導語：村改居社區政策研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：佛山作為廣東省城市化試點市，在“村改居”上作了大量嘗試。這些政策雖然取得了一定成效，但與預期目標有一定差距。轉型期社區的特征決定了這些新成立的社區面臨著原城市社區所沒有的難題。要解決這些難題，必須切實保障農民利益，協調好各方的利益關系，同時必須為“村改居”建立起法律和制度保障。

關鍵詞：“村改居”；社區；轉型

“村改居”是農村政治經濟文化發展到一定的程度，經濟結構、村民就業方式和文化生活需求等發展到城鎮水平或者接近城鎮水平的條件下進行的，由農村管理模式過渡到城鎮社區的改革。隨著經濟、社會的發展，越來越多的地區開始了“村改居”工作，然而都不同程度地陷入了困境。作為處在改革開放前列的佛山，經濟發展水平已經基本完成了中級工業化，進入高級工業化階段，經過幾年的發展，佛山的城鄉一體化進程已經走在全省的前列，全市實現了城鄉“七個統一”：統一了城鄉戶籍，統一了城鄉基本醫療，統一了城鄉規劃，統一了城鄉公共基礎設施建設，統一了城鄉免費義務教育，統一了城鄉勞動力管理培訓，統一了城鄉低保標準。因此其在“村改居”上的政策和遇到的問題應該具有一定代表性。課題組在全市范圍內進行問卷調查的基礎上，選取順德區倫教街道作為具體觀察分析的樣本。

一、“村改居”社區的特征

倫教地處珠江三角洲腹地，與廣州番禺一水之隔，水陸交通網絡完善，是順德百萬人口中心城區的組成部分，總面積59.2平方公里，常住人口7.8萬人，外來流動人口約7.8萬人，轄下有10個村（居）。在倫教7.8萬的常住人口中，城鎮居民4.5萬（包括社區中由原農民全部轉為城鎮居民的1.6萬人），農村居民3.3萬。2007年實現本地生產總值80億元，工農業總產值333億元，其中工業總產值315億元，農業總產值18億元，出口總額209.16億人民幣，稅收收入6.94億元，財政可支配收入2.9億元。2006－2007年，先后獲得“中國木工機械重鎮”、“獲得“中國玻璃機械重鎮”稱號。倫教現轄下2個居委會，8個村委會，其中常教社區居委會是2001年由新民村民委員會、北海村民委員會和倫教居民委員會合并而成（順民復〔2001〕57號《關于同意撤銷新民、北海村委會和倫教居委會設置常教居委會的批復》），屬“村改居”；三洲社區居委會是1991年由大南、大東、烏洲管理區辦事處和大洲街道辦事處合并而成（順府復〔1992〕47號《關于倫教鎮大南、大東、烏洲管理區辦事處和大洲街道辦事處合并的批復》），屬“村并居”（一般統稱為“村改居”）。這些新成立的社區與城市成熟社區相比，具有典型的轉型期特征：

1、觀念的相對滯后性。“村改居”后，農民在身份定位上，已屬于城市居民，但由于長期農村工作方式和生活習性的熏陶，社區內的居民仍保留有比較濃的農民意識，絕大多數村都只是名稱變了，社區干部、社區居民以及周圍群眾的認識感基本上仍停留在原來的行政村。如不少村民仍習慣性地稱呼居委會主任為“村長”，稱社區為“我們村”。大部分受訪者不知道“村改居”的情況，同時，他們對村委會和居委會的區別表示不清楚。90%的受訪者表示不愿意將村委會改為居委會。不少社區干部認為“村改居”跟原來沒有什么大的分別，不同的只是掛著的牌子從“村委會”換成了“居委會”，而運作方式仍然照舊，因循原先的農村工作方法，

