導語：公共管理知識場域策略一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]:公共政策知識結構是一個空間巨大、內容豐富、層次明晰的如布迪厄所言的文化場域。研究公共政策知識的內容結構,首先要了解公共政策學、公共政策學科和公共政策科學三個概念的關系。這三個概念同屬于一個層次,只是各自的側重點有所不同。而在公共政策科學體系中又形成了兩個不同的范式,即屬于“學術社區”的公共政策研究和屬于“實踐社區”的公共政策分析。理解和研究公共政策知識場域對于目前公共政策科學研究、公共政策學科建設乃至MPA教育的發展具有相當重要的理論與實踐意義。

[關鍵詞]:公共政策場域;公共政策學;公共政策科學;公共政策研究;公共政策分析

一公共政策學

日本學者藥師寺泰藏曾經結合公共政策學的發展過程,對其內涵作了分析。他首先認為公共政策學“的確具備與基礎科學不同的工學的性質。就像工廠制造產品一樣,公共政策也制定具體的政策。生產產品需要一定程度的基礎研究,制定政策同樣也需要成為其支柱的基礎學科。這門基礎學科就是公共政策學”。[1]在這里,藥師寺泰藏將公共政策視為是實際操作過程,而將公共政策學看成是一個為實踐服務的基礎學科。藥師寺泰藏接著又指出,公共政策學從20世紀50年代到70年代先后形成過兩個分水嶺。第一個分水嶺是由這一學科的創始人拉斯韋爾構筑的。由于他過分地強調將自然科學方法運用于公共政策,結果“把公共政策學變成一門‘冰冷’、‘生硬’的學科”,它不可能對執行具體政策的人產生任何沖擊,從而這一分水嶺也就脆弱地崩潰了。顯然,在拉斯韋爾那里,公共政策學更多的是提供政策制定過程的分析方法,而不是構筑學科基礎的理論體系。[2]

藥師寺泰藏認為公共政策學的第二個分水嶺是由以色列學者葉海卡?德洛爾構筑的。他運用“系統群研究”方法,建立了“政策系統”。德洛爾指出,公共政策學是從各相關科學,尤其是管理科學、行為科學、經濟學等學科的結合中發展成為一門學問的。德洛爾對拉斯韋爾的單純方法論進行了批判。他提出的“總體政策”是一種“超”政策體系,是促進公共政策學發展的指導方針。到德洛爾這里,公共政策學成為政策理論的科學。但是德洛爾卻“試圖在統一的公共政策學的旗幟下統率其它各相關學科”。藥師寺泰藏認為,這也正是公共政策學第二個分水嶺失敗的原因。可以看出,在德洛爾那里,公共政策學實際上是公共政策的“政策”即公共政策的原則、規范。

但是,正如藥師寺泰藏所指出的,德洛爾同時對公共政策學研究教育機構進行了探討,并推動美國大學在20世紀60年代后期開設了公共政策學課程。在這一點上,德洛爾又把公共政策學視為是一個學科。它具有特定的研究和教學體制。

在分析了公共政策學的兩個分水嶺以后,藥師寺泰藏提出要構筑公共政策學的第三個分水嶺。他認為新的公共政策學應當有一些基本特征:一是新的公共政策學仍然“以多民族、無政策國家的狀態存在下去”。他把公共政策學比喻為“國家”,由于參與公共政策分析的“不單單是負責公共政策的人和社會科學家的工作,它還需要動員起自然科學領域的優秀人才”,而“所有參與創建這門新學科的人都拚命維護自己的存在價值,主張自己就是公共政策學的中心”,因此,公共政策學這個“國家”是一個“多民族的、無政策國家”。二是新的公共政策學應當從各個相關學科的角度來回答什么是公共政策。藥師寺泰藏認為,德洛爾的錯誤不是在于他所持的公共政策學中應當包括多個學科知識這一點,而是他想將其它學科都統一地包括到公共政策學的旗幟下。將公共政策變成科學的科學。正確的做法是,與公共政策相關的學科仍舊是獨立的。政治學就是政治學,但在公共政策學中,應當致力于論述公的條件下去航海,必然觸礁。

藥師寺泰藏所講的公共政策學,既有公共政策科學、公共政策學科,又有公共政策學的內容。從他關于公共政策學發展歷史的分析中,可以看出公共政策學是一種有關公共政策研究、分析和實際操作的基礎理論,它主要是對公共政策的實質、地位、功能、歷史、學科范圍、學科構成、政策制定系統、政策過程等方面進行的理論思考。

