一種觀點認(rèn)為“法無禁止即可為”，在平臺和用戶雙方達(dá)成一致的情況下，收取押金是允許的也是合法的，另外在法律沒有相關(guān)的管理規(guī)定和與當(dāng)事人之間的特別約定，共享單車公司有權(quán)利動用押金并進(jìn)行投資。本文認(rèn)為，共享單車押金及其監(jiān)管存在風(fēng)險。許多用戶對單車押金退款的時候，退款往往發(fā)生困難，引起公眾的不滿和擔(dān)心，如果公司運用押金進(jìn)行投資并失敗，資金鏈斷裂就難以實現(xiàn)退款。從目前來看，在競爭激烈的共享單車行業(yè)，眾多單車公司(小藍(lán)單車等)倒閉，押金的退還存在問題。

(四)管理困難

共享單車作為一種新興產(chǎn)物，并迅速擴展到全國大中城市市場，同時產(chǎn)生了眾多問題，這給政府在管理上帶來困難。唐芬(2017)認(rèn)為雖然各地出臺監(jiān)管措施，但是如何監(jiān)管措施是否有法律依據(jù)、具體針對誰以及什么樣的行為可以進(jìn)行行政處罰是相當(dāng)不明確的。面對各種各樣的共享單車，如何更好地規(guī)范和監(jiān)管，但又不能過度打壓市場創(chuàng)新力量和積極性是政府管理上的一個重要問題。

(五)投資過熱

共享單車的進(jìn)入門檻不高，資本成為公司競爭間的重要砝碼。王茜(2017)認(rèn)為在資本的瘋狂涌入下，共享單車公司熱衷于提高單車覆蓋率。這種“圈地運動”帶來“燒錢戰(zhàn)”引發(fā)行業(yè)發(fā)展隱患和過量投放單車的風(fēng)險。本文認(rèn)為過熱的市場會導(dǎo)致投資人盲目投資，可能出現(xiàn)供給過剩。

三、共享單車治理的公共政策過程視角

(一)公共政策的內(nèi)涵

20世紀(jì)60年代興起的公共政策運動，使得公共政策成為一門科學(xué)并得到認(rèn)同。但是公共政策至今沒有一個標(biāo)準(zhǔn)的定義，DavidEaston(1953)認(rèn)為公共政策是對全社會的價值做權(quán)威性的分配，而HaraldD.Lasswell和A.Kplan(1970)認(rèn)為政策是一種含有目標(biāo)、價值與策略的大型計劃，RobertEyestone(1971)指出公共政策就是政府機構(gòu)和它周圍環(huán)境之間的關(guān)系。對此國內(nèi)學(xué)者也給出定義的闡釋，伍啟元(1989)認(rèn)為公共政策是政府所采取對公私行動的指引，申喜連(2009)指出公共政策是指公共權(quán)力主體為解決公共問題、達(dá)到公共目標(biāo)，對社會公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實過程中所制定的行為規(guī)范，雖然定義不同，但公共政策在“減輕個體的痛苦或減少社會的不穩(wěn)定因素”發(fā)揮了巨大作用。本文采用陳振明(2003)關(guān)于公共政策的定義：公共政策是國家(政府)、執(zhí)政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)或服務(wù)于一定社會政治、經(jīng)濟、文化目標(biāo)所采取的政治行動或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。

(二)規(guī)范共享單車發(fā)展的政策分析

自2015年共享單車出現(xiàn)后，兩年來各地的政策法規(guī)也紛紛出臺，來規(guī)范城市共享單車的發(fā)展。對中國廣州、上海、北京、深圳、成都、武漢和交通部等主要大城市和部門頒布的政策進(jìn)行了梳理.從目前出臺的各地有關(guān)共享單車的政策來看，主要集中于界定企業(yè)責(zé)任、交通路線的優(yōu)化、用戶安全保障以及管理押金等方面，并且大多數(shù)政策都向公眾征求意見。但是從整體來看，眾多指導(dǎo)意見在獎懲措施、政策執(zhí)行、責(zé)任界定方面仍存在不足。1.獎懲措施不明確。各地城市政策都明確指出對于相關(guān)違規(guī)行為都會給與相應(yīng)的懲罰措施，但是并沒有明確的細(xì)則，因此政策的推行上就會存在很大問題，在處理相關(guān)政策問題上的不統(tǒng)一、不明確會引發(fā)社會爭議。2.政策執(zhí)行效果欠佳，政策缺乏可行性。從政策的執(zhí)行現(xiàn)狀和反映情況來看，上海、北京對于單車的管制較為嚴(yán)格，也收獲了較好的效果，但是其他各地的單車問題依舊存在，沒有得到很大改善，政府面臨著巨大的壓力。3.責(zé)任界定不明確。從政策的制定到執(zhí)行各地政策大多都是政府多個部門聯(lián)合參與，這樣會使得監(jiān)管責(zé)任不明確，形成多頭管理，從而在問題面前容易推諉扯皮，難以根治問題。

