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編者按：本文主要從必須準確把握基本公共服務的內涵,找準工作的著力點；必須從戰略的高度來充分認識基本公共服務均等化的重大意義；必須充分考慮發展實際,確立正確的工作原則和步驟；必須加強政府公共服務能力建設,解決好工作中的薄弱環節進行論述。其中，主要包括：加快推進基本公共服務均等化是黨中央和國務院做出的一項重大戰略決策、從公共服務的詞源上來準確把握基本公共服務的內涵、從基本特征上來準確把握基本公共服務的內涵、從劃分類型上來準確把握基本公共服務的內涵、從對“基本”的正確理解上來準確把握基本公共服務的內涵、推進基本公共服務均等化,是推進經濟又好又快發展的重要保障、量力而行、盡力而為、體現公正、公平、公開、機會均等的原則、堅持將經濟建設放在首位,夯實服務的實力、轉變觀念,樹立起科學的發展理念等，具體請詳見。

加快推進基本公共服務均等化是黨中央和國務院做出的一項重大戰略決策,對于促進經濟發展、構建和諧社會,提高社會的文明程度,具有十分重大的意義。但就如何推進基本公共服務均等化卻存在不同的認識。結合學習,本人對加快推進基本公共服務均等化進行了一些思考,認為在現階段加快推進基本公共服務均等化,必須解決好四個方面的問題。

一、必須準確把握基本公共服務的內涵,找準工作的著力點

首先要從公共服務的詞源上來準確把握基本公共服務的內涵。公共服務是隨著改革的逐步深入,作為政府的一項基本職能提出來的。這一概念是從西方經濟學和政府管理理論中引進的一個新概念。英國的托馬斯·霍布斯(1588-1679)認為,在人們結成政治關系,進入政治狀態之前存在一種原始的“自然狀態”。在這種狀態下,由于人們天生中存在“榮譽感、驕傲或是虛榮心”以及人們自我保全的欲求,于是人們之間產生紛爭,由自然狀態進入戰爭狀態。為了避免相互間的傾軋、殘殺,人們集結在一起達成協定,這就是“社會契約”,政府的職能就是保證“社會契約”的履行,以維護社會的正常秩序。政治經濟學的鼻祖亞當·斯密(1723-1790)在其《國富論》一書中,將政府的職能定為“守夜人”的角色。他認為市場經濟條件下,政府應盡到三種職能:一是保護社會,使不受其他獨立社會的侵犯;二是盡可能保護社會上各個人,使不受社會上任何其他人的侵害或壓迫;三是建設并維持某些公共事業及某些公共設施,而應該讓價值規律自發對微觀主體的行為進行調節。經濟學家根據商品有無競爭性和排他性把社會產品的提供和來源分為了兩個途徑。一個是途徑是市場主體。在價值規律的作用下,市場需要,生產者就會組織生產。市場需求減少,產品生產就會隨之減少;還有一些產品是市場主體不愿意承擔或無法承擔的,必須有社會組織或政府組織負責買單,進行治理或提供服務。他們將這一概念運用到政府管理中,認為商品應該通過市場渠道獲得。政府的基本職能就是彌補市場不足,提供公共物品或服務。由此可見,公共服務是作為一種新的執政理念,從經濟學的角度來分析社會管理的,為治理國家、管理社會提供了一個新的思路。盡管公共服務與為人民服務、公共管理在內容上有共同之處,都有提供公共物品或服務的相同內涵,但公共服務反映的是政府的角色定位、行為方式及政府組織和社會組織與公民的關系變化等,側重的是政府職責。主要針對的是面對市場機制無法解決的問題,政府作為公共服務主體,履行自身職責,積極主動地運用公共權力、配置公共資源,滿足公共需求的問題。

