導語：海洋環(huán)境公共產(chǎn)品管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:長期以來,我國政府在海洋公共產(chǎn)品領(lǐng)域擔當了雙重角色,既是生產(chǎn)者,也是提供者。但隨著海洋開發(fā)與海洋管理的日益拓展和深入,面對環(huán)境的不確定性與信息的不完全性,政府自身的局限性使其難以通過“有形的手”使海洋資源的配置達到帕累托最優(yōu),導致海洋環(huán)境公共產(chǎn)品出現(xiàn)供給不適或不足。解決這一問題,需要在對海洋環(huán)境公共產(chǎn)品內(nèi)涵進行深入研究的同時,重新界定政府在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供中的基本職能范圍,確定其角色定位,以此促進海洋環(huán)境管理事業(yè)的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞:海洋環(huán)境管理;公共產(chǎn)品;生產(chǎn)者;提供者

Abstract:Foralongtime,theChineseGovernmenthasplayedadualroleintheareaofthepublicmarineenvironmentproductionasaproducer,andasupplier.However,withtheexploitationoftheoceanandthedevelopmentofoceanadministration,wheninthefaceofnewenvironmentsandtheinadequacyofinformation,thegovernmentcouldnotdistributetheoceanresourcestogettothePare-tooptimalitythroughitsvisiblehands,whichmaycausetheinconsequenceordeficiencyofthesupplyofthepublicmarineenviron-mentproduction.Inordertoresolvethisproblem,whendoingthedeepresearchintheconnotationofthepublicmarineenvironmentproduction,itneedstoredefinethebasicfunctionofthegovernmentintheproducingandsupplyprocessofthepublicmarineenviron-mentproduction,meanwhileconfirmitsrole.Itmeansalotactuallyinpromotingtheaccorddevelopmentofthemarine-environmentmanagement.

Keywords:marineenvironmentmanagement;thepublicproduction;provider;producer

隨著海洋開發(fā)活動的縱深發(fā)展,人類利用海洋的能力與日俱增。但在此過程中所產(chǎn)生的海洋環(huán)論文境破壞問題也日益凸現(xiàn)。如何在海洋開發(fā)與海洋環(huán)境保護之間實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,構(gòu)建人類與海洋的和諧關(guān)系,成為海洋環(huán)境管理領(lǐng)域一個亟待解決的問題。長期以來,政府憑借著權(quán)力優(yōu)勢和公眾人身份等特殊身份,以“命令—控制”的方式對各種涉海活動進行直接管理,取得了一定收效。但這并不意味著政府管理的完善性、唯一性和全能性。在現(xiàn)行的管理模式中,政府經(jīng)常在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給上出現(xiàn)“越位”、“錯位”和“缺位”,一方面,過多干預“私人產(chǎn)品”的生產(chǎn)和交換,另一方面,職責范圍之內(nèi)的公共產(chǎn)品安排卻經(jīng)常顯得乏力。由此,我們認為,解決海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給問題是現(xiàn)代海洋環(huán)境管理的關(guān)鍵,正確認識海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的內(nèi)涵以及政府在其中應(yīng)有的作用,對解決海洋環(huán)境問題具有非常重要的現(xiàn)實意義。

