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編者按：本文主要從新時期影響公共支出的因素；我國未來公共支出的方向進行論述。其中，主要包括：傳統的公共支出的結構存在一些與當前形勢不相適應的問題、經濟發展的需要、經濟發展對公共支出增長具有非常大的刺激作用、社會穩定的需要、貧富的差距、發展的不均衡、物價增長和收入反差等矛盾沖突、國家職能的擴張和社會經濟活動規模的擴大與復雜化、人口增長與社會福利條件的改善也要求政府增加各種最基本的社會公共需求和公共服務投入、生態環境的惡化、突出經濟建設重點，優化投資功能，達到經濟發展的和諧、增加社會保障體系投入、重視教育事業、充分體現科學技術是第一生產力、保證國防事業投入的平穩增長等，具體請詳見。

黨的十六大把“社會更加和諧”作為全面建設小康社會的目標之一提出來，如何充分利用公共支出之手平穩地引導和掌控社會的變革，便是作為公共管理核心主體的各級政府必須認真加以對待的重大課題。而傳統的公共支出的結構存在一些與當前形勢不相適應的問題，必須對傳統公共支出模式進行變革。

一、新時期影響公共支出的因素

1、經濟發展的需要。經濟發展對公共支出增長具有非常大的刺激作用。在市場經濟社會中，公共支出是政府調控經濟發展，彌補市場缺陷的重要手段。在發展中國家，政府公共支出的規模和投向與經濟的發展和增長具有正相關的直接關系。我國仍然是發展中國家，處于社會主義的初級階段，經濟發展仍然是當前乃至今后一段時間國家政策的中心。因此，經濟的因素至關重要。

2、社會穩定的需要。一方面，在日趨復雜的國際經濟大環境中，如何保持本國經濟秩序的穩定，實現充分就業、物價穩定、經濟增長、國際收支平衡的經濟發展目標，這使政府在經濟方面的投入成為影響政府公共支出增長的重要因素。另一方面，隨著經濟社會的發展，貧富的差距、發展的不均衡、物價增長和收入反差等矛盾沖突，要保持社會秩序的穩定和和諧，對政府的公共支出產生重要的影響。

3、國家職能的擴張和社會經濟活動規模的擴大與復雜化。當前國際形勢日趨復雜，經濟、軍事、科技、市場競爭的國際化，加之經濟的持續發展，必然導致社會經濟部門職能的擴張，從而會刺激產生新的公共需求。這種情況下，政府要實現對整個國家的有效管理，必須以公共支出的增長為條件。

4、人口增長與社會福利條件的改善也要求政府增加各種最基本的社會公共需求和公共服務投入。我國是世界上人口最多的國家，在短期內人口仍然會保持增長的態勢。并且，我國即將進人老齡化社會，但是社會福利體系和設施非常欠缺。這種矛盾在經濟快速發展的形勢下，表現得越來越明顯。

5、生態環境的惡化。在經濟快速增長的時期，經濟增長與資源的需求是呈正比的，資源的緊缺和經濟發展的不經濟，都將影響到政府公共支出的選擇。

二、我國未來公共支出的方向

表1國家財政按功能性質分類的支出單位：億元

年份支出合計經濟建設費社會文教費國防費行政管理費其他支出

數量占比數量占比數量占比數量占比

19781122.09718.9864.08%146.9613.10%167.8414.96%52.904.71%35.41

19801228.83715.4658.22%199.0116.20%193.8415.77%75.536.15%44.99

19852004.251127.5556.26%408.4320.38%191.539.56%171.068.53%105.68

19892823.781291.1945.73%668.4423.67%251.478.91%386.2613.68%226.42

19903083.591368.0144.36%737.6123.92%290.319.41%414.5613.44%273.10

19913386.621428.4742.18%849.6525.09%330.319.75%414.0112.22%364.18

19923742.201612.8143.10%970.1225.92%377.8610.10%463.4112.38%318.00

19934642.301834.7939.52%1178.2725.38%425.809.17%634.2613.66%569.18

19945792.622393.6941.32%1501.5325.92%550.719.51%847.6814.63%499.01

19956823.722855.7841.85%1756.7225.74%636.729.33%996.5414.60%577.96

19967937.553233.7840.74%2080.5626.21%720.069.07%1185.2814.93%717.87

19979233.563647.3339.50%2469.3826.74%812.578.80%1358.8514.72%945.43

199810798.184179.5138.71%2930.7827.14%934.708.66%1600.2714.82%1152.92

199913187.675061.4638.38%3638.7427.59%1076.408.16%2020.6015.32%1390.47

200015886.505748.3636.18%4384.5127.60%1207.547.60%2768.2217.42%1777.87

200118902.586472.5634.24%5213.2327.58%1442.047.63%3512.4918.58%2261.57

200222053.156673.7030.26%5924.5826.87%1707.787.74%4101.3218.60%3645.77

200324649.956912.0528.04%6469.3726.24%1907.877.74%4691.2619.03%4669.40

200428486.897933.2527.85%7490.5126.29%2200.017.72%5521.9819.38%5341.14

資料來源：根據國家統計局網站，2005年《中國統計年鑒》計算得出。

1、突出經濟建設重點，優化投資功能，達到經濟發展的和諧。由表1可見，經濟建設支出所占比重逐年下降。在社會總投資中，政府投資具有可以微利或不盈利的特性，可以投資社會效益好但經濟效益一般的大型或長期的項目。特別是在我國社會主義市場經濟發展的初期，要實現經濟的健康穩健快速發展，解決好轉型時期凸顯的各種矛盾，沒有政府的投入和對經濟結構的調整，是不可能實現的。市場經濟條件下，市場在社會資源配置中起基礎性作用，“凡是市場有效的領域，政府不干預，凡是市場失靈或是市場無效的領域，就需要政府干預”。因此財政應該逐步退出競爭性生產領域，相應地加大對基礎設施、基礎工業和高新技術產業的投入，為市場經濟的發展提供條件，這是公共支出的重點，也是當前我國公共支出的首選。

