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摘要：目前，公共危機突發事件成為各國日益關注的新的社會問題。我國目前重大公共危機預警機制還不健全，處理和管理公共危機的能力不強。而以美國、日本為代表的發達國家建立的公共危機預警機制，可為我國建立與完善公共危機預警機制提供借鑒。

關鍵詞：公共危機；預警機制

一、國外發達國家公共危機預警機制的特征

(一)完備的法律支撐體系。公共危機管理的首要工作是制定相關的法律法規，統一規定政府在處理公共危機事件中的職權和職責，確定依法對抗緊急狀態和危機事件的法治原則。如，美國基本建立了以《國家安全法》、《全國緊急狀態法》、《反恐怖主義法》、《斯坦福法》為核心的社會安全綜合法制體系。這些法律相互補充，統籌兼顧，有效地引導美國政府建立法制化的危機應對體系。并且，完備的社會安全法制體系可加強危機預警機制的有效運行，防止政府人員以權謀私，最大程度地保護人民群眾的生命財產安全等。如，日本1978年頒布的《大規模地震對策特別措施法》，該法對地震的預防、應對措施、相關責任部門等都有詳細規定。如該法規定一旦預測到大地震，在發生前兩三天，首相即親自發表《警戒宣言》，政府必須立即啟動全面避難救援措施。通過該法案的制訂，使日本各級政府部門進一步明確自身的權責，提高他們的公共危機管理能力，大大減小地震等自然災害對社會造成的破壞。

(二)組織機構較為健全，社會力量廣泛參與，城市公共危機管理隊伍專門化與專業化。國外發達國家的公共危機組織機構一般都較為完備，設置了專門的政府危機管理機構。如，美國的聯邦緊急事務管理局，該機構負責日常的公共危機預警工作，它在中央政府、地方政府、私人商業部門和社區志愿者之間起非常重要的橋梁作用，是危機預警中的重要決策、協調、指揮和執行機構。這樣的公共危機組織機構從中央到地方，層次分明，結構完整，可在危機發生時，迅速反應與決策，保證了常態下危機預警的順利進行。除政府擁有完備的組織機構外，還能充分發揮社會各方面力量的作用，提高公共危機處理效率。如，日本建立了專門化與專業化的公共危機預警機構，其工作人員多數擁有在公共危機預警領域中某一方面的技術或專長，在城市公共危機預警中發揮其專業優勢，指導城市公共危機管理的有效進行。

(三)完備的公共危機預警管理體系。如，日本為防備將來發生重大公共危機事件，由官房廳長官負責建立了內閣安全保障室，形成了日本政府的危機預警管理體系。內閣官房廳不僅建立了安全保障室，還設立外政審議室、情報調查室。在這一體系中，以內閣首相為最高指揮官，由內閣官房(負責各省廳間的協調，相當于辦公廳)來負責總體協調、聯絡工作，通過安全保障會議、閣僚會議、內閣會議、中央防災會議等決策機構制定危機對策，由警察廳、防衛廳、海上保安廳、消防廳等各省廳、部門根據具體情況予以配合，形成以官房長官為領導的高效率、立體式的危機預警管理體系。在這一體系中，根據危機種類的不同，啟動的危機預警部門也不盡相同。再如，美國早在20世紀70年代就建立了以總統為核心的危機管理體系，組成具有針對性的中樞指揮系統。該體系以整體治理能力為基礎，通過法制化的手段，將完備的危機應對計劃、高效的核心協調機構、全面的危機預警網絡和成熟的社會應對能力包容在里面。誰收集危機信息，誰預警消息，誰制定應對計劃以及眾議院、參議院對總統如何授權，部門之間如何協調等，都有章可循。在美國危機管理體制的運作中，發揮著重要協調作用的核心機構主要有聯邦緊急事務管理局、聯邦調查局、中央情報局、國家安全委員會及一些輔助性研究機構。

(四)先進的公共危機預警設備，健全的公共危機預警網絡。發達國家大多在公共危機預警設備上都配備先進的信息化設備，使政府能對危機做出迅捷、快速的反應，提高處置公共危機預警的效率。另外，信息傳遞更不易受干擾，確保信息的真實性，提高管理者對公共危機信息判斷的正確率。為提高政府的危機預警能力，使公共危機預警工作高效進行，國外發達國家政府對預警設備的配置非常重視。以日本公共危機預警部門的信息化設備為例，許多大城市配備了不易受干擾、最先進的情報通訊設備，設有互聯網、地圖數據終端、氣象信息終端等設備，能召開電視會議、傳送圖像、地圖信息等數據。還設置被稱為中央防災無線網的情報通信網絡。在美國，已基本形成覆蓋全國范圍的縱向垂直協調管理、橫向相互溝通交流、信息資源和各種社會資源(如志愿者組織、私人機構、國際資源等)充分共享、指揮協調有效的危機預警網絡。以公共衛生方面的預警網絡為例，在平時的傳染病預防上，美國設有負責預報和監測傳染病的“傳染病監測網絡”、保證及時了解各地傳染病發生情況的“與州和地方公共衛生部門伙伴關系網”及了解國際傳染病爆發和蔓延情況的全球移動檢疫網絡。