其次要從基本特征上來準確把握基本公共服務的內涵。“公共”與“私人”是相對的。從哲學、法學和政治理論層次上,即從國家或政府的角度來講,“公共”涉及的是主權、合法性、福利一類的問題;從經驗層次上,即從公共職能和公共活動的范圍上來界定,“公共”與多數人的利益相關,有較多的社會公眾參與;從政府執行活動或職能的對象來講,“公共”表示一個眾人的事務領域。用更加簡單通俗的說法就是“眾人事眾人治”。公共服務關注的主要是社會效益和社會價值。公共服務(物品)具有消費的非競爭性和非排他性。對公共物品的消費進行收費困難。公共物品規模效益大、初始投資量大。私人企業或市場不愿意提供、難以提供。公共服務不僅包括政府提供的有形物品,也包括法律、制度、秩序、公平正義等無形的服務。如果將公共服務僅僅理解為就業、就學、醫療服務等可以看得見、摸得著的物品,就會陷于狹隘論的境地,將社會治理必須重視的公平正義、機會平等一些非常重要的服務放到不正確的位置,從而使一些亟需解決的社會問題得不到解決。

三是要從劃分類型上來準確把握基本公共服務的內涵。按照競爭性、非競爭性、排他性、非排他性的物品屬性對產品進行歸類,可以把產品和服務劃分為私有私益、私有公益、公有私益、公有公益產品。顯然,私有私益產品是純粹的私益性物品,如市場上的肉、菜;而公有公益物品則是純粹的公益性物品,如國防、社會治安。私有公益物品和公有私益物品,則是非純粹的公益物品或不純粹的私益物品。純公共物品,如國防、公共安全、消防等公共服務,由于供給的非排他性和消費的非競爭性,能夠做到社會福利的最大化,它可以采用免費方式供社會公眾無償消費,服務產品成本的補償從國家稅收收入中提取,是通過稅收形式由全社會強制分攤生產費用。盡管一些準公共產品如義務教育、基礎設施、基本醫療服務等,雖然不具有純公共產品的性質,市場可以生產和提供,但是這些基本服務具有很強的外部性特征,有利于社會發展和穩定,因此合理配置資源使公民共享這些服務也成為國家的責任。從公共服務的效果來看,又可以將公共服務分為有關生存的公共服務和有關發展的公共服務。有關生存的公共服務是指國民維持最基本生活的公共服務,如國民基本的醫療保障、供水、供暖、住房等,為殘疾人、老年人提供特殊的照顧,為失業工人提供失業保障金以使其能夠生存也屬于種類公共服務。有關發展的公共服務是指對國民的工作和生活能力起促進作用的公共服務,如為國民提供必要的公共圖書館、進行必要的技術培訓以及修路、通訊和義務教育等。可見,如果有關生存的公共服務沒有實現均等化,社會公正的第二個方面就難以實現。因為政府沒有為全體公民提供均等的公共服務以保障其生存,市場機制導致的收入差距沒有得到有效調節,市場競爭中的弱勢群體就會陷入貧困甚至無法生存,最終會造成嚴重的兩極分化;同樣如果有關發展的公共服務沒有實現均等化,則社會公正的第一個方面就難以實現,社會公眾沒有均等的有關發展的公共服務,也就失去了均等的發展機會,市場競爭也因此失去了公平的基礎。

四是要從對“基本”的正確理解上來準確把握基本公共服務的內涵。從公共服務消費的非競爭性和非排他性來看,符合的東西很多。大到國防,小到路燈。既包括有形的公共設施,如公路、橋梁;也包括無形的法律制度等。但目前要努力達到的是基本公共服務均等化。“基本”就是群眾最關心、亟需解決的問題,反映著群眾的期盼,群眾心聲。從消費的層次來看,基本與低層次消費有直接關聯,就是要有飯吃、有衣穿、有房住,類似于馬斯洛解釋的人的基本需求。從消費需求的同質性看,人們無差異消費需求就是基本公共服務。如對食品和藥品的消費,無論是窮人還是富人都要求保證質量安全,盡可能減少對健康帶來的危害。同時,基本也反映著社會的文明進步程度,作為一個國家應該提供。“基本”就是人的生存權、健康權、居住權、受教育權、工作權和資產形成權,對公民來講是不可或缺,甚至是沒有退路的最底線的權利,是政府和社會必須保障和必須承擔的責任。