2、解決城鄉差異、地區差異。一是解決“三農問題”。中國仍然有近8億人口在農村，且中國最貧困的仍然是農民，雖然近年來國家加大了對農村的支持力度，并逐漸減免了農業稅，但農業產業結構的不合理、農村轉型的困難以及物價上漲因素的影響等，農村仍然是國家最薄弱的。因此，加大向“三農”的支持是現實和急迫的。并應重點支持農業農村基礎設施建設，支持農業科技進步，支持糧食生產和農業結構調整，支持農業的生態建設和扶貧開發、農村社會事業發展。二是解決區域發展不平衡，實現區域和諧。包括東部和西部、發達地區和落后地區的和諧，做到全國“一盤棋”，促進各地區經濟社會協調發展。

3、增加社會保障體系投入。雖然我國財政對社會保障的投入逐年增加，以國家財政用于撫恤和社會福利的支出來看，從1995年到2004年，財政用于撫恤和社會福利的支出由115億元增長到563億元左右，年均增長21%左右。但占財政總支出的比重僅有微小變化，從1.7%增長到2%。尤其是在農村，還沒有建立起養老保險、失業保險等體系，醫療保險也僅僅是處于初步探索階段，離真正意義的社會保障體系還要相當的距離。城市中社會保障體系也不健全。這說明國家財政在公共事業和公共服務上處于局外缺位的不正常狀態，有待于進一步改革理順關系。

4、重視教育事業。從用于教育支出占財政總支出的比重來看，社會文教教育支出雖然有所增加，但遠遠不能滿足社會經濟發展的需要。在1991年達到25%以后，就表現非常恒定，十幾年的時間里所占比重一直維持在26%左右。而且財政用于教育的支出占GDP的比重也很低，一直維持在2.7%左右，與世界5.1%的水平及發展中國家4%的水平相比，還是很低的。如韓國為20.5%，泰國22.44%，墨西哥25.54%。教育事業是我國人才戰略的基礎，今后要以人為本，促進人的全面發展，統籌社會與經濟的發展，我國財政支出必須再進一步向教育事業傾斜。而在2005年全球CEO領袖年會上，財政部長金人慶明確表示，2006年給農村的孩子免去全部學雜費，對于特別貧困的還要由政府提供免費的書本和住宿費用。僅此一項就必須要增加近200億元的支出。

5、充分體現科學技術是第一生產力。近十幾年來，我國科技投入占GDP的比重一直處于小幅平穩增長的狀態，但是增長速度明顯與我國經濟發展的速度不成比例，且規模較小，與我國法律規定的研究與開發科技經費（R&D）占GDP1.5%的要求還有較大差距。同時，從結構上來看，政府的資金投入只占小部分，大部分的科研投入還是企業資金。并且與其他國家相比較，我國科技經費占GDP的比重高于發展中國家，但是又低于日本（3.12%）、美國（2.68%）、德國（2.46%）等發達國家。我國科技投入不足是影響經濟社會發展的重要原因。而科技能力的高低是決定一個國家的國際地位的重要影響因素。因此，當前國家財政支出必須向科技發展傾斜，才能有效解決科研能力不強、科技成果轉化慢等問題，實現科學的發展觀。

6、環保事業要日益趨重，達到生態的和諧。生態環境是人類社會賴以存在的地理條件和自然基礎。目前全世界各國用于環保經費占GNP的比重為0.5%—2%左右，我國近年來在治理環境污染上的力度是不斷加大，環境污染治理投資不斷加大，但是占GDP的比重還偏低，沒有達到理想的投入水平。尤其當前我國環境保護法律還不是很健全，經濟由粗放式向精細化轉型的時期，環保的投入更顯捉襟見肘，我國財政用于環保的支出與實際需要相差很大，有待再進一步改進。

7、保證國防事業投入的平穩增長。由表1可以看出，我國國防支出占公共支出的比重一直呈遞減趨勢，值得指出的是，自改革以來很長一個時期內，中國的國防支出的增長事實上幾乎近于零。根據1980-2000年的資料分析，20年間國防費總量增長了6.26倍，國防費的絕對值年平均增長9.38%，但若考慮到全國商品零售價格總指數年平均上漲9.86%，那么國防費的年平均增長值實際上為負。盡管國防費的大幅度下降，可以為其他支出提供了資本，然而隨著國內外形勢的變化，軍事科學技術的不斷進步，中國國防建設支出已呈現出嚴重不足的問題，客觀上需要加大對國防支出的投資量。與國外相比，中國國防費也偏低。相當于美國的50%、英國的40%、法國的48%、日本的30%、德國的64%。由此可見，中國政府必須加大國防投資力度，一方面可以增強軍事實力，提高綜合國力，另一方面還可以有力促進經濟的增。