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〔摘要〕傳統城市規劃師更多地充當了城市建筑師、規劃技術專家和政策分析師的角色，而公共政策導向下的城市規劃師則是公眾利益的代言人，是各方利益的溝通者和協調者。通過比較不同規劃理念下規劃師的角色差異，對中國的城市規劃和城市規劃師角色轉型進行了分析，認為中國的城市規劃師雖然仍在傳統的規劃框架下開展工作，但公共政策導向的規劃理念已經成為一種趨勢。

〔關鍵詞〕公共政策;城市規劃師;規劃轉型

一引言

1．研究城市規劃師角色轉型的意義經濟學家斯蒂格里茨認為，中國的城市化是影響未來世界社會經濟的重要事件之一。在這一進程中，由于城市集聚和承載了城市化過程中的大多數資源，因此如何使城市成為更美好的生活場所便成為城市化成功與否的重要判斷標準。城市規劃理念正是城市治理思維的集中體現，城市規劃通過其公共政策的效力發揮作用，考察城市規劃內容和理念在中國城市化進程中的變化，能夠了解關于城市規劃師職業內容和角色定位的基本信息。城市規劃是公共政策的一部分，在城市規劃面對的規劃環境和對象日益多元復雜、規劃所涵蓋的政策領域逐漸廣泛的背景下，城市規劃師具有維護社會公平、建構社會資本和通過規劃提升經濟效率的重要職責。從城市規劃理論和實踐發展的脈絡來看，現代城市規劃由產生之初的問題導向逐漸轉向理性規劃、繼而轉向公共政策規劃。城市規劃的這種轉變與城市規劃所處的政治經濟環境是分不開的，城市規劃的變遷是一個社會政治和經濟變遷的反映。一方面，城市規劃師是城市規劃轉型的被動適應者，根據城市規劃的內容展開工作;另一方面，他們又是促成和豐富城市規劃的主動創造者，基于城市規劃師的角色主動調整達成公共政策的目標，進而促進社會整體事業進步。

2．城市規劃師與城市規劃之間的關系

一種職業角色的內容是由這一角色所適應的社會環境決定的，城市規劃師的職業地位本身是由城市規劃的內容特質決定的，并且城市規劃的發展受制于整個社會經濟的發展。直到最近，大多數城市規劃專家和學者以至于城市規劃的實踐者仍然相信城市規劃就是一種技術理性，雖然大多數人采取一種時髦的說法，將城市規劃視為一種公共政策，但并未就城市規劃的公共政策內涵以及具體的行動策略給出更多解釋。基于此，城市規劃師的角色任務就是描繪規劃藍圖，在規劃中進行公眾調查和訪談，為規劃藍圖服務。有些學者相信中國城市規劃的內容和實質已經發生很大變化，因此城市規劃師的角色和工作內容也隨之而變。孫施文在總結西方城市規劃師文獻的過程中提出城市規劃師的角色地位是由城市規劃在社會經濟中的地位決定的。陳有嘗試從中國城市規劃對象和宏觀環境的變化對中國城市規劃師職業地位的影響視角入手，對規劃師角色分化后的方向進行了研判，提出了為政府工作的政府規劃師，以市場需求為導向的職業規劃師以及社區規劃師的概念。

何丹、張京祥等從轉型過程中市民社會運動興起的角度出發，分析了公民與國家之間基本架構的變化以及城市規劃師在新的城市社會基本治理結構中的定位，提出了城市規劃師與非政府組織和社區合作治理的思想。陸梟麟等從城市文化重構的角度提出了城市規劃師的文化角色塑造。朱喜剛從兩型社會的構建著手，明確指出服務于兩型社會的城市規劃師應該由“技術專家”向“公眾價值的倡導者”轉變。黃明華、王林申、潘昆和約翰•弗里德曼、劉佳燕都認為當前的城市規劃應當在社會規劃和公共政策的視角下進行討論。

3．城市規劃的政策屬性

對于當前城市規劃的發展，學者們都愿意將城市規劃的內容和城市規劃師的角色置于一個變動的環境中進行考查，有的人認為對理性規劃思想的改造在實踐中亦有用武之地，有的人嘗試在變動的社會里賦予城市規劃師更加重要的角色。需要注意的是，從政策的角度來講，城市規劃從產生之初就是對公共空間的塑造，是公共政策的一部分，中國城市規劃由物質空間屬性向蘊含在空間屬性里公共利益的轉變使城市規劃逐漸轉向政策科學。因此傳統城市規劃向公共政策視角下城市規劃轉變的實質就是公共政策的內在機制發生了變化，包括政策理念、決策方式、參與主體、政策產生過程等。本文的基本研究邏輯是:首先，政治經濟的轉變會導致社會制度體制的變革，進而會導致城市以及城市規劃和相應政策的變化，本文將探討這樣的變化是否會對城市規劃師的職業內容產生影響;其次，依次分析傳統規劃師的角色和公共政策視角下的城市規劃師角色，繼而提出判斷城市規劃和城市規劃師職業身份是否發生轉變的標準;最后，討論中國規劃師面對的困難以及轉型的核心競爭力如何構建。