2、經濟的相對獨立性。“村改居”社區的轉型是城市化推進的結果，由土地征用帶來的高額補償金讓這些原來的農村甚至窮鄉僻壤一夜之間成為“大富翁”，這些社區均有總量規模各不相同的集體資產，人均從幾千元到幾十萬元不等，有的凈資產超過億元。這些集體資產大多以房產、地產為主，每年收入完全可以滿足社區正常運行的開支和社區干部的工資開支，經濟基本上相對獨立，一般不需要依靠財政撥款來維持。“村改居”后村集體所有的資產所有權性質不變，仍為集體所有，這是“村改居”社區的福利主要源泉和利益關聯點。多數社區仍舊把發展經濟作為第一要務，而忽略了社區文化等基本功能建設，其中表現最為突出的現象是黃、賭、毒等丑惡現象越來越盛。

3、明顯的村民自治特性。“村改居”社區居民的生活基本上集中在原村落的空間內，世世代代的家族、宗族、鄉里鄉親等傳統關系還在起著主導作用，社區還處于“半熟人社會”狀態。多數村（居）“兩委”班子成員和村（居）民，普遍存有“不能讓外來戶占了便宜”的思想，從感情上不接受“外來戶”，不允許他們分享“祖輩留下的土地”和村（居）集體積累資產。調查發現不愿意外地人參加居委會選舉占43.40%，愿意的占21.60%，無所謂的占35%。同時，原村（居）民同居一地，世代相鄰，形成了相對獨立的村（居）文化，這種狹小范圍內的文化觀念往往具有排他性，外遷人口在短時間內很難融入。同時由于沒有形成分散的單位獨立分割和流動性較強的城市社區，從“村改居”社區的區域范圍、社會關系、社區利益相關程度、社區政治參與來看，村民自治的實現條件基本沒變。

4、社區自治管理的復雜性。城市社區是各類機關、學校、企事業單位的集中區域，可以為社區建設提供豐富的資源支撐，相比之下村改居社區由于特定的區域位置限制，社區共建資源明顯不足。村改居社區內的人員居住情況相當復雜，除了居住著原來的村民，還有一些商品房的住戶以及大量租居在居民家中的流動人員。有些社區內居住的流動人口已經數倍于原來的村民。而且社區人員的異質性和復雜性增大，有本地人員，也有外地人員；有相對穩定的，也有短時暫住的；有經商務工人員，也有閑散的社會人員。復雜的人口構成情況，使得社會治安、環境衛生管理等方面的難度大大增加。

二、“村改居”社區自治面臨的挑戰

由于“村改居”社區存在以上這些轉型期特性，所以當前在自治上也面臨著諸多挑戰，主要表現在：

1、農民對城市化的抗拒。一方面隨著改革開放的深入，附著在戶籍制度上的就業、教育、住房和社會保障等政策，城鄉的差異在逐步彌合，轉為城市戶口的經濟收益在日益降低：另一方面農村集體經濟的發展，加上國家對農民所實行的各種優惠政策，這些地方農民享受的社會福利，往往高于目前城市居民所享受的福利待遇（見附表）。此外，由于自身文化水平普遍偏低，難以在市場經濟中立足，因此，農民對實施城市化有抗拒的心理。

附表：“農村居民”在適用政策上有如下的不同：

項目

農村居民

城鎮居民

政策依據

計生

處

罰

倫教征收社會撫養費金額按農民人均純收入為基數，按2007年的標準，農村居民單方罰44412元。

征收社會撫養費金額按城鎮居民人均可支配收入為基數，城鎮居民單方罰78018元。（全區統一標準）

《廣東省人口與計劃生育條例》、《關于社區居委中原農業人口違法生育社會撫養費計征標準問題的復函》（佛人口計生函字[2004]15號）

生

育

生育第一個子女是女孩的，安排第二胎指標

“村改居”（即常教）時夫妻雙方均為農業人口，在2004年7月1日前只生育一個子女是女孩的，可在2009年8月31日前按有關規定再生育一個子女。2009年9月1日起，執行城鎮居民的生育政策；

“村并居”（即三洲）時夫妻雙方均為農業人口，在2004年7月前只生育一個子女是女孩的，可在2009年6月30前按規定再生育一個子女，2009年7月1日起，執行城鎮居民的生育政策。

《廣東省人口與計劃生育條例》、關于《廣東省人口與計劃生育條例》實施前村委會改居委會有關生育政策和戶籍管理措施意見的批復（順府辦復[2003]77號）、《批轉區人口和計劃生育局<關于戶籍制度改革后生育政策的請示>》（順府辦發〔2004〕101號）、《關于明確城市化期間生育期限問題的復函》（粵計生委函[2003]124號）

