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為了深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神和內蒙古自治區“8337”發展思路，按照市委十一屆五次、六次全委會的部署要求，包頭市2014年政府工作報告中提出了經濟社會發展的階段性戰略目標和戰略定位，即：“5421”戰略。基于區域管理學[1-3]的包頭市“5421”戰略實施研究屬于區域性戰略層面管理的研究，是一個區域管理職能履行過程的研究，其主要研究內容是“5421”戰略規劃、“5421”戰略執行和“5421”戰略調控職能及“5421”戰略管理職能運行機制研究。基于區域管理學的包頭市“5421”戰略實施研究具有重要的理論和實踐意義。

1包頭市“5421”戰略規劃職能研究

1.1包頭市“5421”戰略的基本內容

1.1.1戰略目標

包頭市2014年政府工作報告中提出，到2015年，即：“十二五”末，要繼續保持高于內蒙古自治區平均水平的發展速度，全面完成中期評估后的“十二五”發展規劃目標；到2017年，即：內蒙古自治區成立70周年之際，推動包頭市經濟總量比內蒙古自治區成立60周年時翻兩番，地方財政總收入、城鄉居民收入在2010年的基礎上再翻一番以上，在我國西部城市中繼續處于領先位置；到2020年，即：迎來建黨100周年之際，推動城市綜合經濟實力和競爭力進入全國地級城市前列，實現全面建成小康社會的宏偉目標。

1.1.2戰略定位

包頭市2014年政府工作報告中提出，圍繞產業發展建設“五個基地”，即：努力建成國家和內蒙古自治區重要的稀土新材料基地、清潔能源輸出基地、新型冶金基地、現代裝備制造業基地、新型煤化工基地；圍繞增強城市功能和輻射能力建設“四個中心”，即：努力建成區域生產性物流中心、金融中心、消費中心和文化旅游中心；圍繞生態和穩定建設“兩個屏障”，即：努力建成北方重要的生態安全屏障和祖國北疆安全穩定屏障；圍繞提升開放水平建設“一個支點”，即：發揮滿都拉口岸利用俄蒙資源和對外貿易優勢，推進達茂旗、白云鄂博礦區合并建設邊境口岸型城市，努力建設內蒙古自治區向北開放的重要戰略支點。

1.2包頭市“5421”戰略規劃的主要內容

包頭市“5421”戰略規劃的主要內容除包括包頭市“5421”戰略的基本內容以外，還應包括包頭市“5421”戰略空間結構規劃、專項規劃和各區旗縣規劃等。另外，對包頭市“5421”戰略執行職能和調控職能也要進行概要性規劃。

1.2.1空間結構規劃

包頭市“5421”戰略空間結構主要由戰略定位決定。在內蒙古自治區“沿線、沿河”為主體的城市化戰略格局中，包頭市是以包頭市-巴彥淖爾市、包頭市-呼和浩特市、包頭市-鄂爾多斯市為其發展主軸，南部市區-滿都拉口岸為其次發展軸。

1.2.2專項規劃

根據包頭市“5421”戰略定位，對“五個基地”、“四個中心”、“兩個屏障”和“一個支點”分別進行規劃，使之成為相應的綜合體。1.2.3各區旗縣規劃根據包頭市“5421”戰略定位和空間結構，進行基于“5421”戰略的各區旗縣規劃，并且做到分工與協作相結合。

2包頭市“5421”戰略執行職能研究

2.1包頭市“5421”戰略管理組織設置研究

成立一個獨立的處級機構（包頭市“5421”戰略實施領導小組，由市政府的一位副市長任組長）或將包頭市“5421”戰略實施交由市發改委管理，將目前分散于相關部門的區域管理和研究功能集中于統一組織。另外，組建包頭市“5421”戰略實施專家委員會，充分發揮媒體作用，鼓勵非政府組織、企業和公眾的參與。