公共政策學科則是一種知識傳播、人才培養和科學研究的建制。公共政策學科包括傳授公共政策知識的專業應當講授的主要課程和相關課程、公共政策專業人才培養層次和各個層次的學生應當具備的知識結構。公共政策學科還包括相應的科學研究建制。另外,作為一個傳授知識、培養專門人才和科學研究的建制,還需要建立相應的學科規范。這些由課程體系、人才培養層次與規格、教學和研究規范等構成的體制就是公共政策學科。在這一學科中,公共政策學無疑是其核心。

二公共政策科學

公共政策科學是人類知識中的一個特殊領域。這是在公共政策學這一基礎理論之上,融合社會科學、自然科學、工程科學等多個學科的知識和方法,將規范、技藝、方法溶于一體,把規劃分析、選擇決定和計劃實施有機結合,以解決重大社會公共問題為目標的知識領域。公共政策科學首先是一個以“解決問題”為取向的知識領域、重在行動的知識領域。公共政策科學作為面向社會公共問題的科學,它要求將理論工作、實際工作結合起來,制定科學、民主、可行、有效的行為規范,去真正解決社會問題,以保證人類社會持續有序的發展。解決實際社會問題是這一科學知識體系發展的動力,對實際問題的解決也是這一知識體系賴以存在和發展的依據。公共政策有自身的理論,有自己的方法,是一門科學,但是,政策研究不是僅僅為了完善政策的理論與方法,而是為了給政策的制定者、實施者、評估者提供可行的程序與技巧,以更有效、更快捷地發現政策問題,確定政策目標,提出政策方案并作出盡可能滿意的抉擇,并將相關資源配置起來,組織政策實施,對政策的執行,加以嚴格評估。因此,政策研究的宗旨是為了更好地運用政策工具解決社會問題,這就規定公共政策科學在本質上是應用性的。杰克?普拉諾就公共政策的這一特點指出:“政策科學與相關學科的‘純科學’不同,它主要是一門‘應用性’科學”。[3]

公共政策科學又是以多種知識的相互滲透為特征的知識體系。因為這一科學所要完成的任務是解決與人類社會、自然環境、工程實施相關的社會公共問題,因此,它需要有處理人與人、人與社會關系的社會科學和人文科學的知識;需要有處理人與自然關系的自然科學知識;需要有處理人與工程關系的工程科學方面的知識。正是在這一意義上,杰克?普拉諾認為:公共政策是“注重科學的方法和觀點來研究公共政策的制定以及解決公共問題的跨學科性學科”[4]。著名政策學家R?M克朗也指出:“越來越多的具有必要的學術素養和實際經驗的學者、科學家、政策顧問都感到要有明顯具備跨學科特點的政策科學”。[5]

公共政策科學還是將規范、技藝和方法有機結合的知識領域。公共政策與物理學、化學、生物學這類“硬科學”不同,它主要不是給人提供各種有關事物性質、屬性的知識,而是在發現社會公共問題后,給人們提供某些規范,通過人的活動的改變,進行利益調整,從而解決現實的社會公共問題。公共政策科學還注重綜合運用系統分析與經濟學的定量分析方法,再加上政治學的定性分析方法,借助于各種模型和各種解決問題的技巧,處理和整理信息,以識別和發現可能的政策選擇,從而制定出反映公眾利益的,又符合社會發展目標的滿意政策。

公共政策科學還要求政策的分析者具有獲取真實信息的技術,提出各種政策建議的技術。要求參加政策制定的利益團體、政府官員、政黨組織的代表在政策辯論中發揮協商、說服、競爭的技巧;要求政策的執行者在貫徹政策時發揮駕馭全局、調動大多數人積極性、化消極因素為積極因素的藝術。

三公共政策研究

在公共政策科學體系中,政策研究具有重要的作用。只有經過深入持久的、不斷積累的科學研究,從而使獲取的政策知識存量不斷增加的情況下,政策科學才能發展。人類社會一直存在以決策為中心內容的政策活動。在沒有公共政策科學之前,人們早就有了公共政策實踐活動。公共政策科學只是在這種人類大量的自發性的政策活動的基礎上產生出來的專門的知識領域。但是,要將人類自發的、經驗性的政策實踐轉化為帶有確定性、規律性和重復性的理論、技藝和方法,就需要進行專門的科學研究和知識創造。

關于公共政策研究的內容與范圍,在國外有兩種見解。一種是廣義的政策研究,一種是狹義的政策研究。前者認為公共政策研究幾乎涵蓋了整個政策過程的環節和方面。比如,美國學者安?梅伊克爾扎克就認為,“政策研究是科學,基于技藝的知識和藝術的綜合。這里科學是理論、觀念和方法原則的體系;這里基于技藝的知識是可用的技術、經驗的原則和標準操作程序的整體;這里的藝術是指步驟、風格和一個人的工作態度”。同時,她還指出,“政策研究可以被定義為一個指導研究或分析的過程,旨在為政策制定提供行動指南。在這一點上,政策研究與其它類似的科學(如應用社會學)有本質的不同”。[6]

