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一、引言

特色小鎮是以特色產業為支撐，具有文化內涵、旅游功能、社區功能的綜合發展平臺，是一種在塊狀經濟和縣域經濟基礎上發展而來的創新經濟模式。2015年10月，中共中央《關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，發展特色縣域經濟，加快培育中小城市和特色小鎮。在新型城鎮化建設過程中，特色小鎮為鄉鎮產業發展戰略的再選擇提供了新思路。推進特色小鎮規劃建設，有利于增強鄉鎮發展能力，加快新型城鎮化進程。特色小鎮的發展還能改善鄉鎮發展面貌，挖掘優勢資源，發展壯大特色產業，提高人民群眾生活質量。

二、公共政策在特色小鎮建設中的作用機制

特色小鎮是以某一特色產業為依托，通過政府、企業等多方參與規劃建設，形成產城鄉一體化功能聚集區的一種新的區域發展模式。公共政策是由國家機關等政治團體制定的，通過對資源的戰略性運用，以協調經濟社會活動及相互關系的一系列政策的總稱。特色小鎮建設，意圖在集約利用土地的前提下實現對城市空間的再調整，資本和勞動力等資源要素的重新優化配置以及產業結構的轉型升級，[1]這些都需要公共政策進行指導與支持。公共政策為特色小鎮的建設提供了政策保障。在特色小鎮建設過程中，土地、人才、金融、財政、環境等公共政策引導社會公眾進行人力、物力、財力等資源的準備，進而實現特色小鎮的科學協調可持續發展。（如圖1）土地政策是建設特色小鎮的基礎，為特色小鎮的土地管理和利用提供指導，引導特色小鎮正確處理經濟發展與資源的關系。在土地管理方面，土地政策指導特色小鎮合理分配土地資源，優化用地結構和布局。在土地利用方面，土地政策鼓勵特色小鎮節約、集約使用土地，提高土地的使用效率。人才政策是建設特色小鎮的核心，為特色小鎮提供創新動力。人才政策對特色小鎮的影響，主要有兩個方面。一是促進智庫建設，通過與高校、研究所開展合作，引進先進技術及新型商業模式，帶動特色小鎮創新發展。二是加強人才培訓，培養專業化人才，為特色小鎮創新發展提供人才資源。金融政策是建設特色小鎮的關鍵，為特色小鎮提供建設資金保障。一方面，開拓融資渠道，健全招商機制，緩解企業的經濟壓力。另一方面，完善投融資服務，降低企業投融資的風險，提高建設特色小鎮的效率。財政政策是建設特色小鎮的支柱。特色小鎮的建設需要政府、企業、公眾等多方參與。在建設過程中，公共產品的提供、外部性等問題是市場的一種缺陷，需要政府發揮“無形的手”的作用。財政政策主要有兩個作用方向，一是完善基礎設施建設，二是提供專項資金支持。環境政策是建設特色小鎮的要點，為特色小鎮提供可持續發展動能。環境政策對特色小鎮的引導，主要包括兩個方面。一是促進資源合理開發利用，實現經濟的可持續增長。二是加強環境治理，營造良好的生態環境，服務于特色小鎮的長期穩定發展。