1海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的內(nèi)涵1.1海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的內(nèi)容公共產(chǎn)品(pubilcgoods)通常和私人產(chǎn)品(privategoods)相對稱,其定義有多種,比較經(jīng)典的是薩繆爾森的定義:“公共產(chǎn)品是這樣一些產(chǎn)品,無論每個人是否愿意購買它們,他們帶來的好處不可分割地散布到整個社區(qū)里。”[1]但事實上,薩繆爾森所定義的是純公共產(chǎn)品的概念,即每個人對產(chǎn)品的消費不會導致他人對該產(chǎn)品消費的減少,具有非排他性、非競爭性的特征。而在現(xiàn)實經(jīng)濟社會中,這種純公共產(chǎn)品并不多見,大部分公共產(chǎn)品都是以另外兩種“準公共產(chǎn)品”的形式出現(xiàn):一是使用上不能排他,但在消費上具有競爭性,如地下水、地下石油等所謂公共池塘資源。二是指在使用上可以排他,但在一定限度內(nèi)消費上不具競爭性,如收費公路、有線電視、圖書館等。根據(jù)這一分析,海洋環(huán)境公共產(chǎn)品主要是指用于海洋環(huán)境保護和海洋污染防治、與海洋環(huán)境狀況密切相關(guān)的各種政策制度、服務(wù)項目和基本設(shè)施等,包括海洋環(huán)境純公共產(chǎn)品和海洋環(huán)境準公共產(chǎn)品兩部分。在我國現(xiàn)階段,其主要包括以下幾方面的內(nèi)容。(1)海洋環(huán)境管理的基本政策、法規(guī),海洋環(huán)境管理規(guī)劃和制度體系。如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中國海洋21世紀議程》等。(2)海洋環(huán)境管理的具體政策、規(guī)劃、海洋環(huán)境質(zhì)量標準等。如《海洋傾廢管理條例》、《海洋標準化管理規(guī)定》、《海洋法石油工業(yè)含油污水排放標準》,海洋污染控制規(guī)劃、污染治理規(guī)劃、污染調(diào)查監(jiān)測規(guī)劃、海洋環(huán)境科學技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和海洋環(huán)境質(zhì)量標準、海水水質(zhì)標準、船舶排污標準、海上石油平臺含污水排放標準、海洋污染調(diào)查規(guī)范等。(3)海洋環(huán)境保護的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境工程項目等。1.2海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的特征除公共產(chǎn)品所通有的非排他性、非競爭性和擁擠性(準公共產(chǎn)品的一般特點)外,海洋環(huán)境公共產(chǎn)品還具有不同一般的特征,即高綜合性和低掌控性。所謂高綜合性是指目前海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給實際上涵蓋了與海洋開發(fā)、海洋運輸、海洋資源甚至是陸上環(huán)境都相關(guān)的多個領(lǐng)域,涉及到眾多管理部門,必需一套完善的綜合協(xié)調(diào)機制,例如,為防治海洋溢油污染,2004年,我國成立了由包括國家海洋局、外交部、公安部、財政部、交通部、農(nóng)業(yè)部、國家安全生產(chǎn)管理監(jiān)督局、國家海關(guān)總署、國家民航總局和國務(wù)院新聞辦公室等10個國家政府部門以及總參作戰(zhàn)部、海軍司令部等兩個軍隊部門在內(nèi)的“海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應(yīng)急協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組”,制定了《全國海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應(yīng)急計劃》。所謂低掌控性則是指因海洋環(huán)境的影響因素組成非常復雜,人類對其掌控能力遠低于陸上領(lǐng)域,所以,海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給成本高而風險大,受益幾率相對低,且投資回收期長。在這種情況下,一般市場行為主體可能因為缺乏經(jīng)濟實力而無法投資,或者因為缺乏穩(wěn)定預期而不愿投資。

2進一步的分析:基于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者與提供者理論有學者認為,在公共產(chǎn)品的供給過程中,包含了三種類型的行為者,一種是尋求某種公共產(chǎn)品或者服務(wù)的集體消費單位,一種是生產(chǎn)它的實體,再一種是做出安排以連接生產(chǎn)者和消費者的中介。其中,集體消費單位享用被提供出來的公共產(chǎn)品,生產(chǎn)單位生產(chǎn)公共產(chǎn)品,而作為公共管理主體之一的政府,主要應(yīng)當承擔提供功能,即做出安排以聯(lián)結(jié)生產(chǎn)者或消費者[2]。在這里,我們需要區(qū)分公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者和提供者兩個概念,公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者是指將各種有形(如資金和設(shè)備等)和無形(制度和政策)的資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品和服務(wù)過程的承擔者,而提供者則是指對是否提供某種公共服務(wù)、如何提供、何時提供以及提供的質(zhì)量和數(shù)量等進行規(guī)定的部門或個人。