另一種觀點是對政策研究采取了較為狹窄的理解。他們認為政策研究僅僅是為了對公共政策的制定、實施和評估提供幫助,比較有代表性的是美國著名政策學家S?S?內格爾。他曾指出,政策研究可以界定為是“為解決各種具體社會問題而對不同公共政策的性質、原因及其效果的研究”我們贊成對政策研究采取較為寬泛的理解。

政策研究包括對政策基礎理論的研究。比如,研究人的社會活動的特性和利益需求結構,研究民主政治體制和憲政社會與政策系統運行的關系,研究現代政府治道和治理改革與政策系統的關系,研究社會轉型與政策運行周期的關聯,研究不同層次、不同領域、不同功能政策間的沖突與一致,等等。

政策研究還包括對具體政策運行過程的研究。比如對政策制定過程及制定系統優化的研究,對政策執行過程及執行系統優化的研究及對政策評估過程及評估系統優化的研究,等等。

政策研究還應包括對政策分析的過程、模型及方法的研究。比如,研究政策分析的環節、模型,研究政策分析人員的類型、素質和作用,研究政策分析中的各種具體模型和方法,等等。

四公共政策分析

對公共政策科學發展作出了卓越貢獻的以色列政策學家德洛爾曾提倡,今后的高等學校應該擔負起培養適應未來需要的政策分析家。從德洛爾開始,政策學家開始重視政策分析。在公共政策科學這一知識領域中,政策分析肯定是一個重要的組成部分。

在學術界,對政策分析的范圍和內容也存在兩種理解。一種是較寬泛的理解,另一種是較狹窄的理解。前者將政策分析擴展到整個政策過程。后者則將政策分析限定在政策執行前的規劃與決策階段。

廣義的政策分析把凡是對政策系統所作的知識投入,包括政策專家的智力投入都統稱為是分析。這種政策分析不僅包含政策規劃、制定階段的分析,也包含政策執行中對政策計劃、政策修正、政策控制的分析,還包含對政策評估的類型、結果的分析。比如蘭德公司數學部主任愛德華?奎德就認為,政策分析“關心政策的影響”,“還更多地重視執行,重視政治與組織方面的考慮”。[7]這種寬泛的政策分析實際上已經等同于狹義的政策研究。所以,有的學者,如艾倫?希克干脆認為“政策分析”一詞乃是政策研究的一個“總名稱”[8]。

我們贊同對政策分析作相對狹窄的理解。較為狹義的政策分析指的是在政策規劃和決策階段,由政策專家所作出的分析。但是,即使是對政策分析作狹義的理解時,也決不能將它僅僅局限于方法的范圍,政策分析不是一種方法學,而是一種過程,其目的是要確認政策問題和政策目標的基礎上,通過對各種備選的政策方案進行充分的比較,然后為決策者作出最終決定提出建議。這種理解的政策分析決不是在已有備選方案的基礎上,只作一些消極的推薦工作。政策分析家既可以對已經有的備選方案作出評價,也可以提出自己的建議方案。同時,好的政策分析是建立在對以往實施過的同類政策、相關政策進行研究的基礎上作出對具體政策方案選擇的建議的。因此,政策分析實質上是一種能動的創造性思維活動。在政策分析中,人們需要使用大量的信息,借助于運籌學、系統分析的方法。對政策分析作過詳細研究的愛德華?奎德曾經對政策分析作過精辟論述:“運籌學想要幫助人們把事情辦得更好;系統分析也試圖做這一點;另外,它還要找到那些不僅能辦得更好,而且要少花錢的目標;政策分析試圖做到系統分析所要求的一切,此外,它還要求把事情辦得更公道。因此,系統分析可以看作包括了運籌學,加上經濟上的考慮和目標的調查以及有關的方法”。[9]

[參考文獻]:

[1][2]藥師寺泰藏:《公共政策:政治過程》,經濟日報出版社1991年版,第154、155頁。

[3][4]杰克?普拉諾:《政治學分析辭典》,中國社會出版社1986年版,第104頁。

[5]R?M?克朗:《系統分析和政策科學》,商務印書館1986年版,第29頁。

[6][7][9]轉引自張金馬:《公共政策:學科定位和概念分析》,《管理科學》2000年第12期。

[8]參見曹俊漢:《公共政策》,三民書局1997年版,第6頁