二傳統城市規劃師角色的演變

現代城市規劃是為了應對伴隨工業化和城市化快速發展而產生的問題出現的。19世紀英國工業革命蓬勃發展，工業生產組織方式影響了人類聚居模式的轉變，以資源和交通站點為生產組織中心的地帶產生了一大批城市。在這些城市中，疾病蔓延、環境和水污染、城市基本設施建設缺乏和混亂等問題不僅對工業生產效率帶來影響，也嚴重威脅城市居民的生命財產安全。為了解決這些問題，在一些工業化國家的城市興起了著名的公共衛生運動、環境保護運動和城市美化運動，這些運動以及相關的城市立法成為現代城市規劃的雛形。值得一提的是，這一時期一些重要的社會學家如羅伯特•歐文、埃比尼澤•霍華德的思想深刻影響了城市規劃的發展。

早期城市規劃師是以建筑師的身份開展工作的，城市規劃的內容在當時被看成是建筑學，城市是個體建筑在空間上的擴大和延伸，建筑學和城市規劃在很大程度上處于融合狀態。城市規劃是一門實踐藝術，并且具有“終極狀態”和“藍圖”目標。建筑師將城市看作是物質空間，進行結構設計，注重城市結構與功能的合理匹配，并且用物質效用觀點和美學視角來觀察和評價城市，完成城市基本物理形態的構造。理性主義是現代主義思想的內核，深深影響了現代城市規劃的發展。城市規劃通過積極的方式解決城市化和工業化過程中產生的問題，讓城市這個現代“工程”更加美好，反映的是現代“目的—工具”理性。工具理性范式影響下的城市規劃形成了具有代表性的理性綜合規劃、系統規劃和程序規劃理論。傳統韋伯式理性盛行的時代正是西方資本主義國家進入社會和經濟關系震蕩和調整的階段，早期自由放任的市場經濟使得經濟逐漸“脫嵌”于社會并造成社會系統的嚴重問題，社會系統對于自由放任經濟造成危險的反應是民眾通過政治表達使國家干預成為彌補自由市場經濟傷害的藥方。社會主義的正義和公共利益的訴求在社會中形成一定共識，規劃作為代表公共利益的政府干預的有效手段開始發揮舉足輕重的作用，城市規劃進入政治和經濟系統，作為具有城市規劃專業知識的城市規劃師便充當了技術專家的角色。

理性綜合規劃的規劃師們依靠由分析到綜合的理性分析方法，設定規劃的總目標和次級目標，研究達成目標的各種備選方案，通過系統全面的比較選擇總體效用最大的方案。規劃師既需要美學欣賞和城市設計的技能，又需要掌握理性規劃的科學和邏輯分析方法。系統分析強調理性的分析、結構的控制和系統的戰略，目標是了解城市作為一個功能系統是如何運行的，也包括對城市社會和經濟的全面認知。在系統規劃理論里，規劃師需要認識城市的復雜性和相關性，重視城市規劃的動態性和靈活性。在城市規劃師的知識結構里，他們需要掌握數學建模、統計分析和逐漸興起的計算機等科學。規劃的程序從格迪斯的“調查—分析—規劃”，到相對完整的規劃理性行動過程:界定問題—確認比選方案—評估比選方案—方案實施—效果跟蹤。程序規劃論述規劃的途徑而不是目標，對規劃師來說它是一個工具型的推理模型，提供了理性規劃的基本方法。

三公共政策導向的城市規劃師角色

西方城市規劃理論在20世紀60年代之后發生了轉變，主要原因是戰后西方各個國家社會的多元化發展，公共政策導向的城市規劃和城市規劃師在這一時期成為影響社會政策和社會價值理念的重要力量。公共政策導向的城市規劃強調規劃中的民主，以及與之相隨的民主價值、自由觀念等，強調規劃過程的交流與合作，通過社會運動式的途徑來達成共識。城市規劃師在公共政策導向下的規劃理論來源主要有三個:倡導性規劃、溝通式規劃和協作式規劃。規劃師的角色和觀念發生了轉變，規劃師從技術專家的角色逐漸轉變為溝通者，規劃師啟發公眾，提供規劃技巧，在需要時做出規劃判斷。