五是要從“均等”上來準確把握基本公共服務的內涵。為什么要提均等,提均等的原因就是不均等。正如有人評孔子為什么強調“禮”的作用,主要原因是“不知禮”的問題突出。當前要強調推進基本公共服務均等化,關鍵的原因,一方面是公共需求的全面、快速增長與公共服務、公共產品供應嚴重不足矛盾突出,公共服務總量不足;另一方面是公共服務分配失衡,城鄉、區域、社會不同群體享受到的公共服務不一樣。

由此可見,基本公共服務均等化是指根據經濟社會發展階段和總體水平,國家為保障社會全體成員基本社會權利和基礎性福利水平,規定一定階段上公共服務應覆蓋的最小范圍和邊界,不是所有公共服務的均等化,而是指在統一的制度安排下,確保全體社會成員享受基本公共服務的均等機會、大致相等的結果,將基本公共服務的差距控制在社會可承受的范圍內。同時,基本公共服務均等化也是一個發展的概念,是一個長期的動態過程,是一種基本趨勢和走向。其內容和范圍會隨著經濟社會發展而不斷變化和擴展,從生存型服務走向發展型服務、從純公共服務走向準公共服務、從較低水平的均等化走向較高水平的均等化。

二、必須從戰略的高度來充分認識基本公共服務均等化的重大意義

基本公共服務制度是人類20世紀所建立的最重要的制度文明之一,是人類文明的偉大發明,反映和體現著國家的實力、文明程度,同時也是一個國家和諧穩定的基石。推進基本公共服務均等化是主動向西方國家學習,借鑒人類社會先進治國理論,推動政府治理科學化的一項重大戰略。

首先,推進基本公共服務均等化,是推進經濟又好又快發展的重要保障。推進基本公共服務均等化,縮小城鄉、區域之間、各社會群體之間公共服務水平的差距,有利于深入貫徹落實科學發展觀,統籌城鄉和區域協調發展。增加基本公共服務的供給,既能減少競爭性領域的政府投資對民間資本的“擠出效應”,又有助于增加居民對未來的穩定預期,減少居民的預防性儲蓄,從而擴大消費,拉動內需,實現經濟增長的消費、投資、出口協調拉動,保持宏觀經濟平穩較快發展。同時,提高教育、醫療等基本公共服務均等化水平,有助于人力資本的積累和開發,提高勞動生產率和資源的利用效率,保障科技進步、勞動者素質提高和管理創新在經濟增長中發揮更大作用。

其次,推進基本公共服務均等化,是解決民生問題、構建社會主義和諧社會的重要路徑。回顧改革開放以來走過的路,不難發現,在社會主義市場經濟建設過程中,我們采取了“效率優先、兼顧公平”的非均衡發展戰略,集中財力發展國計民生的重大工業項目,弱化了政府公共服務職能,甚至在公共服務領域全面推進市場化改革,不恰當地把一些本來應該由政府來向社會提供的公共產品推向市場,使得城鄉差距、區域差距、貧富差距不斷呈擴大趨勢,造成了復雜的、日益突出的社會矛盾和社會問題。近年來,個人承擔基本公共服務的費用上漲太快,大大超過了可支配收入的增長速度。“上不起學”、“看不起病”、“住不上房”等群眾普遍關注的問題,已經演變成了社會公共性問題。如果我們不能有效解決當前人民群眾的公共服務需求不斷增長與公共產品和公共服務供給嚴重不足的突出矛盾,以及由這種矛盾引發的各種社會不公問題,經濟、社會發展的不協調就會加劇,實現社會公平、促進社會和諧就只能成為一句空話。推進基本公共服務均等化,有助于緩解收入分配的差距,堅持發展成果共享,使不同社會階層均衡受益;有助于扶助社會弱勢群體,減少絕對貧困,形成有效的社會安全網,消除社會不和諧因素。

第三,推進基本公共服務均等化,是加快行政管理體制改革、建設服務型政府的重要任務。將基本公共服務均等化作為政府的重要職責和長期導向,努力提高基本公共服務供給能力,有利于各級政府轉變重經濟增長、輕社會發展的長期慣性,從不適合直接參與的領域中堅決退出來,把主要精力轉向公共服務領域,切實促進地方經濟社會協調發展。