2.2包頭市“5421”戰略管理人員配備研究

在包頭市“5421”戰略實施組織機構中配備具有相應素質的管理人員，可通過公務員考試來錄取具有地理學、區域經濟學等專業背景的人才充任到相應的崗位上；利用現有相關研究生專業和和本科專業，進行專業方向的調整，培養區域規劃與管理人才，如：對內蒙古科技大學碩士層面區域經濟學、資源環境管理專業中進行課程結構調整，培養高層次的區域規劃與管理人才。再如：對包頭師范學院人文地理與城鄉規劃專業的課程結構進行調整，培養區域規劃與管理人才。

2.3包頭市“5421”戰略協調研究

包頭市“5421”戰略協調主要考慮的是區域的協調，其協調內容是豐富的，可以分為兩個方面進行探討[4]。

2.3.1包頭市“5421”戰略與市域以外區域的協調包頭市“5421”戰略與市域以外區域協調的內容主要有：包頭市“5421”戰略與呼包鄂經濟圈的協調；包頭市“5421”戰略與呼包銀榆經濟區的協調；包頭市“5421”戰略與呼和浩特市、鄂爾多斯市的協調；包頭市“5421”戰略中“五個基地”、“四個中心”、“兩個屏障”和“一個支點”與呼包鄂經濟圈、呼包銀榆經濟區、呼和浩特市、鄂爾多斯市的協調。2.3.2包頭市“5421”戰略涉及的市域內部區域的協調包頭市“5421”戰略涉及的市域內部區域協調的內容主要有：“五個基地”、“四個中心”、“兩個屏障”和“一個支點”之間的協調；“五個基地”之間的協調；“四個中心”之間的協調；各區旗縣之間的協調等。

3包頭市“5421”戰略調控職能研究

包頭市“5421”戰略調控主要包括“5421”戰略的分級分區調控和調控手段（政策、法律法規、經濟杠桿、行政、技術和社會）等內容，形成相對完整的“5421”戰略調控體系[5]。

3.1包頭市“5421”戰略的分級分區調控

包頭市“5421”戰略的分級分區調控是指按照“5421”戰略規劃的旨意調控“五個基地”、“四個中心”、“兩個屏障”和“一個支點”及各區旗縣。

3.2構建包頭市“5421”戰略調控手段體系

針對包頭市“5421”戰略不同的空間調控單元，綜合采用不同的政策、法律法規、經濟杠桿、行政、技術和社會等調控手段。包頭市應該主動進行“5421”戰略不同的空間調控單元政策的制定和實施；可以在與《憲法》和一般性法律法規不抵觸的情況下制定和實施不同的空間調控單元法規，如：《包頭市現代裝備制造業基地規劃實施條例》或《包頭市現代裝備制造業基地管理條例》；針對不同的空間調控單元，造就不同的市場氛圍，吸引企業入駐，進行生態、社會經濟建設；包頭市“5421”戰略中，存在著跨行政區的空間調控單元，如：達茂旗與白云鄂博礦區的一體化，有開展區域行政的必要性。

4包頭市“5421”戰略管理職能運行機制研究

根據管理學中的管理職能的運行機制、區域管理學理論，完全可以構建包頭市“5421”戰略管理職能的運行機制（見圖-1）。包頭市“5421”戰略管理職能的運行機制中包含五大要素及內在聯系，五大要素包括包頭市“5421”戰略規劃、管理組織設置、管理人員配備、協調和調控；內在聯系表現為：包頭市“5421”戰略規劃屬于決策性職能，也是包頭市“5421”戰略實施中的首要職能，它作為一條主線，貫穿于包頭市“5421”戰略實施的全過程；包頭市“5421”戰略實施管理組織設置就是要設計和維持一種科學合理的組織結構,屬于執行性職能,但對其它包頭市“5421”戰略管理職能也產生影響；包頭市“5421”戰略管理人員配備是為包頭市“5421”戰略管理組織配備合適的人員,屬于執行性職能,但對其它包頭市“5421”戰略管理職能也產生影響；包頭市“5421”戰略協調是處理好相關方面的關系,屬于執行性職能,但對其它包頭市“5421”戰略管理職能也產生影響；包頭市“5421”戰略調控是屬于監督性職能,主要是對包頭市“5421”戰略管理組織設置、管理人員配備、協調起調控作用,但是對包頭市主體功能區規劃也有反饋作用。

作者:那玉林 單位:包頭師范學院資源與環境學院