項目

農村居民

城鎮居民

政策依據

獎

勵

發放農村獨生子女或純二女戶家庭獎勵：80元/月/人

四年過渡期滿后，取消發放（如三洲，2008年8月起停止發放獎勵）

《廣東省人口與計劃生育條例》、《關于明確城市化期間生育期限問題的復函》（粵計生委函[2003]124號）

教育

對父母雙方戶口均登記在我市農村村委會并依法領取《獨生子女父母光榮證》的獨生子女，或父母雙方戶口均登記在我市農村村委會的純二女戶的女孩，在初中應屆畢業并參加當年中考者降5分錄取。

四年過渡期滿后，取消降5分錄取優惠。

《關于印發佛山市2007年高中階段學校招生考試工作意見的通知》（佛教考〔2006〕31號）、《關于我市農村獨生子女和純二女戶女孩參加高中階段學校招生考試給予照顧錄取的實施意見》（佛人口計[2007]49號）

民政

2008年農村五保戶供養標準每人每月500元。

2008年城鎮孤寡供養標準每人每月320元。

《順德區城鄉居民最低生活保障制度實施辦法》、《關于核定2008年五保供養標準和追加供養經費的復函》（順府辦函〔2008〕60號）

人身損害賠償

農村居民按照人均純收入5079.78元/年、人均年生活消費支出3885.97元的賠償標準計算。

城鎮居民按照人均可支配收入16015元/年、人均消費性支出12432元的賠償標準計算。

《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（法釋[2003]20號）

武裝

新兵入伍條件初中文化程度

入伍條件必須高中文化程度

2、“村改居”集體經濟的經營體制存在缺陷。順德區1993年開始全面實施的股份合作制改革，為社區合作經濟組織規模的擴大，社區合作經濟組織內部產權關系的明晰，生產要素配置的優化，利益分配機制的建立創造了條件。“村改居”后雖然政府下撥的社區經費逐年有所增加，但“村改居”社區并沒有真正納入城市建設和管理體系中來，社區管理費用及基礎建設等公共費用主要仍由原村集體經濟改制后的股份經濟合作社承擔。隨著市場經濟的深入發展，原來的股份合作制內在的制度缺陷也逐漸顯現。順德區在集體經濟改制進程中先行一步，將股份合作經濟組織進一步轉制為集體經濟管理有限公司，實行公司化運作。由于轉制的公司既要按照公司法要求，上繳各種稅費，同時又要承擔絕大部分的社區公共事務管理和公益事業發展費用，因此公司運營不堪重負，經濟效益明顯下降。如2007倫教村、組兩級負擔的公共事務管理和公益事業發展費用總額分別為一般公共服務4277.58萬元；國防45.38萬元；教育支出9800萬元；文化教育與傳媒412.82萬元；社會保障和就業1127.25萬元；醫療衛生168.76萬元；環境保護28.5萬元；公共安全1604.3萬元；城鄉社區事務7602.88萬元。在改制居委會的強烈要求下，順德區的集體經濟管理有限公司又退回到農村股份合作經濟組織，按原農村集體經濟組織性質運行。沉重的公共事務管理和公益事業發展費用嚴重制約了社區股份合作經濟組織的快速發展。

3、社區自治的難度明顯增強。由于社區自治面臨人員流動性增強、觀念意識不統一、社區凝聚力不強等轉型期特征的復雜局面，目前“村改居”社區自治還無法有效整合全部資源和人力，自治難度明顯增強。這主要源于居住在這些社區人員的自發性、無序性以及數量的龐大，同時隨著城市化的推進以及大量外來工的涌入和聚居，村落的傳統格局開始受到沖擊和影響，受利益的驅動，嚴重的超標違章建設行為、良莠不齊的建設質量、居住空間的超負荷使用，尤其是那些沿街搭建的簡易用房，外觀簡陋和分布隨意，不但擠占了有限的綠地、院落和道路，還嚴重地破壞了社區的空間布局和景觀環境。社區基礎設施和公共配套服務設施的后天匱乏和難以承載，這都使社區管理和服務工作處于相當嚴重的艱難和缺位狀態。