美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆在談到公共池塘資源的供給時,曾經(jīng)指出:“我把那些計劃和安排公共池塘資源提供的人稱為‘提供者’(provider),而使用‘生產(chǎn)者’(producer)這個術(shù)語來指實際從事建造、修理或采取行動確保資源系統(tǒng)本身長期存在的任何人。提供者和生產(chǎn)者常常是同一的,但也并不必須如此。”[3]從海洋環(huán)境公共產(chǎn)品受到重視以來,政府部門憑借公共權(quán)力和由此而生的信息資源、財政實力等優(yōu)勢在調(diào)動和配置海洋資源,生產(chǎn)并提供必要的海洋環(huán)境公共產(chǎn)品方面進行了極為有益的探索,為海洋環(huán)境保護工作提供著有力保障。但在具體操作過程中,與一般公共產(chǎn)品的供給一樣,“政府失靈”的現(xiàn)象也不能避免,于是,根據(jù)上述理念來重新界定政府在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品供給中的職能范圍就有了十分積極的意義———對不同的海洋環(huán)境公共產(chǎn)品而言,它們的生產(chǎn)者和提供者也應(yīng)當是各不相同的:海洋環(huán)境管理的基本政策、法規(guī),海洋環(huán)境管理規(guī)劃和制度體系是涉及國家海洋事業(yè)發(fā)展基本方向和和國家海洋環(huán)境保護的全局問題,不僅具有非排他性、非競爭性,而且具有基礎(chǔ)性、公共性,由全體社會成員共同受益,是為了滿足社會的公共需要,屬于純粹的公共產(chǎn)品。因此,這類產(chǎn)品的供給并不是取決于個人意愿,而是集體選擇的結(jié)果,其配置往往依靠政治性決策或社會選擇而不是以市場選擇為主,政府對此有著不可推卸的責任。既是提供者又是生產(chǎn)者,必須親力親為。當然,這些基本政策的制定過程離不開企業(yè)、公眾的參與,但企業(yè)、公眾僅僅是參與者,決策者是政府;海洋環(huán)境管理的具體政策、規(guī)劃、海洋環(huán)境質(zhì)量標準等也具有公共性特點,但作用范圍有一定的限度。對于此類產(chǎn)品,政府當然是主要提供者,但相對來說,企業(yè)、公眾參與的程度要加大一些,特別第5期高忠文,等:政府在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品供給中的角色定位分析525是企業(yè)、公眾中的專業(yè)技術(shù)人員有著重要的發(fā)言權(quán),在生產(chǎn)這些政策、標準的過程中扮演著不可替代的作用;海洋環(huán)境保護的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境工程項目等這些產(chǎn)品如果供給不足,會影響到公共環(huán)境和公眾利益,是政府失職的表現(xiàn)。但政府并不一定直接參與這些產(chǎn)品的生產(chǎn),而是僅僅承擔著規(guī)劃、組織、監(jiān)督、管理的職能,具體的生產(chǎn)主要是由企業(yè)來完成。

3政府壟斷供給海洋環(huán)境公共產(chǎn)品存在的問題現(xiàn)階段,我國海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給大都仍由政府壟斷進行,并未清晰界定政府在生產(chǎn)與提供之間的職能范圍。在一定程度上,這種做法符合公益產(chǎn)品和環(huán)境保護事業(yè)公益性的要求,因政府壟斷可以從國家整體發(fā)展的利益出發(fā),集中人力、財力、物力,生產(chǎn)適合社會需要的公共產(chǎn)品。但由于政府的有限理性、政府的自利傾向以及政府活動成本與收益的分離,使得目前這種環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)者和提供者合二為一的做法,反使可能使政府在海洋環(huán)境管理領(lǐng)域陷入低效,出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象,正如1997世界銀行發(fā)展報告所指出的一樣:“基礎(chǔ)設(shè)施、社會服務(wù)和其他商品及服務(wù)由公共機構(gòu)作為壟斷性的提供者來提供不可能產(chǎn)生好的結(jié)果。”[4]從目前我國海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給看,由政府壟斷生產(chǎn)導致的問題主要有以下幾方面:3.1政府壟斷供給導致海洋環(huán)境公共產(chǎn)品產(chǎn)出低效政府供給的低效是指在提供海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的過程中,政府投入了較多資源,但產(chǎn)出的卻是與高成本不相符的低收入。政府管制理論認為,市場在公共產(chǎn)品提供中存在著嚴重的失靈現(xiàn)象,只有政府提供才能保證公共產(chǎn)品供給充足,原因是公共產(chǎn)品的屬性決定了其由政府供給要比市場更節(jié)約和有效。然而,在實際運作中,政府提供公共產(chǎn)品的交易成本往往比市場運作更高,低效現(xiàn)象十分突出,原因在于政府部門成本與收入相分離、缺乏有效競爭激勵機制以及效率與公平的矛盾。