(五)重視危機意識和危機應對技能的培訓。國外發達國家都非常重視對民眾危機意識和安全文化素質的培養，甚至不惜花費巨資對民眾進行經常性的國民公共危機意識教育和危機應對技能的培訓。還注重廣泛應用各種現代化的手段和設施，來提高教育和培訓的質量。國外在公共危機方面的宣傳教育工作非常扎實，針對性和操作性非常強，并可看到各種形式的防災和減災自護的宣傳，每年的消防日有眾多的人參加消防訓練和演習。如，聯邦緊急事務管理局將美國可能爆發危機的地址進行統計，并印發給各級政府部門、社會各類組織和公眾；電視節目設有專門的教育系列片，宣傳一些基本的危機常識和自救技能等；互聯網上設有專門的網站，用于登錄危機預警、應急知識等；電臺中設有專門的緊急信號，用于危機警報訊號，并隨時通知災害情況，等等。這些宣傳教育工作的大力實施有效提高了民眾的危機意識和危機應對技能，有利于降低危機的破壞程度。

二、啟示

(一)完善我國危機管理的法律體系。完備的法律體系為國家危機預警機制的建設奠定了堅實的法制基礎，為危機預警行為提供了法律保障和制度規范，有利于防止政府人員以權謀私，保護人民群眾的生命財產安全、加強危機預警機制的有效運行。危機管理的法律體系應符合兩個標準：其一是法律體系的內涵。它囊括國家安全、新聞輿論等宏觀領域的危機立法以及具體管理環節的微觀領域的實施細則。其二是法律體系的協調統一。在法律體系建設的基礎上，憲法、部門法、地方性法規等法律條文不得相互矛盾和沖突，發生問題能及時糾錯和補救。因此，需根據我國危機管理法律建設的實踐，對憲法進行修改，確立緊急狀態及其宣告法律制度，在此基礎上制定全國緊急狀態法，對國家實行緊急狀態的條件和程序、緊急狀態時權力的行使、對公民和法人及其他組織在緊急狀態期間享有的權利及其受到不法侵害時的救濟途徑等都應作出明確規定。此外，針對危機發生的地域、種類、行業的不向，還需根據緊急狀態法的一般法律原則出臺一些補充性、技術性規范等具有法律效力的規范性文件，形成一個以《緊急狀態法》為基礎、各領域各行業的專業性、技術性應急法規為補充的緊急狀態法律、法規體系。有了這樣的法律法規體系，我國的公共危機預警管理就會走上法治軌道。

(二)加強政府管理部門與公眾的溝通，全面調動多方面的參與熱情，形成公共危機預警機制的多元化、立體化與網絡化。危機事件的突發性決定危機發生前，很可能不是一個部門可單獨預測的，需要來自不同部門、機構的聯合與協調努力。所以，我國應建立以多元化、立體化和網絡化為主的預警機制來發揮作用。通過公共危機預警機制的建設，保證各部門間的聯系順暢，保證各部門協同作戰，建立起縱向垂直協調管理和橫向相互交流、信息資源和各種社會資源充分共享，從而覆蓋全國的危機預警網絡。危機預警網絡可大大提升我國政府危機預警能力，包括危機信息的收集、危機的監測和預控等工作。

(三)建立功能強大的中樞指揮系統和情報系統。我國應建立一個合理的危機中樞指揮系統，具體包括參謀系統和決策中樞機構。中樞指揮系統是否高效運作將決定危機預警工作能否有效開展。在國家面臨重大危機的威脅時，危機中樞指揮系統將全面負責整個危機預警、應急、救治工作，它不僅是政府應對危機戰略的制定者，同時也是危機預警的核心決策者和指揮者。指揮系統應建立在發達的情報系統基礎上。為此，應建立專門的公共危機政府情報部門，收集和分析與國家各類公共危機問題相關的信息，同時還有一些其他的情報部門從事專項的危機信息處理工作。

(四)注重提高民眾的危機意識和危機應對技能。在現階段，民眾普遍缺乏危機意識。當公共危機發生時，缺乏必要的物質和心理準備將難于應付。因此，需要走出熱衷于建立應急系統和機制、預案的誤區，重視基礎預警機制建設工作以及民眾的危機意識教育；走出技術和系統上的誤區，防止片面追求現代化的信息技術，而忽視人的基本技能和必要的知識；加快危機管理人才的培養，為高水平的教學、持續不斷的訓練和技戰術演習培養研究人員和教練員。只有搞好民眾和政府的預警和安全保障基礎，才能達到較高的危機管理水平。