(三)公共政策過程下的共享單車治理

針對各地政策的不足及共享單車的問題，本文試圖從政策過程的視角提出相應(yīng)對策。公共政策領(lǐng)域中有多種分析模式，由于各地共享單車的政策不僅僅是一個文本，更是一個動態(tài)的過程，因此選擇政策過程的分析模式來對此提出相關(guān)建議。公共政策過程主要包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評估和政策終結(jié)四個階段。對于公共政策過程下的共享單車治理，本文也主要從上述四個階段展開討論。

1.政策制定階段。政策制定階段是政策過程的起始階段，政策制定過程包含了議程設(shè)立、方案規(guī)劃和方案的合法化等功能活動環(huán)節(jié)。在議程設(shè)立方面，政府要及時將有必要采取行動的某些公共管理問題列入政府的工作程序。共享單車如今深入到全國各大中城市，在給人們帶來便利的同時，也產(chǎn)生了諸多公共管理問題。政府不能漠視共享單車在城市“自由成長”，以至“泛濫成災(zāi)”，應(yīng)該積極地回應(yīng)社會關(guān)切，主動地解決社會問題。在進(jìn)行方案規(guī)劃時，政府要考慮到共享單車涉及面廣、治理難度大等問題，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和路網(wǎng)交通規(guī)劃設(shè)計存在很大的不協(xié)調(diào)，城市交通和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)管理的政策不完善，民眾政策制定參與度低，因此政府應(yīng)當(dāng)遵循信息完備、系統(tǒng)協(xié)調(diào)、民主參與和穩(wěn)定可調(diào)等方案規(guī)劃原則，在充分調(diào)查和尊重民意的基礎(chǔ)上設(shè)計現(xiàn)實可行的共享單車治理政策，明確政府部門的監(jiān)管職責(zé)和手段。政策合法化是決策民主化、科學(xué)化和法制化的具體體現(xiàn)。政策的有效施行離不開法律賦予的權(quán)威，政府在方案規(guī)劃完成后應(yīng)當(dāng)依法對有關(guān)共享單車的治理政策合法化，使之具有法律效力，以便更好規(guī)范城市路網(wǎng)設(shè)計和共享單車企業(yè)運營，使得共享單車更加有序高效地便利民眾。

2.政策執(zhí)行階段。公共政策執(zhí)行是一個動態(tài)的過程，是政策執(zhí)行者運用各種政策資源，采取行政、法律、經(jīng)濟和思想誘導(dǎo)等不同手段以實現(xiàn)既定政策目標(biāo)的過程。共享單車行業(yè)是共享經(jīng)濟的新業(yè)態(tài)，是“互聯(lián)網(wǎng)+”的新模式，政府面對共享單車“管理困難”等眾多治理問題，不能再用過去單一的傳統(tǒng)治理模式，應(yīng)該創(chuàng)新治理方式，發(fā)揮政府、企業(yè)等多元治理主體的作用，并且綜合利用好法律、行政、經(jīng)濟等多樣化的治理手段。首先要加強政府監(jiān)管，政府在解決共享單車問題時，要規(guī)范共享單車行業(yè)的準(zhǔn)入、運營和退出秩序，協(xié)調(diào)控制區(qū)域共享單車數(shù)量，適當(dāng)引入志愿者和社會組織監(jiān)督，依法建立企業(yè)和個人的“黑名單”。其次要鼓勵共享單車企業(yè)創(chuàng)新運營模式，利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺創(chuàng)新共享單車管理方法，積極開發(fā)共享單車管理技術(shù)，規(guī)范共享單車停放和提高共享單車使用效率，規(guī)范共享單車押金的使用辦法，促進(jìn)共享單車行業(yè)協(xié)調(diào)自律。最后要加強宣傳教育提升國民素質(zhì)，共享單車的“公地悲劇”問題的解決離不開使用者個人素質(zhì)的提高，應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)和諧共享的使用方式，利用線上和線下結(jié)合的方式宣傳教育，積極引導(dǎo)個人安全合理地用好共享單車，享受共享經(jīng)濟帶來的舒暢生活。