三、必須充分考慮發展實際,確立正確的工作原則和步驟

基本公共服務均等化是一項系統、復雜、龐大的工程。一是城鄉統籌難度較大。農村地區基本公共服務發展較為滯后,基礎設施仍然薄弱,公共服務供給總量不足,公共服務水平相對偏低。而城市的基礎設施、公共服務向農村延伸面臨著布點分散、成本較大等難題。二是區域發展不平衡。由于受歷史原因、經濟社會發展水平和功能定位等因素影響,不同地區之間基本公共服務的差距較為突出,整體均等化推進難度較大。三是不同群體實現均等化任務繁重。不同階層和群體對公共服務的預期差異較大,一些低收入群體的生產生活還比較困難,諸多民生問題亟待解決。特別是流動人口規模龐大各地都面臨著維護社會公平和控制人口總量的“兩難”困境。四是公共服務體制有待進一步健全。公共服務的績效改善過多地依賴于財政投入力度的加大,而不是公共服務體系自身的改革和發展;以職能和部門為導向的分工體系使公共服務資源配置相對分散,缺乏有效的整合和協調,整體效能沒有充分發揮;基層缺乏基礎平臺和服務網絡,資源配置不合理;公共服務供給和投資渠道單一,基礎設施建成后管理運營不善。推進基本公共服務均等化必須考慮這些實際情況,按照統一規劃,先易后難,先低層次后高層次的原則和步驟推進。

首先是要量力而行、盡力而為。均等化是一個一直隱含于歷史長河之中,到了近現代才顯性化為主流價值觀和國家治理理念的。保障每一個社會成員的基本生存權,是現代社會公平正義的基礎。價值觀和理念的形成具有復雜性,歷數我國歷朝歷代的農民起義,基本口號就是要求平等。過去通過暴力體現均等訴求,現代國家通過制度安排把它融入到政府基本職能當中體現了現代社會的文明。考慮公共財政支出能力和政府失靈的程度、市場的發育程度、非營利部門的成熟狀況、公共部門交易費用的高低等諸多因素,在不同國家或地區,不同發展階段或時期,基本公共服務的范圍和特點是不一樣的。“每個社會都會根據自己的經濟實力、市場和制度環境,以及實際的公共需求,來做出合理的選擇”。現階段,我國仍然處于社會主義初級階段,經濟條件仍然很不發達,所以推進基本公共服務均等化,要從我國的實際出發,要量力而行。在總體上應注意兩點:一是范圍要適中不能過寬或過窄;二是標準要適度不能過高或過低。標準過高、范圍過寬,不僅沒有經濟保證;同時也可能會因此帶來勞動積極性邊際效益衰減等問題。如社會保障支出,只要建立了就必須支出,而且是只能增長,不能減少,具有鋼性增長的特點,同時也不是標準越高越好。標準過高,就會出現過度依賴其生活的群體。標準過低、范圍過寬,就會出現有限的資金撒“胡椒面”的情況。針對當前我國公共服務嚴重滯后的突出問題,加快推進公共服務均等化,必須精心測算,運好公共權利,合理配置好公共資源,使其發揮應有效益。

其二要突出重點,循序展開。提供基本的公共產品和公共服務,維護社會成員最基本的生存權和發展權利,是政府不可推卸的社會責任,但要從人民群眾基礎性、廣泛性、迫切性、可行性方面考慮。要確定好基本公共服務范圍,建立起與經濟增長相匹配的各項基本公共服務標準和基本公共服務支出隨著經濟總量增加和財政能力提高的自然增長機制,明確基本公共服務需要均等化的地區和領域,為實現基本公共服務均等化財政支出奠定技術基礎;要根據基本公共服務均等化狀況,評估需要均等化地區的財力和財政支付能力;要調整和改革政府間關系,明確政府間基本公共服務供給責任,完善政府間轉移支付機制,提高地方政府公共服務供給能力。