在倡導式城市規劃的過程中，規劃師的角色至少包括兩個內容。一是規劃的技術專家，他們在規劃過程中宣傳與倡導政府及其他眾多團體的利益。達維多夫提出的倡導式規劃觀點就是這個時代規劃轉型的代表，他從律師的職業得到啟發，認為城市規劃師應該像律師一樣為公眾利益進行辯護，此時，公共利益是分裂的，很難自動找到他們的共同利益，因此需要專業人員為他們代言。另一方面，倡導式規劃認為應該將多元化的規劃展現于公眾面前，而不僅是展示單一機構編制的規劃，實際上規劃成了基層社會民主的一場革命。溝通式規劃的合理性觀念是通過主體之間的交流達成的。溝通式規劃的規劃師在該體系下的工作核心是與相關利益主體進行交流和溝通，規劃師主動參與規劃及相關政策的制定。通過規劃師的努力，不同利益集團更深入地了解規劃主題，并了解各方對該主題的認知和立場，同時修正和調整自己的立場，最終達成共識。規劃師最重要的技巧是“聽”和“溝通”，組織不同利益代表者交流協商達成共識。

協作式規劃的理論淵源是哈貝馬斯的交往理性理論，交往理性是對韋伯傳統目的理性的反思，強調行為協調過程中的“同意”機制，并且“交往合理性是通過交談、論證、說服等過程達到的一種共識，這種共識只是暫時的、脆弱的，它本身是‘可誤性的’和‘不完全性的’，因為主體之間的交往與討論歸根結底都須訴諸理由”。當這一理論被應用到城市規劃領域時，經帕齊•希利等人的闡述和發展，使之成為規劃發展史上的“溝通轉向”。協作式規劃的城市規劃師面對的最直接問題是通過公共參與決策的規劃方案并不能有效執行，規劃在應對公共治理和集體行動問題時通常會造成溝通性規劃無果的狀況。在這些環境中，規劃師在充當協調者與協商者角色的同時，還需要有價值追求和政治博弈策略，在規劃過程中盡量發揮其專業知識影響決策，在公共事務中扮演協調者與領導者的雙重角色。

四不同規劃理念背景下城市規劃師的差別

傳統的城市規劃師與公共政策導向下的城市規劃師其角色有著本質區別，這種公共政策導向的城市規劃是城市規劃內容的一次革命，不同于將城市規劃單純看作空間理性規劃的延續。在某種意義上，城市規劃就是新馬克思主義關于城市空間的定義，這個空間就是整個社會，這時，城市規劃獲得了與公共政策相同的內涵和外延。從傳統規劃師與公共政策導向規劃師角色的對比，至少可以找出以下主要不同:從規劃師所面對的基本社會特征來看，傳統規劃師處在一個工業化和現代化擴張時期，需要對未經開拓的空間進行工業化構造;公共政策視角的規劃師處在多樣性被充分尊重、需要廣泛交流與合作以達成共識的社會交往局面中，工業化的集中和大規模批量化生產的思維讓位于分散、精細和個性化的社會需要。

在規劃思想上，傳統規劃師倚仗理性規劃，這實質上與技術科學的大發展以及之后整個政策科學的廣泛應用一致，而溝通與協調則成為各個政策規劃師的主要規劃理念;就規劃范式而言，前者注重結構，后者注重合作溝通;從規劃師的角色看來，傳統規劃師是政府部門的技術性官僚，一方面他們有著城市規劃的專業知識，另一方面他們又是政府公職人員;公共政策視角下的城市規劃師不拘泥于任何正式崗位，而是扮演利益代表和平衡者的角色。另外，在規劃的重點上，傳統城市規劃師重在藍圖規劃，重在物質環境設計和土地空間利用，而公共政策導向的城市規劃師重在政策和社會規劃。由于傳統的技術傾向，使得規劃師們能夠在比較單一的空間設計上保持價值中立，而當空間被賦予了豐富的內涵時，規劃師再也不能維持中立價值，因為在這時，多元價值并立，政府以及其他各個利益群體的價值呈現在規劃師面前，很難判斷哪個規劃價值是中立的。這樣，規劃師的職責就是維護社會整體價值的增加，即維護最少受益者的最大收益，也就是維護社會公平正義。五中國城市規劃師的選擇