三、現狀與問題

安徽省源潭刷業小鎮是在當地傳統工業產業基礎上建設的特色小鎮，其主導產業為制刷業。源潭刷業小鎮制刷產業基礎堅實，其制刷業發展至今，已成為潛山市特色區域板塊經濟的一個典型代表，給當地的經濟社會發展帶來了契機。（一）源潭刷業小鎮現有的公共政策。一是土地政策，源潭刷業小鎮以合理配置、集約使用空間資源、優化空間布局為原則，對現有土地資源進行了兩層劃分。第一層，將特色小鎮鎮域空間劃分為“適宜建設區”“限制建設區”和“禁止建設區”三大類，并采取不同的綜合管制措施。第二層，則將“適宜建設區”再分為居住用地、工業用地、公共設施用地與綠地四類，分別進行資源整合和后續建設。二是人才政策，源潭刷業小鎮始終堅持“請進來”與“走出去”相結合。一方面，積極與高校合作，設立研發中心，推動源潭刷業企業工藝流程的改進，助力產品的生產效率和質量的提升。另一方面，在潛山市政府的幫助下與市內企業、市職教中心和省內各職業技術學院建立訂單式員工培訓，幫助源潭企業員工“走出去”，提高工作能力和素養。三是金融政策，源潭刷業小鎮堅持內資、外資“兩手抓”戰略。一方面，引導刷業、香業、勞保等地方傳統產業發展壯大，引導鎮域乃至周邊企業向園區集中，吸引民間資本，培育產業集群。另一方面，主動融入皖江城市帶承接產業轉移示范區，積極招商引資，吸引東部沿海地區的產業轉移，重點引進對地方產業發展具有帶動意義的大項目。四是財政政策，在專項資金方面，住房城鄉建設部、國家發改委與財政部聯合通知，給予特色小鎮建設項目資金支持。安徽省政府安排特色小鎮建設專項資金，主要以“借轉補”方式扶持各地特色小鎮建設。在獎補資金方面，中央政府對工作開展較好的特色小鎮給予適當獎勵，安徽省政府采取“以獎代補”方式對年度評估情況較好的特色小鎮予以獎勵。在基礎設施建設方面，地方政府加大基礎設施建設力度，其范圍涵蓋生產、生活、生態等方面，如完善生產區排污系統、規劃建設文化體育設施、提升道路等級等。五是環境政策，源潭刷業小鎮采取兩步走策略。一方面，為促進資源的合理開發和利用，劃分了禁止建設區、水源保護區、水體保護控制區、水源涵養區和自然山林保護區等。另一方面，加大對生態保護區建設的把控，如禁止在水源保護區附近布置有污染的工業項目，嚴格控制人口總量以及引導和鼓勵人口外遷至各級城鎮和平原地區等。（二）存在的問題。一是土地政策，建設用地較分散，區域發展不平衡。源潭刷業小鎮建設用地多分散于農田保護區、耕地、園地、林地附近，集中連片建設用地較少，在一定程度上增加了特色小鎮科學規劃的難度。當前，源潭刷業小鎮生產區的集聚已取得明顯成效，生態區也初具雛形，相比之下，生活區的規劃建設不夠完善。各區域建設發展不均衡，不符合三生融合的發展理念，也阻礙了特色小鎮的科學協調可持續發展。特色小鎮是首次在浙江省實行的一種創新經濟模式，成熟案例和建設經驗較少，土地儲備不足以及房地產庫存過多是大多數特色小鎮面臨的共同難題。二是人才政策，專業人才的激勵和配套政策不完善。源潭刷業小鎮企業以中小企業為主，多為家庭作坊式的原始企業形態，從業人員整體素質不高。源潭刷業小鎮雖積極與省內外高校開展合作，但在專業人才的引進、培養及激勵方面缺乏合理的配套政策，尚未做到吸引甚至留住人才。目前，高素質人才往往傾向于在能夠提供良好生活服務的大城市就業，而不是留在縣市區內的特色小鎮，這也成為大多數特色小鎮面臨的一個共同問題。三是金融政策，投融資平臺不成熟，融資模式較傳統。源潭刷業小鎮投融資服務平臺不成熟，投融資主要是以企業為主，政府的引導性不強，缺乏市場化運作。企業的融資模式較為傳統，多采用現有資本，對債務融資、股權融資方式采取保守態度，融資渠道較為單一且處于被動狀態。除此之外，大多數特色小鎮在金融政策方面存在共同問題，鄉鎮缺乏融資權限和項目決策主導權，難以依靠土地進行融資等。四是環境政策，生態區劃分不合理，動態監管力度不夠。源潭刷業小鎮生產、生活、生態三個功能區的劃分是獨立的，沒有考慮生產區和生活區內的環境問題，比如工業廢料處理、生產車間噪聲污染以及人才對良好居住環境的需要等，在劃分功能區時沒有貫徹落實三生融合發展理念。在環境管理方面，源潭刷業小鎮處于被動地位，沒有做到對環境進行實時監控和保護。此外，污染獎懲機制的完善和產業轉型升級等是大多數特色小鎮在環境政策方面面臨的問題。