其三要體現公正、公平、公開、機會均等的原則。公正性是指公共政策的合理性、合法性。公開性指公共政策在公共領域中的開放性和透明度,公眾要具有知情權、參與權與監督權。公平是要滿足大多數人的利益,同時要兼顧和保護少數人的利益和訴求,考慮支出公平,受益公平。目前我國城鄉差距、地區差距、群體差距較大,認真分析,根本的原因是制度不公平造成的。譬如農民,由于其出生地在農村,是農業戶口,由此喪失許多機會,即使出來打工,也受許多限制,這種境遇僅靠勞動者個人的努力是無法消除的。國際經驗證明,縮小區域間、城鄉間收入差距,最為有效的辦法就是加快培育更加開放、更有利于自由流動的要素市場,通過勞動力和其他要素的自由流動平抑不同地區的工資差異,以機會均等實現結果均等。面對復雜的國情,既要尊重歷史,正視現實,又要面向未來,努力推動各項制度改革,逐步實現城鄉、區域接軌。

其四要堅持政府主導和各方參與的原則。在我國全面實現基本公共服務均等化是一個長期而艱巨的任務,需要各方面的努力。我們要系統規劃,統籌安排分步驟地推進。既要發揮好政府的主導作用,又要發揮好社會各方面的積極性。特別是要做好社會組織的培育工作,在國家治理中積極學習和運用新的治理模式。

四、必須加強政府公共服務能力建設,解決好工作中的薄弱環節

公共治理和公共服務水平取決于四個變量,一是經濟能力,二是認識能力,三是體制設計,四是制度安排。目前我國在公共服務領域出現的問題,客觀上講與提供公共服務的經濟能力、思想認識、體制設計、制度安排都有關系。

一要堅持將經濟建設放在首位,夯實服務的實力。均等化的過程是發展的過程。實現基本公共服務均等化離不開發展。只有做大經濟“蛋糕”才能很好地實現基本公共服務均等化。如果經濟實力上不去,推進基本公共服務均等化將缺乏財力支持,基本公共服務均等化的層次、水平將會受到嚴重影響。在推進基本公共服務均等化過程中,要比以往更加重視經濟發展,要始終堅持以經濟建設為中心不動搖,以更大的氣力,更加有效的措施把經濟建設搞上去。

二要轉變觀念,樹立起科學的發展理念。要糾正盲目的GDP崇拜和只重視經濟發展而忽視社會事業發展的錯誤做法和片面認識,大力推進“經濟建設型政府”向“公共服務型政府”轉型,在重視經濟政策研究的同時,加強社會政策的研究,切實將發展轉移到全面協調可持續發展的軌道上來。

三要調整和改革政府間關系,健全中央和地方財力與事權相匹配的體制。按照公共服務的層次性劃分政府事權。政府間財政關系和轉移支付主要應該解決公共服務的均等化問題。例如,社會保障和生態環境等公共服務,由于涉及面廣和具有更大的外部性,主要應由中央政府和省級政府提供,由縣級政府管理;義務教育和公共衛生等公共服務,應由中央、省和縣三級政府共同承擔,各級政府承擔的比例,應視各地經濟發展水平而定。在經濟貧困地區,應全部由中央與省級政府承擔;在經濟中等發展地區,應由三級政府共同承擔,中央和省級政府應負擔50%以上;在經濟發達地區,應由三級政府共同承擔,但以縣級政府承擔為主。總之,在提供基本公共服務的事權劃分上,應改變過去傳統的按事務的隸屬關系劃分的辦法,以便使財力與事權能夠相匹配。

四要完善推進基本公共服務均等化的公共服務體系。完善基本公共服務網絡。建立統籌城鄉、區域和不同群體的網絡體系,擴大公共服務覆蓋范圍,加快社區、農村等基層服務網絡的建設速度。

五要推進行政體制改革,加快政府職能轉變。要繼續推進政企、政資、政事分開,政府與市場中介組織分開,杜絕對企業生產經營的直接干預,把工作重點真正轉移到為市場主體服務和創造良好發展環境上來。政府不能以犧牲提供公共服務為代價專注發展經濟,更不能介入市場能夠配置資源的領域與民爭利。要樹立正確的政績觀,建立體現科學發展觀與構建和諧社會要求的經濟社會發展綜合評價體系,實現政府職能的轉變。要按照權責一致原則,合理界定政府職能,理順各層級政府之間的職責關系,避免“小馬拉大車”和“大馬拉小車”,解決好政府間的非對稱性分權問題,進一步理順政府與市場、政府與社會的關系,把不該由政府管的事交給企業、市場、社會組織和中介機構去做,將政府職能進一步轉移到為社會成員創造良好的發展環境和提供基本的公共產品上來。