對于海洋環(huán)境公共產(chǎn)品而言,作為提供主體的政府部門協(xié)調(diào)機制不完善是其產(chǎn)出低效的一個特殊原因。在我國,根據(jù)《海洋環(huán)境保護法》所確立的海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給主體包括中央政府、政府各涉海職能部門和地方各級人民政府。盡管就提供海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的職責上而言,不同層級的政府及政府各部門間在根本出發(fā)點和利益上是一致的,但其間存在著以下幾方面的矛盾:一是中央和地方分權(quán)的不明確,導致地方政府提供海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的積極性難以調(diào)動。二是涉海各行業(yè)管理部門在提供環(huán)境公共產(chǎn)品上存在沖突,利益驅(qū)使下的爭奪與推諉同時存在。三是在海洋統(tǒng)一管理與分部門分級管理相結(jié)合的體制形式下形成的多頭海洋執(zhí)法格局在一定程度上削弱了海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的提供能力。3.2政府壟斷供給導致制度類海洋環(huán)境公共產(chǎn)品失效制度類海洋環(huán)境公共產(chǎn)品主要是指海洋環(huán)境產(chǎn)品中的各種政策制度。公共政策是政府干預社會經(jīng)濟生活的基本手段,政府常常通過制定和實施公共政策、法規(guī)以及行政手段等來彌補市場缺陷,糾正市場失靈。但公共政策卻經(jīng)常發(fā)揮不了應(yīng)有的作用,主要表現(xiàn)為制度疲軟或執(zhí)行不暢,形同虛設(shè)。在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品領(lǐng)域,政府的壟斷供給導致公共政策失效現(xiàn)象不可避免。其一,由于涉海事務(wù)和涉海公眾的復雜性,政府在制定政策的過程中往往無法進行成本高昂的調(diào)查研究,而是遵循“多數(shù)選擇制”的慣例,選擇了符合“中間”選民偏好的政策,導致其與實際公共利益存在較大差距。其二,地方保護主義嚴重是現(xiàn)階段制度類海洋環(huán)境公共產(chǎn)品失效的又一重要原因。我國作為一個發(fā)展中國家,經(jīng)濟發(fā)展是各級政府的中心任務(wù),在發(fā)展與環(huán)保面前,地方政府往往選擇發(fā)展,畢竟財政收入直接關(guān)系著政府官員政績與切身利益的得失。因此,當?shù)胤胶Ｑ蟓h(huán)境污染企業(yè)與國家海洋環(huán)境法律、政策出現(xiàn)背離時,部分地方政府在錯誤政績觀的驅(qū)動下,既不執(zhí)行國家政策,也不會主動提供地方性的海洋環(huán)境政策,甚至充當了海洋環(huán)境污染企業(yè)的“保護傘”,干擾國家相關(guān)部門的執(zhí)法管理,致使公共政策在地方嚴重失效。其三,時滯性也是制度類海洋環(huán)境公共產(chǎn)品失效的原因。由于龐大的政府官僚體制,政府制定一項決策要比私人慢得多。這其中包括從問題產(chǎn)生到被納入政府考慮日程的認識時滯,從政府認識到某一問題到政府最后得出解決方案的決策時滯,從政府公布某項決策到付諸實施以至引起私人市場反應(yīng)的時間執(zhí)行與生效時滯。3.3政府壟斷供給極易誘發(fā)海洋環(huán)境公共產(chǎn)品產(chǎn)出過程中的“尋租”現(xiàn)象尋租理論[5]認為,當政府干預市場時,常常會形成集中的經(jīng)濟利益和擴散的經(jīng)濟費用。也就是說,政府干預帶來了以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟利益。美國學者布坎南認為,租金是支付給資源所有者款項中超過那些資源在任何可替代的用途中所得款項的那一部分,是超過機會成本的收入[6]。一方面,在政府壟斷供應(yīng)海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的前提下,涉海企業(yè)通常會動用一切額外資源去影響政府,從而促使其利用權(quán)力資源提供有利于游說企業(yè)的公共產(chǎn)品。另一方面,由于缺少企業(yè)和公眾的參與與監(jiān)督,政府部門制定的海洋環(huán)境政策中,往往給自己留有較大的自由裁量權(quán),一些懲罰標準上下限浮動較大,這樣在執(zhí)行過程中難免會出現(xiàn)“費”的征收隨意性很大的現(xiàn)象,這就給涉海企業(yè)尋租提供了機會,為企業(yè)“俘虜”政府官員提供了更大的可能性。