4、社區公共服務職能亟待增強。對照成熟的城市社區，“村改居”社區的公共事務管理能力還有較大差距，這在一定程度上源于“村改居”社區經濟上相對獨立性的經濟發展壓力所導致的。由于“村改居”后仍然由原農村集體經濟組織負擔絕大部分的公共事務管理和公益事業發展費用，這使社區面臨較大的經濟壓力，不得不把發展經濟放在一個很重要的位置，一方面使得社區構建組織體系時就要有一個社區經濟的直接管理者——村股份經濟合作社組織。經合社與社區組織兩位一體的組織形式雖然在過渡階段有利于村級經濟對社區組織的支持，但也很容易導致社區對經濟的整體運行形成包辦，兩者職責不清，在一定程度上不利于形成社企分開的良性社區組織體系。另一方面有可能影響社區服務這一核心功能的發揮，社區組織工作的定位也可能發生異化。此外，這種公共支出機制，也導致“村改居”社區在社區公共事務的自治上出現兩極分化，集體經濟實力強的社區，因有充足的經費，就能為居民提供比較完善的社區公共服務和進行社區社會事務的自治。相反，社區公共事務則往往陷于管理“真空”，如在廣東佛山市三水區的布心村，村民在1992年變成城市居民后的16年，布心村出現了奇異的發展停滯：社區里沒有一條水泥路，村民沒建一棟新樓，沒一個公共電話亭，沒有一盞路燈，沒有任何污水處理設施的現象。而且，“村改居”社區的日常管理往往仍沿用舊體制模式，依然要承擔包括黨建、人武、計生、綜治、醫療、土地等多方面工作，因社區人力、物力有限，社區服務反而嚴重不到位。

三、制度突破和路徑選擇

（一）明確保障各方的權利，讓他們在城市土地重組進程中得到實際的利益。

第一，確保村民對集體資產的產權不受剝奪。“村改居”過程中，應保證改制后農村集體資產的權屬關系不變，即原農村所有資產，包括經營性資產、非經營性資產、資源性資產的產權，未實行股份制改造的，歸原村民集體所有；已實行股份制改造的，歸享有農村集體經濟分配權的原村民集體所有，村民按股分紅。保障農民對集體資產的所有權和收益權不變，在社會保障體系尚未完善之前，這是保障改制后居民基本生活的關鍵。

第二，確保農民對土地的承包經營權。實現村委會到居委會的轉變，有必要進行土地所有制的改革，把集體土地轉為國有，實現與城市土地制度的對接，但同時也須保證農民的利益不受侵害。因此，首先必須明確土地的產權所屬。農村土地產權可分解為集體所有權和家庭承包經營權，家庭承包經營權又包括占用權、使用權、收益權、處分權等。“村改居”過程中，應保證農民的承包經營權不變，也即農民對土地的使用權和收益權不被剝奪。同時，維持土地用途不變，因國家建設需要轉為建設用地時，按征地標準給予補償。其次，必須合理分配征地獲得的土地補償費和安置補助費，明確界定征地補償的受益主體。“村改居”后，村內剩余的土地轉為國有，由集體經濟組織統一經營管理，所取得的收益應由全體股民按股分享。同時在征地過程中，適當提留建設用地，為集體經濟提供發展空間。

第三，保障基層干部的收入待遇。一是保證基層干部的平穩過渡。基層自治組織的干部轉為居委會后，雖然職能、職責有所區別，但民選的性質并沒有變，因此兩委成員可以直接過渡，待任期屆滿再進行重新選舉，這樣既可以消除村干部的憂慮，保證平穩過渡，也節約了資源。二是在保證基層干部工作福利的同時，規范其收入。作為村委會干部的時候，村集體經濟補貼數額巨大，然而實際上很多是灰色收入。轉制過程中，對基層干部收入進行規范，由政府統一補貼，同時村集體提供適當的獎金性質的補貼，體現不同地區經濟發展的差異，也作為對基層干部一種激勵措施。