1．中國城市化階段與規劃師角色需求

一種職業角色的內容是由這一角色所適應的社會環境決定的。城市規劃師的職業地位本身是由城市規劃在社會經濟發展過程中的作用決定的。中國城市規劃環境在中國經濟和社會變革的同時也發生了顯著變化，那么怎樣判斷城市規劃是傳統城市規劃還是公共政策視角下的城市規劃?對此，以下三個理由可以作為判斷標尺。

城市化還有空間拓展的需求，決定了當前城市規劃的空間和土地導向，也就決定了城市規劃師以空間藍圖為核心的工作理念。空間是城市規劃的基本依托對象，城市規劃師的所有工作首先在空間中完成。城市化過程就是對舊城和非城市地區的空間以城市所有權的形式、生產組織結構、社會制度結構等重新構造起來。以2017年統計的58．5%的中國城市化水平計算，與城市化相對成熟的超過65%的城市化水平相比，中國的城市化還未達到支撐城市有效生產和生活的規模水平，因此空間拓展是一個必然過程，從而城市規劃必須首先以城市的方式來建構城市，以藍圖來劃定基本利益關系。

從規劃愿景和共識達成的角度來講，目前的城市規劃是以政府的意志、規劃師的藍圖為主導。一個基本合乎邏輯的認知是，規劃的愿景和共識應該是規劃的主體對象對于自己所處社區或空間的權力達成共識，當然，這種權力的主宰者只能是規劃對象的全體意志。那么，在何種情形下這種權力會出現被嚴重和被剝奪的情況:一是空間的規劃主體對空間的產權不明確(單個的或者集體的)占有;二是主體對象有明確的產權關系，卻沒有規劃愿景和共識達成能力。公共政策導向的城市規劃愿景的達成必須是由有能力的市民群體在擁有空間權力基礎上主導的行動，政府和規劃師則在其中發揮輔助作用。

從規劃政策的全過程，尤其是公民參與狀況來講，依據公民參與的階梯理論，當前規劃過程中的公民參與處于政府主導的無參與階段或者初級象征參與階段，公民參與沒有實質的公民權利。公民參與是現代公共政策形成的重要步驟，沒有實質的公民參與，現代社會民主和法制的根基就會缺少活源之水。由于城市化快速變動過程中城市利益關系的極度不穩定性，使得公民的利益權利沒有穩定基礎，公民參與還只處于為政府主導的規劃服務階段，而規劃師在這個過程中也只是通過公民參與搜集信息。因此，可以根據城市規劃的主要性質和內容判斷目前城市規劃師的職業階段仍然是以技術藍圖為主導的傳統階段。

2．面向未來的城市規劃師

20世紀80年代以來中國城市和農村基本經濟關系和社會關系的巨大變化其影響是深刻的，城市規劃在這種環境下應該重新認識其價值追求和內涵實質。事實上，在上世紀，城市規劃從傳統規劃向公共政策導向的城市規劃轉變在西方城市化成熟的國家就已經成為趨勢。在中國城市化水平較高的珠三角和長三角地區，城市規劃師的角色也已經悄然發生了改變，他們不再為政府服務，而是深入社區之中，啟迪規劃主體意識。但是，總體而言，城市規劃師的角色并未因城市化的迅速發展而轉型，而是利用了城市化快速發展的過程來實踐傳統的城市規劃理念。

那么中國城市規劃師角色轉型的關鍵條件是什么呢?只有當城市規劃師在面臨兩個基本壓力時，才會發生根本轉型，并且這種壓力是發生于社會政治經濟的變遷，其表現就是城市化。首先是空間倒逼，當城市發展由增量擴張到存量調整，并逐漸轉為增量為主的階段時，城市規劃師工作的空間壓力就形成了;其次是社會倒逼，集中體現在社會需求結構的變化，尤其是占有社會大多數的中產階級不斷增加的需求層次，中產階級需求層次的變化與城市規劃師的轉型是同步的，中產階級需求的形成即新的城市規劃師的形成。中國的城市化一旦高水平穩定，城市沒有新增的空間擴展需求，只有不斷提升主導階層的消費需求，那么規劃發生轉向就是不可避免的。此時規劃面對更多的是多元利益主體的利益分配和實現問題，規劃師的工作內容及職責將會發生轉變。面對傳統城市規劃可能的空心化問題，現在思考轉型后城市規劃師的核心競爭力，似乎正是時候。

參考文獻

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作者:王建峰 劉云華