六要推進陽光服務,增強政府對社會公眾需要的響應力。近年來,英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等,就是在這種新的政府——社會關系模式下所施行的一些具體措施。針對目前群眾迫切需求的公共服務供給不足且效率低下的情況,我們應充分尊重群眾作為基本公共服務需求主體的作用,改革現行基本公共服務供給決策制度,完善“自下而上”的、能夠有效反映群眾需求真實偏好的表達機制。鼓勵群眾參與基本公共服務供給過程決策,形成政府與群眾共同決策與管理的模式,以群眾的需要為導向確立供給公共服務的供給總量、水平和標準,防止供給內容和基本需求脫節。要形成制度化的參與和監督渠道,對于市民廣泛關注的公共服務方面的問題,要事先廣泛征求社會意見,提高決策的科學化、民主化水平。保證基本公共服務的有效供給。進一步推進基層民主制度建設,充分實行村民(居民)自治,通過村民(居民)委員會和鄉(街道)人民代表大會制度,使群眾通過直接或間接的渠道充分表達自己對基本公共服務的意見。就政府而言,當前應重點推進政府公共服務職能創新,整合相近公共服務職能,解決部門之間銜接不夠、交叉重復、效率不高等突出問題,強化對公共服務行為的監督和約束。

七要加大基本公共服務立法和制度建設,依法推進基本公共服務均等化進程。要積極推動立法工作,以法律的形式將各級政府必須履行的基本公共服務職責、標準、履行職責必須遵守的程序等固定下來,切實推動法律條款由一般號召和倡議向責任可監督、可追究轉變,努力形成基本公共服務有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的局面,以便使每一個環節工作切實落到實處。

八要加強公共服務形式創新,積極推進政府公共服務職能向社會化、產業化、民營化轉變。盡管提供公共服務的職責是政府的義務,但并不意味著公共服務都需要通過政府部門直接提供。政府除對國防、公共安全等純公共服務采用免費方式供社會公眾無償消費,服務產品成本的補償從國家稅收收入中提取,通過稅收形式由全社會強制分攤生產費用外,對于具有私人物品特征的準公共物品,可考慮實行市場提供,適當收取費用,利用市場機制來引導資源的配置,特別是其中“私人性”程度較強的準公共物品。市場提供不僅可以制約個人對準公共物品的過度消費,并可以在一定程度上控制“搭便車”現象,防止對稀缺資源需求導致的無序競爭,從而實現公共消費成本費用的全部或部分補償。要積極借鑒學習新公共管理理論,將競爭機制引入政府公共服務領域,積極運用特許經營、政府購買服務、政府財政補貼、創造可交換的產權、政府業務合同出租、競爭性招標等方式,不斷提高基本公共服務的能力。

九要實行績效評估,發揮好政府的主導作用。要建立起以結果為導向的、促進基本公共服務均等化的政府績效評估體系。建立起由政府、研究部門和媒體(公眾)組成的三元評價機制;設立一套合理的評價指標和權重,特別要圍繞公共服務領域的發展狀況,將諸如入學率、社會保障覆蓋率、城鎮登記失業率、居民收入增長率、人均公共綠地面積、農村合作醫療覆蓋率、刑事案件發案數、重大事故發生率及城鄉居民滿意度、幸福感等衡量公共生活質量的重要指標納入政府績效考核范圍。要加強對公共服務決策活動的監督,完善決策的監督制度和機制,明確監督主體、監督內容、監督對象、監督程序和監督方式。規范問責操作程序,加大社會透明度,完善社情民意溝通渠道,擴大公眾在公共服務問責制度中的知情權、參與權和監督權,強化政府公共服務職責,促使政府發揮好在基本公共服務中的主體地位和主導作用。

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