此外，在計劃生育政策上，在逐步向城市標準靠攏的同時，要給原村民一個緩沖時間和心理適應期，已經享受計劃生育獎勵政策的原農村居民，在“村改居”后繼續享受。還有其他如環境衛生、學校管理、治安等瑣碎而又不得不重視的問題，都有待進行深入探討，尋找恰當的解決辦法，協調好各方的利益需要。

（二）、建立有利于“村改居”的制度和政策環境

目前“村改居”在推行過程中，往往碰到制度障礙，使“村改居”舉步唯艱。理順集體經濟組織和村委會的關系，完善就業服務體系，建立城鄉統籌的保障制度，制定具體可行的“村改居”措施，為“村改居”創造制度和政策環境。

第一，明確公共管理的主體以及費用來源。“村改居”后成立的社區居委會必須加強社區建設，改制后原農村的市政基礎設施建設和管理應納入市政統一管理范圍。但由于這些費用過于龐大，政府財政不可能一下子承擔全部管護經費。因而在“村改居”的實踐中，為使“村改居”平穩過渡、減輕政府負擔，往往維持社會公共事務的管理主體、管理范圍和資金投入渠道不變，社區建設和管理經費大部分仍然要從村級集體經濟和集體股收益中支付。對于這一問題，要考慮現實的困難，制定明確的計劃，逐步加大公共財政對公共服務的投入，減輕集體經濟組織的負擔，直至完全脫離對集體經濟的依賴，使集體經濟組織真正成為獨立自主的市場經濟主體。

第二，建立完善的就業服務體系。“村改居”要徹底切斷原村民對土地的依賴，必須解決原村民的就業問題。政府除了給失地農民以適當的經濟賠償，鼓勵其自謀出路，還應積極幫助他們實現職業的轉變，使其真正成為城市的一員，建立和完善失地農民的就業服務體系。一是建立勞動就業服務機構，發揮中介機構職業介紹作用，進一步完善勞動力市場，健全包括就業信息、咨詢、職業介紹、培訓在內的一條龍社會化就業服務體系，逐步完善就業服務信息網絡。二是做好失地農民的求職登記。為失地農民跨地區流動就業提供信息引導和就業服務，使城鄉勞動力合理有序流動。三是政府要加強與企業溝通，

（三）推動政府職能社會化，從根本上減輕政府負擔

資金短缺是“村改居”面臨的普遍難題，龐大的管理費用和緊張的財政資金，把“村改居”局限在小范圍內。政府財政負擔過重的一個重要原因是，目前政府承擔了大部分社區建設和管理的職能，同時在資金投入上普遍缺乏有效的投入機制而過于依賴政府，導致資金嚴重不足。減輕“村改居”過程中政府的負擔，促進改制的順利開展，必須推動政府職能社會化，進行簡政放權，把一些政府不應該做也無法做好的事務交給社會，借助市場力量和非政府組織的力量完成。

首先是政府職能市場化。在“村改居”過程中，可以把社區服務從政府包攬的社會福利體制中分離出來，使之成為第三產業的重要組成部分。或者建立準公用品的“使用者付費”制度，通過經營性與服務性相結合的辦法來解決經費投入不足的問題。把社區服務項目推向市場，逐步建立社會效益為主，兼顧經濟效益的社區服務產業化發展機制。其次是培育非政府組織。通過發展社會自治力量，把政府部分公共事務管理職能轉移出去，減輕政府在“村改居”后的負擔。此外，進行投入機制創新，拓寬資金吸納渠道。社區現有的資金來源主要依靠政府撥款，投入機制和資金吸納渠道過于狹窄，造成社區建設資金匱乏，因而必須對社區建設的投入機制和資金吸納渠道進行創新。一方面加大對社區的財政投入，另一方面開辟政府財政撥款之外的資金來源，充分運用各種社區資源，如鼓勵社會捐贈、組織自愿者服務、運用市場力量等。改革社區的投融資體制，增加投融資渠道，引導各類投資主體參與社區的開發建設，吸引先富起來農民投資，保證社區建設的同時，使投資者有利可圖。通過投資機制的創新，緩解“村改居”過程中政府的財政壓力。