3.政策評估階段。政策評估是對政策的效益、效率和價值進(jìn)行判斷，同時政策評估可以分為事前評估、執(zhí)行評估和事后評估。事前評估要科學(xué)，共享單車與公共交通出行息息相關(guān)，是城市交通規(guī)劃中的重要一環(huán)，政府應(yīng)當(dāng)對于區(qū)域內(nèi)共享單車的分布規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，對于政策可能造成的影響后果進(jìn)行事先評估，治理政策可以先進(jìn)行小范圍試驗再推廣。執(zhí)行評估要公正，為了保證政策執(zhí)行的效果，政府應(yīng)該盡量引入第三方評估機構(gòu)對共享單車的治理政策進(jìn)行評估，積極聽取人大代表、政協(xié)委員等民意代表的意見，暢通公眾的意見反饋和投訴渠道。事后評估要糾偏，政策執(zhí)行過程中難免會出現(xiàn)各種各樣的偏差，阻礙政策目標(biāo)的實現(xiàn)。中央有關(guān)部委和有些地方政府都已經(jīng)出臺了關(guān)于共享單車治理的政策意見，對于規(guī)范共享單車行業(yè)起到了一定的作用，但是有業(yè)內(nèi)人士指出，“在現(xiàn)有法律背景下，即便共享單車企業(yè)不按時退還押金，監(jiān)管部門也很難進(jìn)行有力處罰，消費者維權(quán)成本又相對較高。”用戶成為“最受傷者”。這表明政府要強化對共享單車政策的事后評估，直面政策的缺陷，進(jìn)一步糾偏進(jìn)以完善政策不足之處，特別是在解決押金問題方面要積極改進(jìn)，以充分保障消費者的合法權(quán)益。

4.政策終結(jié)階段。政策終結(jié)是政策決策者通過對政策或項目進(jìn)行慎重的評估后，采取的必要措施，以終止那些不合時宜的、無效的政策或項目。共享單車剛問世的時候，作為共享經(jīng)濟的重要體現(xiàn)形式而被社會各界大加贊賞，有許多城市出臺了相應(yīng)的規(guī)劃政策，在街道各處劃定了專門的停放位置，為共享單車的發(fā)展提供了良好的環(huán)境。但是，由于共享單車數(shù)量“井噴式”增長，使政府部門對其管理力度和投入的人員顯得相對不足。這樣就會使得政府在實踐錯誤之后重新考慮有關(guān)政策是否必要和有效，有些城市已經(jīng)開始嚴(yán)格限制共享單車的數(shù)量，并且劃定了共享單車禁停禁放的區(qū)域。還有一些城市在出臺規(guī)范共享單車的政策之后，便置若罔聞，全靠共享單車企業(yè)和用戶個人自律自覺，導(dǎo)致共享單車集中堆放，嚴(yán)重影響交通安全，使得規(guī)范共享單車的政策名存實亡，減弱了政策效力，沒有達(dá)到治理好共享單車的目標(biāo)，反而助長了共享單車“泛濫”的危機。同時隨著城市化進(jìn)程的加快，城市的設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)日新月異，以往的政策規(guī)定難以適應(yīng)新的需求發(fā)展，政府作為公共政策的主體，在處理共享單車問題時一定要與時俱進(jìn)，根據(jù)實際情況的發(fā)展變化創(chuàng)新治理政策，及時終結(jié)無效的政策。

四、結(jié)語

共享單車是共享經(jīng)濟的重要表現(xiàn)形式，引發(fā)了我國公共交通領(lǐng)域的變革，但也帶來了公地悲劇、城市交通混亂、押金問題、管理困難和投資過熱等公共治理難題。公共政策是政府治理的重要工具，是走向善治的重要手段。公共政策是一個系統(tǒng)的過程，需要經(jīng)歷政策制定、執(zhí)行、評估和終結(jié)等不同階段，不同階段共享單車治理采用的手段和方式都不同，要因地制宜地運用。公共政策是一個互動的過程，需要政府、企業(yè)、個人等多元主體共同參與，要加強溝通交流，明確責(zé)任劃分，科學(xué)合理規(guī)劃，共同保障共享單車的使用秩序。相信在經(jīng)過良好的公共政策過程制定的公共政策引導(dǎo)下，共享單車能夠更加和諧有序地發(fā)展，共享單車能夠更好為公眾服務(wù)。

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作者:孟凡坤 易航宇 單位:南昌大學(xué)公共管理學(xué)院