四、優化路徑

特色小鎮的建設應堅持規劃先行，對產業選擇、功能定位和政策設計進行科學謀劃，充分發揮政策的引領作用。特色小鎮的建設耗費大量的時間及人力物力，政府應扮演引導者角色，統領全局，引導具有一定規模的企業、組織等加入特色小鎮建設，突出市場主體。[2]同時，應賦予這些企業、組織足夠的自由，破除企業在發展過程中的各種制度性障礙，充分調動其積極性。[3]（一）完善空間布局。源潭刷業小鎮存在三大功能區劃分不明確，可成塊利用的建設用地匱乏等問題，使其在建設過程中受土地因素的制約，建設緩慢。參考福建、浙江兩省特色小鎮的土地政策，在充分考慮地理結構的基礎上合理規定用地指標，福建省通過利用低丘緩坡和改造土地空間來盤活現有土地建設存量，浙江省則充分考慮地區差異，以“節約集約用地”為指導思想，對如期完成年度規劃任務的特色小鎮給予一定的土地指標獎勵。源潭刷業小鎮不能完全照搬照抄閔浙兩地的成功經驗，必須結合自身的地理條件、產業特點。在土地管理方面，要做到科學分配土地資源，統籌區域發展，制定適應客觀實際的土地規劃，加強生產、生活、生態三大功能區的互動與聯系。在土地使用方面，優先使用閑置用地，通過舊房拆遷、廢棄地重新利用和低效用地再開發等方式，最大程度的盤活現有土地建設存量，促進土地集約節約使用。鼓勵農村以集體建設用地入股、租賃等形式參與特色小鎮建設，并制定配套的激勵和約束機制。（二）引進高素質人才。源潭刷業小鎮存在缺乏高素質專業人才、人才培養、人才激勵和配套機制不健全等問題。參考浙江省大唐襪藝小鎮的人才政策，一是建立創業平臺，吸引大批優秀青年。二是積極建設智庫，聯合多所高校開展云端人才庫建設，邀請專家擔任大唐襪藝小鎮顧問。大唐襪藝小鎮的這些政策為源潭刷業小鎮提供了新的思路。特色小鎮建設涉及技術、管理、運營、財務等多方面的知識，政府應搭建創新創業平臺，營造輕松的就業氛圍，吸引各領域優秀人才。利用高校資源成立制刷設計院，引入專業名師授課，培養專業人才。制定培訓計劃，定期組織人才培訓活動，包括內部培訓和外出學習等，不斷更新人才的知識系統，提高其專業素質。加強基礎設施建設和環境治理，創建宜居的美麗社區，改善生活質量，完善人才激勵和配套機制。（三）積極開拓融資渠道。源潭刷業小鎮主要存在缺乏投融資平臺、融資模式單一等問題。參考浙江省大唐襪藝小鎮的金融政策，一是搭建新型投融資服務平臺，加快企業融資與項目的有效運行。二是創新金融模式，運用襪業產業基金，引進基金針對存在的問題，借鑒大唐襪藝小鎮的經驗，源潭刷業小鎮應堅持政府引導、企業為主、市場化運作的投資方案，創新金融模式，成立刷業產業基金，引進基金投資公司，鼓勵刷業企業做大做強，助力特色小鎮發展。完善投融資服務，降低企業投融資的風險。（四）加強環境治理力度。源潭刷業小鎮生態區的劃分不合理，沒有考慮到其與生產、生活區互動和聯系。對生產區和生活區的環境治理問題，需要政府、企業和居民三者的共同努力。源潭鎮政府應積極引導和推行環境污染第三方治理，推進環境公用設施投資運營的市場化，加強對治污的監管，完善獎懲機制，規范市場秩序，營造有利的市場和政策環境，做好第三方治理市場的管理和服務工作。排污企業一方面應積極加入第三方治污工作，另一方面應注重綠色生產，不斷革新技術，降低排污量。合理利用工業廢料，提高資源利用率。增強社會責任心。居民應踐行綠色消費觀念，低碳生活，關注社區環境衛生，加強對排污企業的監督。在環境的動態監測方面，源潭刷業小鎮可以借鑒莫干山小鎮的經驗，安裝一套較為成熟的GIS（城市規劃系統），通過其與生態要素的綜合評定構建生態安全網絡，完善環境壓力性檢測指標評估機制，政府相關人員全程跟進，對環境情況進行實時監測。[4]

作者:丁雨潔 陳婉約 鄭飛鴻 單位:安徽大學