4角色定位:界定政府在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供中的職能由上述分析,我們得出結(jié)論:解決海洋環(huán)境公共產(chǎn)品供給問題的關(guān)鍵在于界定政府涉海部門在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供中的基本職能范圍。所以,作為供給主體,政府涉海部門應(yīng)從以下幾方面進行改革。4.1及時更新管理觀念,適應(yīng)角色變換對海洋環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)者與提供者的區(qū)分,突破了所有公共產(chǎn)品都應(yīng)該由政府提供,甚至直接生產(chǎn)的傳統(tǒng)思路,打破了政府無所不包、無所不能的神話,政府涉海部門由以往高高在上、包攬一切的權(quán)威,轉(zhuǎn)變成為了要主動尋求專家、公眾和企業(yè)界的支持的服務(wù)提供者。這一身份變換對很多官員來說在短時間內(nèi)是很難接受的。這就要求相關(guān)管理人員要適時更新觀念,根據(jù)適應(yīng)環(huán)境的變化對既有的工作思路不斷進行調(diào)整。要清楚地認識到:政府已不再是海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的天然承擔者和唯一可靠的生產(chǎn)主體,以前的“命令—控制”模式必須被“引導—服務(wù)”所取代。通過建議、勸告、倡導、獎勵等方式,政府才能為海洋環(huán)境保護提供更好的公共產(chǎn)品。政府要從過去完全的壟斷者、控制者的思想轉(zhuǎn)變成環(huán)境公共產(chǎn)品的提供者、服務(wù)者,這實際上也意味著政府調(diào)控能力的提高和調(diào)控水平的改進。4.2強化政府涉海部門的海洋環(huán)境“純公共產(chǎn)品”供給職能界定政府涉海管理部門在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供中的基本職能范圍,并不是使政府完全從公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域脫離出來。如前所述,對于那些不僅具有非排他性、非競爭性,而且具有基礎(chǔ)性、公共性,由全體社會成員共同受益,為了滿足社會公共需要的純公共產(chǎn)品,如海洋環(huán)境管理的基本政策、法規(guī),海洋環(huán)境管理規(guī)劃和制度體系等,因其涉及到國家海洋事業(yè)發(fā)展的基本方向和國家海洋環(huán)境保護的全局問題,所以它們的生產(chǎn)與提供必須要依靠政治性決策或社會選擇,必須要由政府肩負生產(chǎn)和提供的雙重身份。尤其是在海洋環(huán)境基本管理制度的提供方面,雖然近年來,我國在海洋立法等領(lǐng)域做了大量工作,頒布了一系列與海洋環(huán)境管理相關(guān)的法律法規(guī),但在制度層面上仍存在整體性弱、系統(tǒng)性不完善等缺陷。要解決這一問題,政府涉海部門必須承擔起全部責任,在認真調(diào)研和充分吸納社會公眾意見的基礎(chǔ)上,依靠公共權(quán)力做出合理必要的制度安排,強化自身供給職能。4.3履行對海洋環(huán)境公共產(chǎn)品其他生產(chǎn)者的組織、管理和規(guī)制職能在發(fā)揮好“純公共產(chǎn)品”的供給職能之外,對于那些政府可以逐步將生產(chǎn)職能交出的公共產(chǎn)品,例如海洋環(huán)境保護的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境工程項目,甚至包括海洋環(huán)境管理的一些具體政策、具體標準等,政府涉海部門要將生產(chǎn)權(quán)真正移交給企業(yè),而將自身職能切實落到提供者的定位上,積極作為,探索如何更好地在生產(chǎn)與消費中間發(fā)揮組織、管理和規(guī)制功能。首先,因為海洋環(huán)境管理所涉及的環(huán)境與人群的復雜性,要確保海洋環(huán)境公共產(chǎn)品能夠長久有效的提供,就必須保證公共產(chǎn)品供應(yīng)范圍與消費者的范圍相匹配,避免出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象;其次要確定消費者表達需求的方式。在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的作用范圍確定后,需要了解范圍內(nèi)公眾愿意享受什么樣的公共產(chǎn)品,這一表達過程就需要政府管理部門進行必要的組織和協(xié)調(diào);第三是確定海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者,政府涉海部門要在深入調(diào)研并聽取專家和公眾意見的基礎(chǔ)上,采用公開招標等規(guī)范程序進行;第四是對確定生產(chǎn)者所生產(chǎn)的海洋環(huán)境公共產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管。如組織有效的監(jiān)督檢查,依據(jù)法律和協(xié)議規(guī)定,對提供產(chǎn)品不力的企業(yè)追究法律責任和賠償責任,對提供產(chǎn)品成效好的企業(yè)和行為予以獎勵等;最后涉海管理部門還需要平衡海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的消費。由于公共產(chǎn)品一旦被提供出來就會被無差別的使用,因此,政府需要通過一定的規(guī)制,將海洋環(huán)境公共產(chǎn)品潛在消費者之外的其他人排除在受益范圍之外,這樣才能保證海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的和諧提供與消費。

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